今年1月，適逢《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 18918-2002)正式發(fā)布20年之際，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布關(guān)于征求《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 18918-2002)修改單 (征求意見稿)意見的函。這個(gè)函像一顆小石子投入平靜的湖面，準(zhǔn)備迎接虎年的環(huán)保人們，心中難免起了一些漣漪。這20年來，城鎮(zhèn)污水處理一路奔跑，提標(biāo)和特許經(jīng)營(yíng)一樣，成為發(fā)展的關(guān)鍵詞……

目錄

01《標(biāo)準(zhǔn)》出臺(tái)前后

02“一級(jí)A”的由來

03圍繞污水處理廠排放標(biāo)準(zhǔn)的三個(gè)爭(zhēng)議

04《標(biāo)準(zhǔn)》面臨的挑戰(zhàn)

05《標(biāo)準(zhǔn)》是否還會(huì)全面修訂?

06結(jié)語(yǔ)

2022年1月30日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布關(guān)于征求《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 18918-2002)修改單 (征求意見稿)意見的函。在修改單中，增加水污染物一次監(jiān)測(cè)最高允許排放濃度，更新了采樣監(jiān)測(cè)要求與規(guī)范性引用文件。

這個(gè)函像一顆小石子投入平靜的湖面，準(zhǔn)備迎接虎年的環(huán)保人們，心中難免起了一些漣漪，這漣漪現(xiàn)在在繼續(xù)蕩開去。

回頭看去，今年剛好是《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 18918-2002)(以下簡(jiǎn)稱《標(biāo)準(zhǔn)》)正式發(fā)布20年。當(dāng)時(shí)任北京市環(huán)科院總工的王凱軍老師曾參與《標(biāo)準(zhǔn)》制定，現(xiàn)在他作為清華大學(xué)教授，又是修改單征求意見專家組組長(zhǎng)。當(dāng)年的業(yè)態(tài)和現(xiàn)在完全不一樣，恍若隔世，又一脈相承。

《標(biāo)準(zhǔn)》的發(fā)布標(biāo)志著我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理排放從綜合排放標(biāo)準(zhǔn)走向行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)。20年來，針對(duì)水環(huán)境治理的形勢(shì)和需求，城鎮(zhèn)污水處理排放的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)，都在快速發(fā)展。基本趨勢(shì)是污染物控制指標(biāo)遞增，要求不斷嚴(yán)格。

《標(biāo)準(zhǔn)》貫穿了最近20年來我國(guó)污水處理事業(yè)的發(fā)展，也從環(huán)保角度，充分體現(xiàn)了中國(guó)城市化進(jìn)程里的多重關(guān)系互動(dòng)和復(fù)雜國(guó)情。

城鎮(zhèn)污水處理一路奔跑，提標(biāo)和特許經(jīng)營(yíng)一樣，成為發(fā)展的關(guān)鍵詞。

01《標(biāo)準(zhǔn)》出臺(tái)前后

二十一世紀(jì)初，我國(guó)的市政污水處理事業(yè)還處于混沌初生的宇宙，城市污水處理廠建設(shè)尚在起步階段，處理技術(shù)也還在發(fā)展階段，點(diǎn)點(diǎn)星光乍現(xiàn)，還大都來自國(guó)外。

2002年以前，我國(guó)對(duì)城市污水處理廠的管理執(zhí)行《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB8978-96)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的領(lǐng)域包羅萬(wàn)象，多數(shù)指標(biāo)是針對(duì)工業(yè)廢水的，對(duì)城市污水的針對(duì)性不強(qiáng)，相當(dāng)一部分標(biāo)準(zhǔn)值偏寬，而個(gè)別指標(biāo)在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)上達(dá)標(biāo)又有一定難度。

為此，2001年，當(dāng)時(shí)的國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局科技標(biāo)準(zhǔn)司提出了《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，具體的編制委托了北京市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院(現(xiàn)名“北京市生態(tài)環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院”，簡(jiǎn)稱“北京市環(huán)科院”)。時(shí)任北京市環(huán)科院總工的王凱軍老師是首席專家。

這個(gè)《標(biāo)準(zhǔn)》于2002年12月27日由國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局和國(guó)家技術(shù)監(jiān)督檢驗(yàn)總局批準(zhǔn)發(fā)布，2003年7月1日正式實(shí)施。

該標(biāo)準(zhǔn)適用范圍是城鎮(zhèn)污水處理廠，制訂的出發(fā)點(diǎn)是水、氣、泥、聲四大類污染物在污水處理廠經(jīng)過妥善處理后再排放到受納環(huán)境，由受納環(huán)境所允許的納污能力來反推其污染指標(biāo)的限制濃度。在該標(biāo)準(zhǔn)中，水、氣分別設(shè)定三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，污水一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)中分設(shè)一級(jí)A和一級(jí)B標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)國(guó)家綜合排放標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)家專業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)不交叉執(zhí)行的原則，《標(biāo)準(zhǔn)》實(shí)施后，城鎮(zhèn)污水處理廠污水、廢氣和污泥的排放不再執(zhí)行綜合排放標(biāo)準(zhǔn)。

