導(dǎo)讀:E20預(yù)測，2017年將是PPP項(xiàng)目大量落地年。但是當(dāng)前的PPP市場，卻依然存在著較多的“痛”，PPP招標(biāo)與EPC脫節(jié)問題就是其一。圍繞這一痛點(diǎn)，本文作者大岳咨詢的唐鳳池對(duì)當(dāng)前PPP+EPC整體采購模式中存在的問題以及對(duì)策作了深入的分析與探討。本文是E20首屆PPP征文大賽首份參賽作品，在此與讀者共享。同時(shí)，本屆征文大賽正在火熱進(jìn)行中，歡迎大家關(guān)注參與，詳情請(qǐng)點(diǎn)擊文末鏈接。

一、前言

PPP為投融資模式，EPC為承發(fā)包模式;BOT項(xiàng)目中，EPC是對(duì)其中的“B”的模式細(xì)化。目前我國大量PPP項(xiàng)目上馬，絕大多數(shù)項(xiàng)目采用所謂“兩標(biāo)并一標(biāo)”的模式：政府實(shí)施機(jī)構(gòu)招標(biāo)選定社會(huì)資本;政府出資平臺(tái)與中標(biāo)社會(huì)資本合資成立項(xiàng)目公司;實(shí)施機(jī)構(gòu)授權(quán)項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的投資建設(shè)運(yùn)營;項(xiàng)目的設(shè)計(jì)施工任務(wù)由具有資質(zhì)的中標(biāo)社會(huì)資本所來承擔(dān)，不再另行招標(biāo);項(xiàng)目公司與社會(huì)資本股東簽署施工總承包合同或者EPC工程總承包合同。在一些技術(shù)成熟度高、市場競爭充分、市場價(jià)格透明的行業(yè)中，PPP項(xiàng)目采用EPC模式已經(jīng)相對(duì)成熟，比如污水處理項(xiàng)目在PPP社會(huì)資本招標(biāo)時(shí)，政府提出污水處理水量、水質(zhì)對(duì)要求，投標(biāo)人提供EPC方案，評(píng)標(biāo)時(shí)先評(píng)技術(shù)方案，技術(shù)方案合格者方為有效報(bào)價(jià)。同時(shí)，也存在一些行業(yè)的市場競爭不夠充分、市場價(jià)格不夠透明，不少PPP項(xiàng)目存在運(yùn)作不規(guī)范等諸多問題。很多有識(shí)之士對(duì)此表示擔(dān)心，反映的問題主要集中在政府財(cái)政支付能力、政府違約風(fēng)險(xiǎn)、重建設(shè)輕運(yùn)營等方面，已有許多文章見諸媒體。業(yè)內(nèi)也早有PPP+EPC的說法，但在實(shí)際操作過程中，往往是將PPP招商和EPC承發(fā)包分開，即由中標(biāo)的社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目EPC任務(wù)，未能發(fā)揮整體采購的優(yōu)勢。這里筆者主要從實(shí)際操作角度，分析PPP+EPC整體采購的必要性與可行性，分析存在的一些問題，并探討合理的解決辦法，拋磚引玉。

二、PPP項(xiàng)目存在的諸多問題

1、可研報(bào)告編制深度不夠

各地為了加快PPP項(xiàng)目的落地，一般是在完成可研批復(fù)后、初步設(shè)計(jì)或施工圖設(shè)計(jì)開展前，進(jìn)行社會(huì)資本招標(biāo)。而一些項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告編制深度達(dá)不到要求，有些甚至是在走過場，以此可研報(bào)告的投資數(shù)據(jù)去做財(cái)政承受能力報(bào)告、進(jìn)行社會(huì)資本招標(biāo)，勢必留下諸多后患。

2、設(shè)計(jì)方案“一廂情愿”

