現(xiàn)場發(fā)言視頻實錄

隨著，經(jīng)濟的高速發(fā)展，我國工業(yè)固體廢物的產(chǎn)生量也在快速增長。與不斷增長的產(chǎn)生量相較，固廢的利用水平如何？在國家政策不斷推進的大背景下，我國的危廢處理市場還面臨哪些機遇與挑戰(zhàn)，未來還將有哪些推動性的政策和戰(zhàn)略規(guī)劃？在2016（第十屆）固廢戰(zhàn)略論壇上，環(huán)境保護部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心主任凌江針對目前工業(yè)固體廢物處理現(xiàn)狀，重點分享了工業(yè)固體廢物資源利用的戰(zhàn)略思考。

 以下為凌江論壇發(fā)言內(nèi)容：（根據(jù)現(xiàn)場發(fā)言整理，未經(jīng)本人審閱）

環(huán)境保護部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心主任 凌江

改革開放以來，我國工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展非常快。從最近十年的時間來看，GDP正從將近10萬億到30萬億高速增長。與此同時，工業(yè)固體廢物的產(chǎn)生量也是同步增長。2005-2015年，我國工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量年平均增長率為9.8%，“十二五”以來年產(chǎn)生量超過30億噸，2015年產(chǎn)生量達到32.71億噸（含工業(yè)危險廢物產(chǎn)生量3976.11萬噸），但產(chǎn)生強度呈現(xiàn)減弱趨勢，說明我國工業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)水平在不斷提高。

一、巨大產(chǎn)生量背后，利用水平如何？

1、綜合利用量逐年增長，并取得了較好的經(jīng)濟環(huán)境效益。但大概每年還有十幾億噸固定廢物沒有被利用。

如圖，在“十二五”之前，綜合利用量增長率還是比較快的，但是“十二五”以來，綜合利用量的增長率基本沒有什么增長，保持一個比較穩(wěn)定的狀態(tài)。2013年，工業(yè)固體廢物資源化利用總產(chǎn)值約為8183億元，平均綜合利用1噸工業(yè)固體廢物，可產(chǎn)生320元價值。同年年處置、貯存的12.6億噸工業(yè)固體廢物，預(yù)期環(huán)境管理成本2700-3900億元，減少占地441公頃。

2、資源化利用產(chǎn)業(yè)市場潛力巨大

關(guān)于固體廢物利用處置，發(fā)達國家已經(jīng)處于成熟期，我國則還處于快速發(fā)展的前期。為什么這么說？成熟期的標(biāo)志就是產(chǎn)品和服務(wù)都飽和，如果進一步發(fā)展，需要尋找海外的市場。而我國，無論是技術(shù)水平、產(chǎn)業(yè)規(guī)模還是服務(wù)能力等各個方面，都與市場需求還有很大的差距，所以市場還有相當(dāng)大的發(fā)展空間。

如果比較國際上一些國家固廢行業(yè)占整個環(huán)保產(chǎn)業(yè)的比重，可以發(fā)現(xiàn)，在德國固廢行業(yè)占環(huán)保產(chǎn)業(yè)的66%，日本是67%，美國是31%。我國只有20%左右，應(yīng)該說這個空間還是相當(dāng)大的。

二、國內(nèi)外的管理戰(zhàn)略對比

1、戰(zhàn)略目標(biāo)與發(fā)展路線圖對比：需要加強國家頂層設(shè)計，明確戰(zhàn)略目標(biāo)

為什么會有這么大的差距？是不是發(fā)達國家飽和以后就不再繼續(xù)做工作了？事實上不是這樣。

將國內(nèi)外的管理戰(zhàn)略進行比較，歐盟2014年又提出“零廢棄”計劃，要求資源生產(chǎn)率到2030年提高30%，還是在做持續(xù)不斷的努力。

日本2000年開始做循環(huán)型社會，提出資源生產(chǎn)率到2020年達到每噸42萬日元。日本在推進循環(huán)型社會建設(shè)方面有非常獨到的經(jīng)驗。