標(biāo)準(zhǔn)的制定從來就不單單是個(gè)科學(xué)問題，多年后，王凱軍回憶說：“那時(shí)我初步體會(huì)到，國(guó)外講標(biāo)準(zhǔn)是利益平衡的產(chǎn)物，在我們國(guó)家其實(shí)也一樣。”

國(guó)家環(huán)?？偩峙ν苿?dòng)《標(biāo)準(zhǔn)》的制定，建設(shè)部也很重視，一開會(huì)就把“八大院”(指八個(gè)大型市政設(shè)計(jì)院：華北院、上海院、中南院、西南院、西北院、東北院、北京院、天津院)專家全找來，讓環(huán)科院編制負(fù)責(zé)人去解釋情況并開會(huì)討論。

起初，《標(biāo)準(zhǔn)》本身，建設(shè)部和污水處理廠都很難接受。大部分污水處理廠廠長(zhǎng)說：我們污水處理廠是處理污水的，是解決污染的，你這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的名稱怎么能叫污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)?我們沒有污染物!這在現(xiàn)在看已經(jīng)不是問題，在當(dāng)時(shí)就需要花費(fèi)大量精力去解釋和協(xié)調(diào)不同意見。

這個(gè)《標(biāo)準(zhǔn)》秉承的是2000年初環(huán)保總局出臺(tái)的《城市污水處理及污染防治技術(shù)政策》，在技術(shù)政策里曾有爭(zhēng)議的一級(jí)強(qiáng)化處理，也體現(xiàn)到了《標(biāo)準(zhǔn)》里，即對(duì)于城市污水要求“一級(jí)半”處理，因?yàn)楫?dāng)時(shí)科技司的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為應(yīng)該讓地方政府在環(huán)境治理方面有追求、有奔頭。

02 “一級(jí)A”的由來

《標(biāo)準(zhǔn)》是相關(guān)部委、市政設(shè)計(jì)院、運(yùn)營(yíng)污水處理廠的環(huán)保公司等各個(gè)方面利益及權(quán)利平衡的結(jié)果。標(biāo)準(zhǔn)里還有很多具體問題，其爭(zhēng)論的余波一直綿延到現(xiàn)在。

最著名的莫過于“一級(jí)A”，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)一度成為城鎮(zhèn)污水處理廠排放的“金線”，其實(shí)當(dāng)時(shí)《標(biāo)準(zhǔn)》里的“一級(jí)A”指的是回用平臺(tái)的基本要求。

《標(biāo)準(zhǔn)》分級(jí)為“根據(jù)城鎮(zhèn)污水處理廠排入地表水域環(huán)境功能和保護(hù)目標(biāo)，以及污水處理廠的處理工藝，將基本控制項(xiàng)目的常規(guī)污染物標(biāo)準(zhǔn)值分為一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)分為A標(biāo)準(zhǔn)和B標(biāo)準(zhǔn)。”

在《標(biāo)準(zhǔn)》的發(fā)布稿里，“一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的A標(biāo)準(zhǔn)是城鎮(zhèn)污水處理廠出水作為回用水的基本要求。當(dāng)污水處理廠出水引入稀釋能力較小的河湖作為城鎮(zhèn)景觀用水和一般回用水等用途時(shí)，執(zhí)行一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的A標(biāo)準(zhǔn)?！?/span>

一級(jí)A是回用水標(biāo)準(zhǔn)，這是《標(biāo)準(zhǔn)》編制專家和建設(shè)部共同討論認(rèn)定的。

但是，2005年，國(guó)家環(huán)?？偩职l(fā)布了一個(gè)《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行<城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)>的通知》。

里面提到，“北方缺水地區(qū)應(yīng)實(shí)行中水回用，城鎮(zhèn)生活污水處理廠執(zhí)行《標(biāo)準(zhǔn)》中一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的A標(biāo)準(zhǔn);其他地區(qū)若將城鎮(zhèn)污水處理廠出水作為回用水，或?qū)⒊鏊胂♂屇芰^小的河湖作為城市景觀用水，也應(yīng)執(zhí)行此標(biāo)準(zhǔn)。為防止水域發(fā)生富營(yíng)養(yǎng)化，城鎮(zhèn)生活污水處理廠出水排入國(guó)家和省確定的重點(diǎn)流域及湖泊、水庫(kù)等封閉式、半封閉水域時(shí)，應(yīng)執(zhí)行《標(biāo)準(zhǔn)》中一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的A標(biāo)準(zhǔn)”。

通知里提到省級(jí)重點(diǎn)流域，就有將“一級(jí)A”擴(kuò)大化的趨勢(shì)。

這個(gè)通知出來后，時(shí)任建設(shè)部城市建設(shè)司副司長(zhǎng)的張悅碰到王凱軍后說：你能不能反映反映，“一級(jí)A”的標(biāo)準(zhǔn)適用于全國(guó)和省級(jí)重點(diǎn)流域太嚴(yán)格了，是否可以把范圍限定在“三河三湖”?