一些項(xiàng)目，特別是經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，如特色小鎮(zhèn)等，由政府主管部門主導(dǎo)可研報(bào)告及設(shè)計(jì)方案的編制。很多設(shè)計(jì)方案是政府方的“一廂情愿”，市場定位不一定合理，也不一定符合社會(huì)資本的意愿，待中標(biāo)社會(huì)資本進(jìn)場后，具體設(shè)計(jì)方案可能需要大幅度的改動(dòng)，甚至是顛覆性的更改。比如，某單位有一個(gè)餐飲的門臉房要出租，招商前設(shè)計(jì)的裝修方案不一定符合租戶的需求，租戶進(jìn)來以后，很可能要重新設(shè)計(jì)裝修。因?yàn)橥瑯邮情_餐廳，是中餐還是西餐?是川菜、湘菜、粵菜、還是魯菜?是高檔、中檔還是低檔?是點(diǎn)菜還是自助?方式不一樣，設(shè)計(jì)方案也不一樣。所以，合理的辦法，應(yīng)該是先找到租戶，由租戶自己去進(jìn)行市場定位、設(shè)計(jì)、裝修。

3、用規(guī)劃替代產(chǎn)業(yè)策劃

術(shù)業(yè)有專攻，一般而言規(guī)劃設(shè)計(jì)單位對(duì)產(chǎn)業(yè)策劃不夠?qū)I(yè)。正常情況應(yīng)該先找到專業(yè)領(lǐng)域有成功案例的產(chǎn)業(yè)策劃單位進(jìn)行產(chǎn)業(yè)策劃，再找規(guī)劃設(shè)計(jì)單位進(jìn)行規(guī)劃，目前很多項(xiàng)目往往忽視了這一環(huán)節(jié)。加之設(shè)計(jì)取費(fèi)是以項(xiàng)目總投資為取費(fèi)基數(shù)的，投資額越大設(shè)計(jì)費(fèi)越多。因此，規(guī)劃設(shè)計(jì)單位主觀上很難有控制總投資的欲望，有些缺乏職業(yè)素養(yǎng)的設(shè)計(jì)單位，甚至希望盡可能將投資額做大。筆者參加過一個(gè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案論證會(huì)，設(shè)計(jì)方案做得很漂亮，項(xiàng)目總投資預(yù)計(jì)約100億元，筆者問了幾個(gè)問題，項(xiàng)目發(fā)起單位就將投資額調(diào)到50億元以下了。

4、PPP招標(biāo)與EPC脫節(jié)

PPP社會(huì)資本采購?fù)瓿珊?，由SPV項(xiàng)目公司與中標(biāo)社會(huì)資本簽署EPC合同，沒有進(jìn)行捆綁招標(biāo)。如果一個(gè)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本中標(biāo)時(shí)，設(shè)計(jì)圖紙尚未完善，SPV公司的管理層主要由中標(biāo)社會(huì)資本派出，現(xiàn)實(shí)中社會(huì)資本往往只關(guān)注施工利潤，而施工利潤的多少又與工程總投資密切相關(guān)。這個(gè)時(shí)候，如果采用的是EPC總價(jià)合同，由于前期設(shè)計(jì)方案論證不夠充分，由此留下諸多隱患，難以調(diào)解。如果采用的是單價(jià)合同，結(jié)算價(jià)格按照實(shí)際工作量據(jù)實(shí)調(diào)整，社會(huì)資本主導(dǎo)的SPV公司主觀上很難有優(yōu)化設(shè)計(jì)、節(jié)約投資的動(dòng)力，項(xiàng)目后期結(jié)算、財(cái)政審核、審計(jì)勢必工作量大、周期長，雙方容易產(chǎn)生分歧，可能會(huì)影響可行性缺口補(bǔ)助的按期支付，并導(dǎo)致可行性缺口補(bǔ)助的實(shí)際支付額超出財(cái)政承受能力論證報(bào)告的計(jì)劃支付額。

三、合理的解決方案——PPP+EPC整體采購

根據(jù)上面存在的這些問題，比較合理的解決方案是PPP+EPC整體采購，即PPP投融資模式+EPC承發(fā)包模式整體采購，采用固定總價(jià)合同。這樣的操作模式，在污水處理項(xiàng)目已經(jīng)很成熟，在傳統(tǒng)承發(fā)包模式中，也有一些成功案例。一方面可以集思廣益，讓各家潛在社會(huì)資本參與市場定位、產(chǎn)業(yè)策劃、優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，使得設(shè)計(jì)方案更為合理，更符合市場需求;另一方面，減少設(shè)計(jì)變更甚至重大調(diào)改，從而降低項(xiàng)目總投資，減少政府不必要的支出;同時(shí)還可以增加項(xiàng)目的收益性，減少項(xiàng)目后期糾紛，使項(xiàng)目得以順利實(shí)施。這種模式在操作過程中也存在一些問題需要解決。

四、PPP+EPC整體采購實(shí)際操作過程中遇到的主要問題

1、如何約定好項(xiàng)目的技術(shù)要求，讓各家社會(huì)資本投標(biāo)人，在統(tǒng)一的平臺(tái)下進(jìn)行設(shè)計(jì)、報(bào)價(jià)，各家的技術(shù)方案、報(bào)價(jià)真正具有可比性?

