——中國水網(wǎng)特約評論

　　 隨著市政公用事業(yè)市場化改革的不斷推進(jìn)和深入，政府監(jiān)管不足的問題日顯突出。為了確保市政公用事業(yè)改革的順利進(jìn)行，確保公眾的利益得到保護(hù)，建設(shè)部于2005年9月10日發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》（下稱《意見》），對加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管工作提出了相關(guān)規(guī)定，為建立市政公用事業(yè)監(jiān)管體系建立了良好基礎(chǔ)。該《意見》是繼建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》（2002年12月）、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（下稱《辦法》，2004年5月施行）之后的又一個促進(jìn)市政公用事業(yè)改革的重要文件。

　　隨著市場機(jī)制的逐步形成和市政公用事業(yè)市場的陸續(xù)開放，市場投資主體和運營主體呈現(xiàn)出多元化狀態(tài)，社會資本也開始逐漸進(jìn)入到市政公用事業(yè)行業(yè)。政府的角色也由過去的直接經(jīng)營管理者轉(zhuǎn)變?yōu)檎咧贫ㄕ吆褪袌霰O(jiān)管者，原來的經(jīng)營主體即便沒有引入社會資本，隨著政資分離的深入，角色也在發(fā)生變化。在此背景下，監(jiān)管體系有效與否便成了市政公用事業(yè)改革能否成功以及市政公用行業(yè)能否健康可持續(xù)發(fā)展的基本保證。筆者認(rèn)為，建設(shè)部發(fā)布該《意見》是我國市政公用事業(yè)改革的迫切需要，對于推動我國當(dāng)前的市政公用事業(yè)改革具有重要意義和影響作用?！兑庖姟肥俏覈姓檬聵I(yè)改革進(jìn)程的又一個重要的里程碑。

　　分析《意見》各條，其中有諸多值得肯定之處：

　　一、在市場化改革政府普遍逃避責(zé)任的環(huán)境下，《意見》充分強(qiáng)調(diào)了市政公用事業(yè)特有的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、公用性和自然壟斷性，首次明確強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制的引入不能改變市政公用事業(yè)的公益性和政府的責(zé)任。同時充分肯定了市政公用事業(yè)監(jiān)管的重要性，并明確指出市政公用事業(yè)監(jiān)管應(yīng)貫穿于市政公用事業(yè)市場化的全過程，強(qiáng)調(diào)了市政公用事業(yè)監(jiān)管是推進(jìn)市政公用事業(yè)市場化的重要內(nèi)容和重要保障?！兑庖姟访鞔_肯定并強(qiáng)調(diào)了政府在市政公用事業(yè)中的監(jiān)管角色和監(jiān)管的重要性，筆者認(rèn)為《意見》的發(fā)布有助于地方政府更準(zhǔn)確地了解其角色和責(zé)任的定位，有助于深化有關(guān)的體制改革，推進(jìn)市政公用事業(yè)行業(yè)的企業(yè)化改革。

　　二、《意見》中規(guī)定了市政公用事業(yè)監(jiān)管的主要內(nèi)容，并對一些準(zhǔn)入監(jiān)管、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、成本監(jiān)管、安全監(jiān)管等重要環(huán)節(jié)作了較為詳實的規(guī)定和解釋，使得該《意見》具有一定的可操作性。

　　三、《意見》強(qiáng)調(diào)了特許經(jīng)營管理制度的完善是市政公用事業(yè)市場化改革的一項重要而基本的工作內(nèi)容，并強(qiáng)調(diào)了特許經(jīng)營項目的合同監(jiān)管的重要性，要求將特許經(jīng)營協(xié)議作為特許經(jīng)營項目的重要監(jiān)管依據(jù)。

　　四、《意見》對于準(zhǔn)入監(jiān)管的招標(biāo)程序和評價標(biāo)準(zhǔn)做出了較為詳細(xì)的解釋。提出要將特許經(jīng)營協(xié)議的核心內(nèi)容作為招標(biāo)的基本條件，綜合考慮成本、價格、經(jīng)營等方案、質(zhì)量和服務(wù)承諾、特殊情況的緊急措施等因素，擇優(yōu)選擇中標(biāo)者。需要看到這一規(guī)定不同于工程招標(biāo)的規(guī)定，該規(guī)定是針對市政公用事業(yè)有關(guān)項目招標(biāo)規(guī)定的一大進(jìn)步，改變了以往單純強(qiáng)調(diào)價格的評標(biāo)方式，而是提出了更為科學(xué)合理的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。