我國的臺灣地區(qū)也在2010年明確提出了 “永續(xù)物料管理”的目標(biāo)，具體操作還正在研究。

我國大陸也做了一些努力，中央發(fā)了《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》、《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》兩個文件，另外綜合部門和管理部門也提出了一些非常重要的規(guī)劃和計劃，對推動固廢利用產(chǎn)生了重要的作用。但是在總體的戰(zhàn)略目標(biāo)，具體的政策要求上，還是相對有缺失的。

2、法律體系比對：需要完善的分類資源化利用法律法規(guī)制度體系

與歐盟對比，我國在法律制度的設(shè)計上還有相當(dāng)大的差距。

歐盟有基于全生命周期理念的法規(guī)管理體系設(shè)計，除了有廢物框架指令這樣一個總的框架之外，在廢物管理的主要環(huán)節(jié)都有具體的指令。另外總體上還有一個環(huán)境損害責(zé)任追究司法保障體系，法律非常健全。

我國相對有《清潔生產(chǎn)促進法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》三個法，這三個法原則性的要求少了一些，操作性的少了一些，激勵性的政策多一些，約束性的政策少一些。這些對工作有促進作用，雖然在醫(yī)療廢物、電子廢物、危險廢物、畜禽養(yǎng)殖方面有些具體的要求，但是還是過于寬泛。相較歐盟對具體的比如污泥、包裝廢物等等都有具體的要求，我國在這方面還有一定的提升空間。

3、管理機制對比：需要政府主導(dǎo)，經(jīng)濟調(diào)節(jié)，充分發(fā)揮市場機制。

與日本相比，我國在政府主導(dǎo)、經(jīng)濟調(diào)節(jié)，以及充分發(fā)揮市場機制方面還有差距。

差距主要體現(xiàn)在管理的范圍上。如果什么都想管，什么都需要審批，都需要許可的話，在一定程度上會影響市場的活力。

在日本，如果能夠作為副產(chǎn)物、能夠賣錢的東西，就不作為固廢，都可以自己利用。在我國有一些模糊地帶，不是產(chǎn)品的，基本都被算作固廢，都要作為固廢來管。如果是危廢的話，管理要求更多、更嚴(yán)。這在一定程度上影響了市場的活力。

同樣是鋼鐵、電力兩個行業(yè)的利用率，如果與日本相比，我國也有相當(dāng)大的差距。日本很多政策，確實不是很受欣賞，但是它在環(huán)保方面的一些做法確實值得我們學(xué)習(xí)。

如果回顧日本環(huán)保的歷史，有兩個重要的節(jié)點：

 1970年之前，日本的環(huán)境非常糟糕。但是1970年，日本通過了14項環(huán)保法律，這一年被稱為日本的環(huán)境元年。從1970年到1977年，OECD國家組織考察團，對各個國家的環(huán)境狀況進行考察，當(dāng)時日本的環(huán)境狀況已經(jīng)在OECD國家的前列了。有些事情做起來到底有多難，到底需要多長時間，可能還是需要好好考慮。

另外一個節(jié)點是2000年，在日本稱為循環(huán)型社會元年，在這一年日本通過了一系列循環(huán)經(jīng)濟型社會的基本法，從2003年開始，每五年做一個國家循環(huán)型社會的基本計劃，由政府主導(dǎo)，然后充分發(fā)揮社會的力量來做，現(xiàn)在總數(shù)四億噸的工業(yè)固廢，現(xiàn)在需要最終處置的只有1200萬噸，成效很顯著。

4、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系——需要構(gòu)建多元化的廢物綜合利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展，設(shè)立技術(shù)創(chuàng)新專項促進產(chǎn)業(yè)提升