2、按照我國現(xiàn)行制度，設(shè)計(jì)歸規(guī)委管，施工歸建委管，立項(xiàng)及招標(biāo)采購方式批準(zhǔn)歸發(fā)改管。PPP+EPC整體采購這種招標(biāo)方式，應(yīng)該在哪個(gè)平臺(tái)上招標(biāo)?相關(guān)主管部門是否能批準(zhǔn)?實(shí)際工作中，各地指定的招標(biāo)采購平臺(tái)對(duì)此意見并不一致，有的開始表示不能接受，后來經(jīng)過溝通協(xié)調(diào)才得以實(shí)行。

3、一般PPP社會(huì)資本招標(biāo)的評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)，由內(nèi)外部專家、財(cái)務(wù)、法律人員組成的評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行現(xiàn)場打分、現(xiàn)場評(píng)定，一般評(píng)標(biāo)時(shí)間不超過一天。一個(gè)PPP+EPC整體采購項(xiàng)目，投標(biāo)文件包括設(shè)計(jì)圖紙、投融資方案、建設(shè)管理方案、運(yùn)營維護(hù)管理方案、報(bào)價(jià)等，這些文件非專業(yè)人士不能看懂，即使是專業(yè)人士，也得要花費(fèi)一定的時(shí)間精力，才能真正看完。如果僅由招標(biāo)平臺(tái)隨機(jī)抽取的專家，在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行現(xiàn)場打分確定投標(biāo)人排序，是否合理?

4、如果由事先組織的設(shè)計(jì)人員、專業(yè)人員組成清標(biāo)小組，提前投標(biāo)文件進(jìn)行清標(biāo)，發(fā)現(xiàn)設(shè)計(jì)圖紙、投融資方案、建設(shè)管理方案、運(yùn)營維護(hù)管理方案中存在的問題書面記錄下來，供評(píng)標(biāo)專家參考。采用這種模式地方政府相關(guān)部門、招標(biāo)采購平臺(tái)是否接受并批準(zhǔn)同意?未中標(biāo)的社會(huì)資本是否會(huì)對(duì)清標(biāo)小組的公正性發(fā)生質(zhì)疑，繼而投訴?

5、潛在社會(huì)資本需要投入大量的人力物力進(jìn)行產(chǎn)業(yè)策劃、設(shè)計(jì)優(yōu)化、深化，而真正的中標(biāo)單位只有一家，其他單位均未能中選。如何調(diào)動(dòng)潛在社會(huì)資本的積極性，使得各家社會(huì)資本投標(biāo)人沒有后顧之憂、積極參與?

五、PPP+EPC整體采購主要對(duì)策

針對(duì)上面存在這些問題，可以采取下列辦法解決：

1、統(tǒng)一招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)

招標(biāo)人給出概念方案、現(xiàn)狀條件、規(guī)劃條件、功能需求，要求潛在投標(biāo)人在現(xiàn)有方案基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化、深化，要保證各家的設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)滿足招標(biāo)文件要求，基于統(tǒng)一的平臺(tái)來編制技術(shù)方案和報(bào)價(jià)。必要時(shí)在設(shè)計(jì)圖紙中，要明確主要材料設(shè)備的品牌范圍、檔次要求，使得各家報(bào)價(jià)基于統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

2、提前清標(biāo)