王凱軍同意這個(gè)意見，就跟環(huán)?？偩钟嘘P(guān)領(lǐng)導(dǎo)溝通了此事，他同時(shí)提出建議：“標(biāo)準(zhǔn)從一定程度上是一個(gè)法律性文件，而你的通知的法律效力沒有標(biāo)準(zhǔn)高，所以用通知來規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)不合適，即使改變也應(yīng)該以修改單的形式來修改標(biāo)準(zhǔn)。”

2006年，環(huán)?？偩殖隽恕蛾P(guān)于發(fā)布<城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)>(GB18918-2002)修改單》的公告。通知變成了修改單，但里面的范圍限定，仍然是省級(jí)和國(guó)家重點(diǎn)流域，實(shí)際上就把“一級(jí)A”的適用范圍擴(kuò)大很多。

2007年，太湖藍(lán)藻事件，溫總理在太湖現(xiàn)場(chǎng)當(dāng)著環(huán)?？偩?、建設(shè)部和水利部的部長(zhǎng)們的面說要實(shí)行最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。從此，支持方壓倒?fàn)幾h方，從太湖流域開始，在全國(guó)范圍內(nèi)，一級(jí)A成為城鎮(zhèn)污水處理廠新建和改擴(kuò)建最為普遍使用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

王凱軍老師在回憶中說，這就是最終全國(guó)污水處理廠都執(zhí)行“一級(jí)A”的前因后果，總共是經(jīng)歷了三個(gè)回合。

后來，環(huán)保部啟動(dòng)《標(biāo)準(zhǔn)》的修編，又委托王凱軍編制新的標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)保部領(lǐng)導(dǎo)說其他都可以修改，但是“一級(jí)A”這個(gè)名詞仍然要保留，因?yàn)橹醒腩I(lǐng)導(dǎo)都知道一級(jí)A，大家都知道一級(jí)A，改變名稱不好。

《標(biāo)準(zhǔn)》發(fā)布實(shí)施后，十余年時(shí)間里，“一級(jí)A”標(biāo)準(zhǔn)一直是業(yè)界的焦點(diǎn)問題，相當(dāng)一部分人認(rèn)為不應(yīng)該采用這么嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，直到北京市采取了更為嚴(yán)格的地方標(biāo)準(zhǔn)后，大家對(duì)于“一級(jí)A”的爭(zhēng)論才稍微停歇，爭(zhēng)議轉(zhuǎn)向了準(zhǔn)IV類水標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在吵的內(nèi)容甚至到了Ⅲ類水。

03 圍繞污水處理廠排放標(biāo)準(zhǔn)的三個(gè)爭(zhēng)議

圍繞城鎮(zhèn)污水處理廠排放標(biāo)準(zhǔn)主要有三個(gè)爭(zhēng)議：標(biāo)準(zhǔn)與水治理效果、水環(huán)境質(zhì)量問題；更加激進(jìn)的地標(biāo)與盲目提標(biāo)、頻繁提標(biāo)帶來的經(jīng)濟(jì)與其他方面的問題；城鎮(zhèn)污水處理廠環(huán)境行政執(zhí)法中的廢水樣品采樣頻次與環(huán)境行政執(zhí)法問題。

爭(zhēng)議一：標(biāo)準(zhǔn)與水環(huán)境質(zhì)量

前些年，對(duì)《標(biāo)準(zhǔn)》中“一級(jí)A”標(biāo)準(zhǔn)嘲諷最多的就是：標(biāo)準(zhǔn)是越來越嚴(yán)格了，水環(huán)境質(zhì)量怎么沒見有明顯好轉(zhuǎn)?黑臭水體怎么還有那么多?爭(zhēng)議集中在“一級(jí)A”一刀切的合理性，以及污水處理和地表水環(huán)境質(zhì)量如何真正實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)。

特別是后者，出現(xiàn)非常對(duì)立的觀點(diǎn)，一方認(rèn)為即使處理到“一級(jí)A”排放，對(duì)于地表水仍然是對(duì)生態(tài)和生活毫無(wú)意義的劣V類污水，水環(huán)境質(zhì)量改善有賴于進(jìn)一步嚴(yán)格排放，這一派最終走向了支持污水處理廠執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)對(duì)標(biāo)《地表水標(biāo)準(zhǔn)》的IV類水標(biāo)準(zhǔn)。

另一方則認(rèn)為，在水循環(huán)各方污染貢獻(xiàn)、污染物輸出和響應(yīng)分析等基本情況并未明確的條件下，簡(jiǎn)單地將兩種不同類型的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接，缺乏科學(xué)性、合理性。

對(duì)此，長(zhǎng)期從事標(biāo)準(zhǔn)工作的中國(guó)環(huán)科院元老夏青先生的意見是，“排放標(biāo)準(zhǔn)不能對(duì)地方環(huán)境質(zhì)量負(fù)全責(zé)”。

爭(zhēng)議二：邁向IV類水的地標(biāo)

地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)全責(zé)，地方政府手中除了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，還有地方標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃和項(xiàng)目環(huán)評(píng)、治污規(guī)劃、排污許可證、總量控制等多種手段以及多種監(jiān)管措施來確保環(huán)境質(zhì)量。

目前來看，很多地方政府將希望寄托在了更嚴(yán)厲的地標(biāo)上，而且普遍直接對(duì)標(biāo)《地表水標(biāo)準(zhǔn)》。雖然國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中“一級(jí)A”是最高要求，但我國(guó)污水處理行業(yè)早已涌現(xiàn)了一波以地表“Ⅳ類水”或“準(zhǔn)Ⅳ類水”為排放標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目。新實(shí)施的提標(biāo)改造項(xiàng)目，標(biāo)準(zhǔn)也越來越高。