與我國臺灣地區(qū)來比，我國大陸地區(qū)也有一定差距。這個差距的產(chǎn)生在于，我們?nèi)绾谓y(tǒng)一管理和市場的關(guān)系。

不僅要把廢物管好，同時又要鼓勵利用水平的提高，怎么做到統(tǒng)一？要在規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)上下功夫。做到每個廢物利用的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)都定的很清楚，也能管好、利用好。在臺灣，對50多種不同類型廢物再利用提出針對性的管理方式和相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)。而我國大陸地區(qū)在這方面科研技術(shù)很薄弱，同時有些急需要做的標(biāo)準(zhǔn)還沒有出來，這是很遺憾的一件事情。

三、大勢下的機遇與挑戰(zhàn)

在這樣的大背景下，我國要進一步的提升工作水平、利用水平，以及產(chǎn)業(yè)水平。當(dāng)然，我們也面臨巨大的機遇。

最大的機遇就是環(huán)境保護的大勢，生態(tài)文明建設(shè)的大勢。黨中央國務(wù)院對生態(tài)文明建設(shè)，對環(huán)境保護現(xiàn)在是前所未有的重視。

習(xí)總書記提出，既要綠水青山也要金山銀山，我們要樹立綠水青山就是金山銀山的強烈意識，要努力走向社會主義生態(tài)文明的新時代。中央的一系列政策也直接顯示出了改革力度的加大。我國的環(huán)保體制做了重大的改革，機構(gòu)垂直化管理，對各級政府的督促力度加大，這種趨勢對固廢處理是非常有利的。

當(dāng)然還存在一些問題，在迎來機遇的同時，也要正視挑戰(zhàn)。

1、我國與其他國家和地區(qū)的差距較大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后

目前，我國的危廢處理利用水平與發(fā)達國家相比，還有相當(dāng)大的差距。

比如2015年，我國大陸地區(qū)工業(yè)固廢的綜合利用率是60%，而我國臺灣地區(qū)則達到80%；我國有色金屬的回收率是50%，世界先進水平是70-80%；我國鋼鐵綜合利用率是91%，日本達到了99%；我國電力行業(yè)利用率是85%，日本是97%；我國尾礦綜合率是20%，發(fā)達國家平均水平是60%。這些差距是我們目前存在的問題，同時也是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間。

2、工業(yè)固體廢物綜合利用不足，影響環(huán)境質(zhì)量整體改善，環(huán)境風(fēng)險長期存在

環(huán)境壓力巨大，每年產(chǎn)生的工業(yè)固體廢物約是綜合利用量的1.7倍，近四成工業(yè)固廢未被利用，2014年，全國工業(yè)固體廢物堆存總量近600億噸。危險廢物在工業(yè)固廢里面雖然占量很小，但是危害比較突出，而且危險廢物在利用過程當(dāng)中的風(fēng)險也非常突出。

危廢處理的市場的前景很好，而且是非常具有上升空間的行業(yè)?，F(xiàn)在危廢處理規(guī)模比較大的企業(yè)比較少，規(guī)模比較小的企業(yè)非常多。企業(yè)規(guī)模都小，不僅與產(chǎn)業(yè)狀況不相配，而且管理起來也比較困難。

3、固體廢物利用不足導(dǎo)致資源浪費

我國的固廢資源沒有充分利用起來，重要資源自給能力不足，對自然資源的需求就更大，而且對資源的對外依存度就更高。2014年鐵礦石對外依存度71%，2013年全國衰退型城市67個，占資源型城市總數(shù)的26%。這對我國的戰(zhàn)略安全也是不利的。

4、擠壓經(jīng)濟發(fā)展的空間

另外一個挑戰(zhàn)就是對經(jīng)濟發(fā)展空間的擠壓。工業(yè)固廢大量堆積，總占地超過105萬公頃，貯存處置成本高。2014年處置、貯存的12.5億噸工業(yè)固體廢物，預(yù)期處理成本2625-3875億元，相當(dāng)于當(dāng)年環(huán)境污染治理投資的27%-40%。