　　五、《意見》肯定了中介結(jié)構(gòu)在市政公用事業(yè)監(jiān)管體系的重要角色，同時要求“擇優(yōu)選擇中介結(jié)構(gòu)”的規(guī)定也非常合理和科學(xué)。

　　六、《意見》此次在成本監(jiān)管問題上也有所突破。一是對供水、供氣、供熱等具有收益性的市政公用事業(yè)提出了價格改革的要求，同時對污水、垃圾處理等非收益性公益行業(yè)的收費機(jī)制完善做出了區(qū)分。二是提出要“進(jìn)行區(qū)域同行業(yè)成本比較和績效評價”，為下一步的正在研究建立的成本監(jiān)管評價體系提出了可行有效的研究和工作方向。目前關(guān)于績效評價體系的研究工作已經(jīng)拉開帷幕。

　　七、《意見》肯定了公眾參與在市政公用事業(yè)監(jiān)管體系中的重要地位和作用，指出要尊重社會公眾的知情權(quán)，鼓勵公眾參與監(jiān)督，建立通暢的信息渠道，完善公眾咨詢、監(jiān)督機(jī)制等。

　　與2004年的《辦法》相比，除了以上監(jiān)管的深化內(nèi)容之外，《意見》針對市政公用事業(yè)的市場化改革還提出了兩大創(chuàng)新點：一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的成立問題，提出“城市市政公用事業(yè)是不可分割的整體，市政公用事業(yè)市場是統(tǒng)一的市場”，要“逐步建立統(tǒng)一的市政公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。對城市水業(yè)而言，這一要求與水利部門強(qiáng)調(diào)水務(wù)一體化，有著顯著不同的取向，也會使已經(jīng)成立的城市水務(wù)局面臨一些尷尬。二是對市政公用事業(yè)改革中的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價款用途進(jìn)行了規(guī)定，針對市政公用事業(yè)改革過程中出現(xiàn)的職工安置問題，特別要求“轉(zhuǎn)讓國有產(chǎn)權(quán)的價款要優(yōu)先用于原有職工的安置，剩余價款應(yīng)主要用于市政公用事業(yè)的發(fā)展”。

　　綜上，《意見》就市政公用事業(yè)監(jiān)管體系的建立和工作開展提出了切實可行的辦法和建議，值得肯定。但是，《意見》中仍然存在兩點傾向性問題，特提出討論。

　　一、《意見》雖然充分肯定了政府監(jiān)管的重要性和必要性，強(qiáng)調(diào)了由于市政公用事業(yè)具有公益性、安全性、自然壟斷性等特性，市場失靈的問題必須依靠有效的政府監(jiān)管來解決；同時，政府監(jiān)管的有效與否是公眾利益能否得到保障的基礎(chǔ)。但是，市政公用事業(yè)監(jiān)管不僅僅是為了確保公眾的利益，同時也是為了確保市場以及市場主體的健康發(fā)展。在《意見》中與之前發(fā)布的《特許經(jīng)營辦法》一樣，存在著明顯的公眾利益傾向，對市場秩序和投資人的權(quán)益保障基本沒有強(qiáng)調(diào)。這一偏重與目前國家總體宏觀政策取向有關(guān)，但是這一偏重可能會對以后的市場運做產(chǎn)生不利影響。

　　二、雖然《意見》對于市政公用事業(yè)監(jiān)管的內(nèi)容、方式都做出了相應(yīng)的解釋和規(guī)定，但是對不同模式的分類監(jiān)管體現(xiàn)不夠充分，使其操作性得到削弱。市政公用事業(yè)監(jiān)管的具體內(nèi)容會直接受到市場化所選模式的影響，由于不同的市場機(jī)制引入方式會出現(xiàn)不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，因而對于具體的監(jiān)管方式要求也會有所不同，監(jiān)管的重點也會有所區(qū)分。對于市政公用事業(yè)的監(jiān)管體系來說，監(jiān)管的不同方式應(yīng)該取決于市場化模式的選擇，也就是說，政府與企業(yè)之權(quán)利與義務(wù)的不同分配方式將決定不同的監(jiān)管方式，而不是簡單的將監(jiān)管區(qū)別為行業(yè)的不同。(作者均系清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心)