一般來說，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)不應(yīng)嚴(yán)于地方標(biāo)準(zhǔn)；國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中標(biāo)準(zhǔn)值的確定除以基準(zhǔn)值為依據(jù)外，還要根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平，考慮制定后的標(biāo)準(zhǔn)值具有普遍適用性，能夠反映國(guó)家的整體情況，以保障標(biāo)準(zhǔn)體系的科學(xué)性和可操作性。而地方標(biāo)準(zhǔn)則需根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)情況和自然條件，需要更具可操作性。

業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，北京市開風(fēng)氣之先，最早將“Ⅳ類水”的《地表水標(biāo)準(zhǔn)》接軌污水處理廠排放標(biāo)準(zhǔn)，并于2012年通過出臺(tái)地方標(biāo)準(zhǔn)的形式，從法規(guī)條文層面明確了這一選擇。

天津市、四川省、浙江省、昆明市、江蘇省、浙江省、湖南省、寧夏等紛紛跟進(jìn)出臺(tái)地方標(biāo)準(zhǔn)，還有四川、重慶、河北等省市出臺(tái)了流域標(biāo)準(zhǔn)，“Ⅳ類水”標(biāo)準(zhǔn)逐步成了污水處理廠標(biāo)配。

這些標(biāo)準(zhǔn)的趨勢(shì)之一就是愈來愈低的COD、總氮總磷限值，一些省市最嚴(yán)格的指標(biāo)到了COD 20mg/L，已經(jīng)在對(duì)標(biāo) 《地表水標(biāo)準(zhǔn)》里的“Ⅲ類水”。

而Ⅲ類水水質(zhì)，適用于集中式生活飲用水源地二級(jí)保護(hù)區(qū)、一般魚類保護(hù)區(qū)及游泳區(qū)。也難怪有人說，污水處理廠排放標(biāo)準(zhǔn)，提標(biāo)的盡頭是飲用水標(biāo)準(zhǔn)。這倒也不是夸張，畢竟已經(jīng)有新加坡新生水珠玉在前。

專家們通常認(rèn)為，污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)用《地表水標(biāo)準(zhǔn)》Ⅳ類水或者準(zhǔn)Ⅳ類水的表述是欠科學(xué)的，只能說其中的某幾個(gè)指標(biāo)限制濃度與《地表水標(biāo)準(zhǔn)》中相應(yīng)指標(biāo)的限制濃度一致或等同。但在實(shí)踐中，這兩者的區(qū)分被忽略或省略了。

圍繞一級(jí)A的爭(zhēng)議依舊存在，更遑論Ⅳ類水，主要集中于“性價(jià)比”問題：指標(biāo)有限提升的背后，是原有工藝推倒重來，采用更昂貴工藝、更大量地投加化學(xué)藥劑，能耗和運(yùn)行費(fèi)用顯著增加。

巨大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)能帶來多大的污染物削減，又能對(duì)水體改善起到多大作用，還需要扎實(shí)的調(diào)查研究。而且，這樣的追求，還可能會(huì)擠占管網(wǎng)、污泥等城鎮(zhèn)污水處理系統(tǒng)薄弱環(huán)節(jié)的投入。

這時(shí)的污水處理廠，最好能把回用率也提上去，改名為再生水廠，就像Ⅳ類水的先驅(qū)北京那樣。不然的話，以昂貴代價(jià)處理好的水再隨意排放，未免有點(diǎn)“敗家”。另外就是，應(yīng)該允許實(shí)驗(yàn)性質(zhì)的“Ⅲ類水”處理，但是不是作為污水處理廠普適性標(biāo)準(zhǔn)，確實(shí)有待考量。

爭(zhēng)議三：采樣頻次與環(huán)境行政執(zhí)法問題

與前兩個(gè)爭(zhēng)議相比，這一個(gè)更偏具體執(zhí)行層面。

《標(biāo)準(zhǔn)》中明確規(guī)定：“取樣頻率為至少每2h一次，取24h混合樣，以日均值計(jì)?！钡M(jìn)行“混合采樣”，開展執(zhí)法監(jiān)測(cè)，操作起來確實(shí)很繁復(fù)，很難在實(shí)際工作中經(jīng)常被使用。這個(gè)比較復(fù)雜的“混合采樣”執(zhí)法監(jiān)測(cè)要求，還可能方便不法企業(yè)，“鉆空子”偷排水污染物。

所以，“一次采樣的監(jiān)測(cè)數(shù)值能否認(rèn)定城鎮(zhèn)污水處理廠超標(biāo)排放”問題，一直困擾著基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門。多年來，一些執(zhí)法部門針對(duì)具體問題，函詢了有關(guān)機(jī)構(gòu)。有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)此也進(jìn)行了解釋，為基層工作提供了執(zhí)法依據(jù)。

所以，實(shí)踐中較多執(zhí)法部門以《關(guān)于“現(xiàn)場(chǎng)即時(shí)采樣”監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)認(rèn)定有關(guān)問題的復(fù)函》(環(huán)辦政法函〔2017〕1624)為依據(jù)，認(rèn)定城鎮(zhèn)污水處理廠“現(xiàn)場(chǎng)即時(shí)采樣”也就是一次性采樣，其監(jiān)測(cè)結(jié)果即可作為判定排污行為是否超標(biāo)的證據(jù)。