四、未來的戰(zhàn)略選擇和重點策略

下一步要考慮在工業(yè)固廢利用上應(yīng)該有一些比較大的突破。首先，在總體上，在減量化方面做文章。怎么減量呢？

有三種情景，一種就是慣性增長模式。在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略之下，不設(shè)置源頭減量和資源的特別措施，資源化利用產(chǎn)業(yè)市場自主發(fā)展；到2020年我國煤炭消費達到“天花板”、鋼鐵產(chǎn)量達到峰值10億噸；工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量年均增長5%。

第二種是低速有限增長模式。資源消費以滿足國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展實際需求（外向型經(jīng)濟）；實施煤炭、金屬資源消費調(diào)控：到2020年煤炭消費27.2億噸、原煤產(chǎn)量36.3億噸；粗鋼產(chǎn)量8億噸、鐵礦石原礦產(chǎn)量9.8億噸、十種有色金屬表觀消費量約5000萬噸。2020年后煤炭、金屬資源消費量進入平臺期。

第三種是限制增長模式。進一步收緊政策，以降低工業(yè)固體廢物對環(huán)境質(zhì)量影響、控制環(huán)境風(fēng)險為主要調(diào)控目標(biāo)，在“十三五”時期實現(xiàn)工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量與經(jīng)濟發(fā)展絕對脫鉤。按照全社會煤炭、鋼鐵、有色金屬等國內(nèi)實際消費需求，粗鋼表觀消費量7億噸，有色金屬消費量5000萬噸。充分提高資源綜合利用總量。

要達到這樣的狀況是非常不容易的，從現(xiàn)在開始就要認(rèn)真研究政策，研究從2020年到2025年，從2025年到2030年這幾個階段的目標(biāo)和不同要求，使工業(yè)固廢利用總體的發(fā)展路線，從低速有限增長路線向限制增長的路線靠近。

我國目前的戰(zhàn)略重點任務(wù)及實施路線，包括建立資源環(huán)境統(tǒng)籌管理法律制度體系，要實施資源環(huán)境統(tǒng)籌戰(zhàn)略，要優(yōu)化資源化產(chǎn)業(yè)布局，還要強化高值化綜合利用科技支撐等等。

以前也提出了類似的戰(zhàn)略任務(wù)，但落實的不夠好，以后我們還是這么講，能不能落實好，取決于能不能牢固的樹立兩個理念：一是廢物是放錯位置的資源；一是產(chǎn)廢就是排污，過去我們拼命強調(diào)廢物是放錯位置的資源，可能有些人講，放錯就放錯吧，先放著吧，等我想用的時候才用。但是如果能夠牢固的建立產(chǎn)廢就是排污，將會起到更大的推動作用。

環(huán)境保護稅法在征求意見的時候，我們提了一些意見，固廢和廢水、廢氣是一樣的，應(yīng)該強調(diào)排污就收費，超標(biāo)就罰款、處罰的原則。收稅應(yīng)該是在合法的范圍內(nèi)，比如達標(biāo)排放，合理處置，在這個范圍可以收費，一旦超過標(biāo)準(zhǔn)就是違法行為，就應(yīng)該得到處罰。如果加大稅收征收的力度，這也是處罰的手段之一，但是應(yīng)該還有更嚴(yán)厲的處罰。如果說把這樣的意見采納到環(huán)境保護稅法里，將是非常好的。

另外我們還提出了一些重點的策略，一是補齊頂層設(shè)計短板，優(yōu)化政策環(huán)境。這方面首先要有法律基礎(chǔ)，希望盡快修改固廢法、循環(huán)經(jīng)濟促進法、清潔生產(chǎn)促進法，多一些操作性的要求，少一些原則性的要求，多一些約束性的措施，激勵性的措施也應(yīng)該進一步增加。二是構(gòu)建重點行業(yè)循環(huán)型綠色生產(chǎn)模式。