應(yīng)與當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門、招標(biāo)采購平臺(tái)溝通，采用兩個(gè)階段評(píng)標(biāo)，先評(píng)EPC技術(shù)方案標(biāo)，再評(píng)報(bào)價(jià)標(biāo)，需要主管部門同意此種采購方式。評(píng)技術(shù)方案標(biāo)時(shí)，組織清標(biāo)小組，由招標(biāo)人、設(shè)計(jì)方案編制單位、可研報(bào)告編制單位、咨詢單位、外聘專家等組成，對(duì)各家設(shè)計(jì)圖紙進(jìn)行審圖，對(duì)技術(shù)方案進(jìn)行審查，形成清標(biāo)記錄，在評(píng)標(biāo)開始前交給評(píng)標(biāo)專家，供其評(píng)標(biāo)參考。技術(shù)標(biāo)合格的投標(biāo)人，其報(bào)價(jià)方為有效報(bào)價(jià)。報(bào)價(jià)評(píng)標(biāo)前先進(jìn)行報(bào)價(jià)清標(biāo)，形成報(bào)價(jià)的清標(biāo)記錄，在報(bào)價(jià)評(píng)標(biāo)時(shí)，交給評(píng)標(biāo)專家，由評(píng)標(biāo)專家進(jìn)行最后的綜合打分，對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行綜合排名。清標(biāo)時(shí)發(fā)現(xiàn)的問題，在合同談判時(shí)由投標(biāo)人予以澄清，并達(dá)成共識(shí)。

3、可采用暗標(biāo)

為了防止清標(biāo)小組、評(píng)標(biāo)專家的不規(guī)范行為，必要時(shí)技術(shù)標(biāo)、報(bào)價(jià)標(biāo)均可采用暗標(biāo)。

4、未中標(biāo)補(bǔ)償

考慮到各投標(biāo)人投入了大量的人力、物力，可以比照傳統(tǒng)設(shè)計(jì)方案征集的慣例，對(duì)未中標(biāo)單位給予適當(dāng)補(bǔ)償。在中標(biāo)結(jié)果公示后，按照投標(biāo)人的排序，中標(biāo)單位不予補(bǔ)償，未中標(biāo)但排名靠前的單位補(bǔ)償額度略大，排名靠后的單位略低。相對(duì)于很多項(xiàng)目巨大的總投資而言，這些補(bǔ)償費(fèi)只是九牛一毛、是有必要的，能為項(xiàng)目節(jié)約大量投資、減少后期糾紛。

六、后記

今年是PPP項(xiàng)目的落地年，大量項(xiàng)目已經(jīng)或即將落地。不少從業(yè)人員抱怨PPP項(xiàng)目太復(fù)雜，甚至有人認(rèn)為是出于自身利益的人為復(fù)雜化。大家都知道，傳統(tǒng)工程項(xiàng)目的項(xiàng)目管理就已很復(fù)雜，如果說PPP項(xiàng)目是一件婚姻，傳統(tǒng)承發(fā)包的工程項(xiàng)目頂多算一場戀愛，有一句歌詞“相愛總是簡單、相處太難”，類似婚姻的PPP項(xiàng)目在傳統(tǒng)工程項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，還涉及投融資、運(yùn)營維護(hù)、績效考核，所以復(fù)雜是正常的。一些為傳統(tǒng)工程項(xiàng)目招標(biāo)采購制定的法律法規(guī)，完全照搬到PPP項(xiàng)目采購上來，不一定非常合適，希望政府相關(guān)部門能對(duì)現(xiàn)行招標(biāo)采購法律法規(guī)整合調(diào)改，在此之前，各地相關(guān)政府主管部門能根據(jù)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行通融，接受PPP+EPC整體采購、兩階段評(píng)標(biāo)、提前清標(biāo)這種模式。另外，作為業(yè)內(nèi)人士，希望各個(gè)項(xiàng)目在前期策劃、設(shè)計(jì)、咨詢、招標(biāo)環(huán)節(jié)做好基礎(chǔ)功課，磨刀不誤砍柴工，真不忍心看到幾年后遍地都是僵尸項(xiàng)目、爛尾項(xiàng)目、垃圾項(xiàng)目。

唐鳳池簡介：

唐鳳池，高級(jí)工程師，哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)士，北京大學(xué)光華管理學(xué)院MBA，曾從事過多年施工項(xiàng)目管理和業(yè)主方項(xiàng)目管理，現(xiàn)供職于北京大岳咨詢有限責(zé)任公司。

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編輯： 趙凡