但是，在環(huán)境執(zhí)法工作中特別是行政處罰實(shí)踐中，運(yùn)行管理城鎮(zhèn)污水處理廠的少數(shù)企業(yè)，總是提出執(zhí)法部門現(xiàn)場(chǎng)一次性采樣獲取的監(jiān)測(cè)數(shù)值，不符合《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：“取樣頻率為至少每2h一次，取24h混合樣，以日均值計(jì)”的要求，其監(jiān)測(cè)數(shù)值不可作為判定其排污是否超標(biāo)的依據(jù)，拒絕因此對(duì)其進(jìn)行的行政處罰，并訴至人民法院。

也有法學(xué)專家認(rèn)為，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)作為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)于部門復(fù)函進(jìn)行適用。即使生態(tài)環(huán)境部要對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改，也應(yīng)當(dāng)按照《國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作管理辦法》的規(guī)定進(jìn)行，而不能簡(jiǎn)單以復(fù)函形式作出適用。在復(fù)函與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)之間規(guī)定不一致時(shí)，依法應(yīng)適用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定。

北京四中院公布的2019年度十大行政典型案例中的一個(gè)案例，“北京某公司訴天津市寶坻區(qū)生態(tài)環(huán)境局環(huán)保行政處罰案”，亦持類似觀點(diǎn)。

1月30號(hào)這個(gè)正在征求意見的修改單，正是為了解決這個(gè)爭(zhēng)議的。

這個(gè)修改單中明確提出，“對(duì)于COD、氨氮、總氮、總磷等污染物項(xiàng)目，其日均排放濃度超過規(guī)定或者一次監(jiān)測(cè)排放濃度超過規(guī)定，均為超標(biāo)?！彼矔r(shí)值超標(biāo)也是超標(biāo)，一次采樣的監(jiān)測(cè)數(shù)值即可作為環(huán)境行政部門的執(zhí)法依據(jù)。

但同時(shí)，修改單中新增的關(guān)于瞬時(shí)值的標(biāo)準(zhǔn)，放寬了COD等一些重要指標(biāo)，這對(duì)于污水處理廠的運(yùn)營(yíng)方來說，也是一種包容。

另外，王凱軍老師在解釋修改單時(shí)也提及：執(zhí)法監(jiān)測(cè)中同樣可以開展日均排放濃度監(jiān)測(cè)。如果一次監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)毒性較強(qiáng)或者較持久的污染物濃度偏高，如重金屬濃度偏高，應(yīng)及時(shí)通過增加監(jiān)測(cè)頻次、溯源調(diào)查等方式，評(píng)估其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，必要時(shí)采取有效措施進(jìn)行防控。其中，連續(xù)取樣以監(jiān)測(cè)日均排放濃度，就是評(píng)估環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。

內(nèi)容延伸 ：準(zhǔn)IV類、IV類水、Ⅲ類水 

IV類水、Ⅲ類水都是《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(簡(jiǎn)稱《地表水標(biāo)準(zhǔn)》)里的標(biāo)準(zhǔn)概念，準(zhǔn)IV類水則是污水處理廠對(duì)標(biāo)《地表水標(biāo)準(zhǔn)》過程中的一個(gè)產(chǎn)物，現(xiàn)在也有個(gè)別地方提出污水處理廠提標(biāo)到準(zhǔn)Ⅲ類水。

《地表水標(biāo)準(zhǔn)》也是國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系的一個(gè)重要組成部分，其頒布早于《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》。1983年首次頒布后，已分別于1988年、1999年、2002年進(jìn)行了三次修訂，現(xiàn)行版本為《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3838-2002)。

該標(biāo)準(zhǔn)適用于江、河、湖、渠、水庫(kù)等具有使用功能的地表水水域，是專門針對(duì)人類社會(huì)中所存在的一部分與人類關(guān)系比較密切的水制訂的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)地表水使用功能的高低不同，劃分為五類標(biāo)準(zhǔn)。

2002《標(biāo)準(zhǔn)》和《地表水標(biāo)準(zhǔn)》有比較密切的關(guān)系，規(guī)范性引用文件也包括了《地表水標(biāo)準(zhǔn)》，很多控制項(xiàng)有交集，大多數(shù)控制項(xiàng)可在《地表水標(biāo)準(zhǔn)》中找到蹤跡，后者在某種程度上是前者的基礎(chǔ)。

但兩者畢竟是兩個(gè)不同系列的標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)是處理后的尾水，絕大多數(shù)情況下需要進(jìn)入循環(huán)后再被利用；一個(gè)是地表水，是可直接與人、生物等生態(tài)系統(tǒng)中的消費(fèi)者發(fā)生聯(lián)系的清潔水，這導(dǎo)致了兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)制定的出發(fā)點(diǎn)和關(guān)注點(diǎn)迥異。

因此也導(dǎo)致了這樣的局面：因?yàn)楹芏嗫刂祈?xiàng)相同，所以，《標(biāo)準(zhǔn)》中最嚴(yán)的“一級(jí)A”都無(wú)法滿足水環(huán)境質(zhì)量要求時(shí)，人們自然就對(duì)標(biāo)到了看起來更加嚴(yán)格的《地表水標(biāo)準(zhǔn)》，先是試探性質(zhì)的準(zhǔn)IV類水，接著是IV類，更激進(jìn)的已經(jīng)到了Ⅲ類水。