綜合利用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系有也應(yīng)該盡快把建立起來。在財稅政策調(diào)節(jié)方面，也應(yīng)該進一步的加大力度，鼓勵資源利用。財政扶持方面應(yīng)該進一步加大力度。另外在固廢減量化和資源化方面，也應(yīng)該有更嚴(yán)格的要求。在生產(chǎn)模式、固廢資源化利用、分類資源化利用等方面，都應(yīng)該有一些考慮。

另外，要積極優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，積極引領(lǐng)先進適用的技術(shù)，建設(shè)信息化的體系，這將對產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以及對固廢管理都會有很大的促進。

互動環(huán)節(jié)：

1、提問：您的演講中提到未來固廢利用是一個更大的趨勢，現(xiàn)在國內(nèi)的處置量遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于利用量的，綜合處置中心這樣一種模式在國內(nèi)有沒有更好的市場趨勢？企業(yè)有沒有這樣的機會，在全國更多的去布局綜合處置的項目？還是說更偏向于向利用的方向轉(zhuǎn)型？

凌江：危廢處置力量不足還是一個非常大的問題，但是各個地區(qū)的情況不一樣。從全國總的情況來講，我們產(chǎn)生量一年四千萬噸，但是2015年統(tǒng)計顯示，所有的處置單位，包括處置和利用的水平是1500萬噸。還有2500萬噸去了哪里呢？絕大部分的情況是，企業(yè)自己產(chǎn)生的危廢，自行利用了，就沒有統(tǒng)計在范圍之內(nèi)。

現(xiàn)在我們看到的情況是，危廢被到處亂扔，扔到山谷里面，扔到大江大河里面，扔到高速公路上，這種隨意丟棄的現(xiàn)象顯示兩個問題，有些地方處置能力不足，到底處置價格在某些地區(qū)非常高。另外一個問題說明我們的管理也有一些問題，不是所有的危廢都在我們的視線范圍以內(nèi)。不能一概而論，要分地區(qū)來看，東部地區(qū)普遍處置能力不足。

2、提問：危險廢物企業(yè)回收以后，加工成產(chǎn)品，由企業(yè)自己制定產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，然后對外銷售，現(xiàn)在有一個說法，企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)或者地方的標(biāo)準(zhǔn)不足以支撐這部分的工作，一定要國家標(biāo)準(zhǔn)才算是標(biāo)準(zhǔn)。但一個危廢產(chǎn)品或者加工出來的一個資源化利用產(chǎn)品，要上升成國家級的產(chǎn)品，這個過程是非常漫長的。如果僅把國家標(biāo)準(zhǔn)作為唯一的標(biāo)準(zhǔn)，會走入死胡同，希望您能指導(dǎo)我們。

凌江：這個問題非常好，也是我們一直考慮的問題。我上次講危廢，主要講的也是這個問題。什么問題呢？我們在危廢的管理上有兩個想法，一個想法是不希望有任何危廢逃避監(jiān)管。另外一個想法，就是鼓勵能利用的盡量去利用。危廢的管理是很嚴(yán)的，都想把它管住，是影響利用的，影響市場活力的。

矛盾怎么解決？通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范來解決，不同的危廢怎么利用，利用到什么水平，符合什么標(biāo)準(zhǔn)就OK了？現(xiàn)在的問題是，國家的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定的速度很慢，基本沒有，企業(yè)弄一個標(biāo)準(zhǔn)，又不被認(rèn)可，我們希望能夠盡快的推進相關(guān)工作。一方面推進國家標(biāo)準(zhǔn)制定，另一方面，我們也是希望將來更多的鼓勵企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)拿去備案就可以了，鼓勵企業(yè)利用，還是要釋放市場活力，這是我們努力的方向。但是還是有一些爭論，相信我們的管理方式會越來越好。

（本文根據(jù)現(xiàn)場發(fā)言整理，如有表述不準(zhǔn)確，還請諒解）

編輯： 趙凡