早在2007年，就有專家將污水處理廠處理標(biāo)準(zhǔn)與《地表水標(biāo)準(zhǔn)》聯(lián)系，并提出，污水處理廠的規(guī)劃建設(shè)必須高起點(diǎn)，適應(yīng)現(xiàn)代污水處理廠的要求：滿足水環(huán)境質(zhì)量的需要;能提供高品質(zhì)的再生水；能對(duì)公共安全的保障發(fā)揮關(guān)鍵作用；在缺水地區(qū)，污水處理廠建設(shè)的重點(diǎn)必須瞄準(zhǔn)完全的高品質(zhì)的再生利用。目前再生水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)太低，僅是已經(jīng)喪失水功能的劣V類水，應(yīng)該將地表水水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)來考慮。

04 《標(biāo)準(zhǔn)》面臨的挑戰(zhàn)

以上討論的都還是對(duì)傳統(tǒng)有機(jī)物的控制，如COD和BOD，針對(duì)《標(biāo)準(zhǔn)》，行業(yè)里還有其他一些建設(shè)性意見，也是《標(biāo)準(zhǔn)》修訂要直面的挑戰(zhàn)。

立足環(huán)境科學(xué)的角度，相比一類污染物，環(huán)境毒性大、難以降解、出現(xiàn)頻率高、具有生物累積性、三致的污染物毒害更甚，更應(yīng)該控制。

因此，作為國(guó)標(biāo)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步、環(huán)境訴求更高、倡導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)階段，《標(biāo)準(zhǔn)》的修訂方向應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注中國(guó)環(huán)境優(yōu)先污染物黑名單所列14大類化學(xué)物質(zhì)，如揮發(fā)性鹵代烴類、氯代苯類、多氯聯(lián)苯、酚類、硝基苯類、重金屬及其化合物等68種化學(xué)物質(zhì)。

68種上黑名單的化學(xué)物質(zhì)中，多數(shù)為有機(jī)物，且其中有20多種未列入2002版《標(biāo)準(zhǔn)》中。隨著環(huán)境檢測(cè)手段的提高，可適時(shí)增補(bǔ)進(jìn)入國(guó)標(biāo)，使國(guó)標(biāo)在指標(biāo)體系上更加全面。

此外，新興污染物的環(huán)境影響也不容忽視，科技儲(chǔ)備工作應(yīng)該予以加強(qiáng)和重視，《標(biāo)準(zhǔn)》有引導(dǎo)之責(zé)。目前，關(guān)注較多的新興污染物包括全氟化合物(PFOS、PFOA)、內(nèi)分泌干擾物(EDCs)、藥品和個(gè)人護(hù)理用品(PPCPs)、致癌類多環(huán)芳烴(PAHs)、溴化阻燃劑及其他有毒物質(zhì)等。

一些發(fā)達(dá)國(guó)家，如歐盟、美國(guó)、澳大利亞、瑞士等，已經(jīng)率先將一些新興污染物列入部分水環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)中。以此為風(fēng)向標(biāo)的新一輪污水處理廠升級(jí)改造提示我們，在新興污染物的控制方面，科學(xué)研究要引起足夠重視和加強(qiáng)，要有一個(gè)較長(zhǎng)序列、時(shí)空分布合理的技術(shù)儲(chǔ)備作為標(biāo)準(zhǔn)制訂的堅(jiān)實(shí)科學(xué)基礎(chǔ)。

正如實(shí)踐滯后于技術(shù)一樣，法律滯后于實(shí)踐也是正?，F(xiàn)象。從法理層面上講，《標(biāo)準(zhǔn)》本身即具有滯后性，因?yàn)槭菍?duì)過往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，受制于社會(huì)物質(zhì)條件。

《標(biāo)準(zhǔn)》一方面要反映對(duì)環(huán)境質(zhì)量的需求，另一方面也在追趕社會(huì)發(fā)展的步伐。而考慮經(jīng)濟(jì)、技術(shù)的可行性，以及環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境安全，永遠(yuǎn)是標(biāo)尺。只要有一以貫之的學(xué)術(shù)脈絡(luò)和研究底氣，就不容易被牽著鼻子走。

05 《標(biāo)準(zhǔn)》是否還會(huì)全面修訂？

現(xiàn)在關(guān)于污水處理廠排放標(biāo)準(zhǔn)的廣泛討論，無(wú)論是爭(zhēng)議，還是《標(biāo)準(zhǔn)》自身面臨的挑戰(zhàn)，都恰恰是行業(yè)逐漸成熟的反應(yīng)，這與20年前相比，顯然是不同的。

黑格爾說，“密涅瓦的貓頭鷹只有在夜幕降臨的時(shí)候才開始飛翔”?！罢J(rèn)識(shí)”和“思想”會(huì)在旭日東升或艷陽(yáng)當(dāng)空時(shí)翱翔，“反思”當(dāng)然就是在薄暮降臨時(shí)悄然起飛，“干中學(xué)”的污水處理行業(yè)到了這樣的時(shí)刻，《標(biāo)準(zhǔn)》自然是首當(dāng)其沖。

《標(biāo)準(zhǔn)》20年來雖未大規(guī)模修訂，但通過地標(biāo)、排放限值等方式，污水處理廠繼續(xù)提標(biāo)的進(jìn)程一直都未停止，并在一些主要污染物指標(biāo)設(shè)置上，已經(jīng)在事實(shí)上邁過IV類水，甚至在磷的指標(biāo)上開始向極限去除的水平發(fā)展。

2015年《標(biāo)準(zhǔn)》修訂，至今仍未落實(shí)，擱置原因在于不少核心問題未能取得行業(yè)共識(shí)。

比如，2015年的征求意見稿中，取消按污水去向分級(jí)控制的規(guī)定，所有新建城鎮(zhèn)污水處理廠均執(zhí)行一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)；特別排放限值，除總氮一項(xiàng)指標(biāo)外，其余均與地表Ⅳ類水相同。

不過，盡管上述修訂至今仍未通過，但一級(jí)A已經(jīng)成為城市污水處理廠新建和提標(biāo)改造的主要要求。

2016年的《“十三五”全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》提出，到2020年，敏感區(qū)域(重點(diǎn)湖泊、重點(diǎn)水庫(kù)、近岸海域匯水區(qū)域)以及建成區(qū)水體水質(zhì)達(dá)不到地表水IV類標(biāo)準(zhǔn)的，污水處理設(shè)施執(zhí)行一級(jí)A排放標(biāo)準(zhǔn)。

另一方面，北京，天津此前已經(jīng)率先開展了地標(biāo)提標(biāo)實(shí)踐，除總氮外，主要污染物指標(biāo)直接和地表水對(duì)標(biāo)。無(wú)論關(guān)于準(zhǔn)IV類水的爭(zhēng)議多么巨大，浙江、湖南、寧夏等依然在近兩三年里持續(xù)跟進(jìn)。

對(duì)于被擱置的國(guó)標(biāo)修訂，也有專家表示，一刀切的國(guó)標(biāo)，繼續(xù)修訂的必要性不大。未來，可以考慮流域環(huán)境管理需求，制定一些流域性的統(tǒng)一指標(biāo)和要求；在此基礎(chǔ)上，各地依據(jù)環(huán)境容量和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，去制定更加契合地方環(huán)境管理需求的排放標(biāo)準(zhǔn)。

但在1月30號(hào)修改單的記者問答中，王凱軍老師指出：現(xiàn)行GB 18918-2002關(guān)于所有水污染物要取混合樣、測(cè)日均值的規(guī)定，在支撐精準(zhǔn)、科學(xué)、依法治污方面存在明顯不足，亟待修改完善。本次修改聚焦這個(gè)突出問題是非常必要的，標(biāo)準(zhǔn)可能還有其他需要調(diào)整的內(nèi)容，待全面修訂時(shí)一并解決。

這也就釋放出國(guó)標(biāo)依然可能全面修訂的信號(hào)。畢竟，污水處理廠、環(huán)保執(zhí)法部門現(xiàn)實(shí)中所面臨的問題、困難和真實(shí)需要，是《標(biāo)準(zhǔn)》最初制定時(shí)不可能完全考慮到的。

城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的重要時(shí)間軸

2000年：《城市污水處理及污染防治技術(shù)政策》(建成[2000]124號(hào))由建設(shè)部、國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、科學(xué)技術(shù)部聯(lián)合發(fā)布。

2002年：在技術(shù)政策基礎(chǔ)上，《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 18918-2002)通過，并于2003年開始實(shí)施。

2005年：國(guó)家環(huán)保總局發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行<城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)>的通知》，擴(kuò)大一級(jí)A的應(yīng)用范圍。

2006年：國(guó)家環(huán)?？偩职l(fā)布《關(guān)于發(fā)布<城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)>(GB18918-2002)修改單》，內(nèi)容同2005年的通知類似。

2007年：太湖藍(lán)藻事件后，一級(jí)A成為新建和改擴(kuò)建污水處理廠的普遍標(biāo)準(zhǔn)。

2012年：北京市地方標(biāo)準(zhǔn)《城鎮(zhèn)污水處理廠水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(DB 11/890—2012)出臺(tái)，由北京市環(huán)保局發(fā)布，由北京市環(huán)保局、北京市水務(wù)局共同組織實(shí)施。這個(gè)地標(biāo)中的B標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)到了準(zhǔn)地表IV水的標(biāo)準(zhǔn)，而A標(biāo)準(zhǔn)則幾乎達(dá)到了地表III類水的標(biāo)準(zhǔn)。由此，引領(lǐng)眾多省市邁入IV類水時(shí)代。

2015年：環(huán)境保護(hù)部辦公廳發(fā)布關(guān)于征求國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(征求意見稿)意見的函，提出了2002《標(biāo)準(zhǔn)》的修訂版本，在質(zhì)疑聲中處于懸停狀態(tài)。

2022年1月30日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布“關(guān)于征求《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 18918-2002)修改單(征求意見稿)意見的函”，提出對(duì)于COD、氨氮、總氮、總磷等污染物項(xiàng)目，其日均排放濃度超過規(guī)定或者一次監(jiān)測(cè)排放濃度超過規(guī)定，均為超標(biāo)。修改單中增加了：一次監(jiān)測(cè)最高允許排放濃度，也就是瞬時(shí)值的標(biāo)準(zhǔn)。

06 結(jié)語(yǔ)

2002年頒布實(shí)施的《標(biāo)準(zhǔn)》有效促進(jìn)了中國(guó)污水處理廠的有序建設(shè)和發(fā)展，對(duì)水環(huán)境的改善起到了非常重要的作用;同時(shí)，也對(duì)污水處理領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)格局的形成起到了重要作用。

環(huán)境產(chǎn)業(yè)向來是唯政策馬首是瞻的產(chǎn)業(yè)，至少在市政污水處理領(lǐng)域，政策一向是第一推動(dòng)力，不斷提高的標(biāo)準(zhǔn)和日益嚴(yán)格的監(jiān)管，帶來環(huán)境需求的廣域化，打開了越來越多的環(huán)保新需求。

《標(biāo)準(zhǔn)》直接帶來市政污水領(lǐng)域一輪一輪的提標(biāo)改造，造成紅紅火火的市場(chǎng)局面，也激勵(lì)著產(chǎn)業(yè)主體在技術(shù)應(yīng)用方面力爭(zhēng)上游、百花齊放。

標(biāo)準(zhǔn)中一些新的指標(biāo)和新的體系真正的啟動(dòng)是在2006年1月1號(hào)，對(duì)“十一五”期間我國(guó)城市污水處理廠的建設(shè)有比較好的指導(dǎo)作用，同時(shí)也對(duì)一些九十年代建的污水處理廠提出新的要求。

標(biāo)準(zhǔn)里綜合考慮了水污染排放標(biāo)準(zhǔn)、大氣污染的排放標(biāo)準(zhǔn)以及污泥的排放標(biāo)準(zhǔn)。首次將大氣污染，污泥的達(dá)標(biāo)問題列入。這些都對(duì)產(chǎn)業(yè)界的市場(chǎng)與技術(shù)起到了指揮棒作用。

甚至一個(gè)不那么起眼的具體指標(biāo)，都能在意料之外成就一批企業(yè)。王凱軍老師曾說，從回用標(biāo)準(zhǔn)到排放標(biāo)準(zhǔn)，有個(gè)別指標(biāo)是應(yīng)該調(diào)整的，比如：SS(固體懸浮物濃度)的標(biāo)準(zhǔn)值。

但正因?yàn)镾S的標(biāo)準(zhǔn)值沒有調(diào)整，造福了一些企業(yè)：浦華環(huán)保的濾布濾池技術(shù)，碧水源的MBR技術(shù)，都是因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)要求應(yīng)該控制懸浮物，才得以迅速推廣了幾千萬(wàn)噸的規(guī)模。而新大陸的紫外C技術(shù)，也是因?yàn)椤耙患?jí)A”的標(biāo)準(zhǔn)才發(fā)展起來的。

無(wú)疑，這20年來，我國(guó)污水處理領(lǐng)域的技術(shù)革新，差不多都是圍繞《標(biāo)準(zhǔn)》來的。

種種具體而微的細(xì)節(jié)體現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)對(duì)技術(shù)導(dǎo)向的重要作用，政策對(duì)市場(chǎng)的導(dǎo)向作用。但，不得春風(fēng)花不開，花開又被風(fēng)吹落，標(biāo)準(zhǔn)在造就一些技術(shù)和產(chǎn)業(yè)主體綻放的同時(shí)，也會(huì)無(wú)情吹落一些技術(shù)和一些企業(yè)。

隨著業(yè)態(tài)變遷和國(guó)家宏觀政策的指引，《標(biāo)準(zhǔn)》始終是在客觀上一點(diǎn)點(diǎn)調(diào)整產(chǎn)業(yè)的航向。無(wú)論有何局限，有何爭(zhēng)議，《標(biāo)準(zhǔn)》作為技術(shù)政策，終究是讓中國(guó)的污水處理產(chǎn)業(yè)形成了自身特色，培育出了一批各有所長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)主體，成為下一步發(fā)展的基礎(chǔ)。

關(guān)于城鎮(zhèn)污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)的得失和爭(zhēng)論并存，其背后是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展污水排放、污水處理和水環(huán)境安全之間的平衡，是治理目標(biāo)和技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)合理性之間的博弈。

回顧《標(biāo)準(zhǔn)》發(fā)布后的這20年，可以看出，環(huán)境技術(shù)方面的政策也是一代傳一代，一滴加一滴，一線相傳，連綿不斷，一水奔流，滔滔不絕，最終是記功碑、彰善祠，還是判決書，也許還有待下一個(gè)20年評(píng)說。

參考資料：

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2. 王凱軍丨環(huán)?；貞涗洠骸耙患?jí)A”的由來

3. 溫家寶在太湖、巢湖、滇池污染防治會(huì)議上的講話

4. 北京四中院：認(rèn)定城鎮(zhèn)污水處理廠廢水超標(biāo)排放需以24小時(shí)混合樣為準(zhǔn)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)法律實(shí)務(wù)

5. 《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》與《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的比較和發(fā)展趨勢(shì)探索，凈水技術(shù)

6. 城市污水處理排放提標(biāo) 終點(diǎn)還在遠(yuǎn)方? JIEI創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室

編輯： 李丹