E20環(huán)境平臺(tái)高級(jí)合伙人、E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、北大環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長(zhǎng)薛濤點(diǎn)評(píng)：

好文章，守清老師曾說(shuō)我是堅(jiān)定為環(huán)保民企會(huì)員捍衛(wèi)利益的三p人員，而我曾經(jīng)的搭檔劉律師在這里用專業(yè)素養(yǎng)和情懷發(fā)出了強(qiáng)力的呼聲。習(xí)近平總書記曾說(shuō)過(guò)“信心賽黃金”，未來(lái)的ppp如果不能從深度機(jī)制上保護(hù)民企利益和體現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定的公平競(jìng)爭(zhēng)原則(不是簡(jiǎn)單的招標(biāo)中的條件平等)，將在近年來(lái)民間資本信心散失中加上一片毒藥。有關(guān)立法在緊鑼密鼓中，這方面需要高度關(guān)注。

11月6日，由京都律師事務(wù)所主辦的“中國(guó)民營(yíng)企業(yè)平等保護(hù)論壇——落實(shí)中央《完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》研討會(huì)”成功召開(kāi)。知名法學(xué)家江平、樊崇義、孫憲忠、王敏遠(yuǎn)等，以及著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家盛洪，眾多民營(yíng)企業(yè)家、資深媒體記者等齊聚一堂，對(duì)如何認(rèn)識(shí)民營(yíng)企業(yè)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家建設(shè)的重要意義，建構(gòu)民營(yíng)企業(yè)的平等保護(hù)法律制度等問(wèn)題進(jìn)行了深入的交流和研討。京都律師的微信公眾號(hào)近期將對(duì)嘉賓發(fā)言進(jìn)行連載，歡迎大家關(guān)注。

根據(jù)劉敬霞律師發(fā)言整理：

(劉敬霞：京都律師事務(wù)所高級(jí)合伙人)

刑事案件的處理，都是在事后。如何將刑事訴訟、民商事訴訟的風(fēng)險(xiǎn)提前揭示，在正常的交易當(dāng)中來(lái)進(jìn)行民營(yíng)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)，是一個(gè)非常重要的問(wèn)題。

在特殊時(shí)期對(duì)于特殊問(wèn)題，比如國(guó)企改制、混合所有制改革、不良資產(chǎn)處置，特別是現(xiàn)在的政府與社會(huì)資本合作PPP模式，有很多制度上的創(chuàng)新，并沒(méi)有一個(gè)完善的制度。在商業(yè)行為當(dāng)中，怎樣把事情落實(shí)，如何讓民營(yíng)企業(yè)安心地參與，實(shí)際上是一個(gè)探索甚至混亂的狀態(tài)。

公用事業(yè)領(lǐng)域，我們國(guó)家從2013年到現(xiàn)在，幾乎所有的政府部門都在大力推行PPP模式。今年8月底，財(cái)政部牽頭，一共20個(gè)部委發(fā)文公布了第三批PPP示范項(xiàng)目，共516個(gè)項(xiàng)目涉及1.17萬(wàn)元投資，但僅占全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目的5%和項(xiàng)目金額的9.5%。京都律所在其中參與了14個(gè)項(xiàng)目的法律服務(wù)。這些項(xiàng)目都涉及怎么樣落實(shí)政府和社會(huì)資本合作的問(wèn)題，涉及國(guó)有企業(yè)改革包括混合所有制改革的問(wèn)題。講到國(guó)計(jì)民生，公用事業(yè)是非常重要的國(guó)計(jì)民生領(lǐng)域。我們國(guó)家并沒(méi)有統(tǒng)一的關(guān)于政府與社會(huì)資本合作的法。合作的程序牽涉到招標(biāo)法的規(guī)定，比如說(shuō)涉及到基礎(chǔ)設(shè)施公用事業(yè)的項(xiàng)目，應(yīng)該用公開(kāi)招標(biāo)的程序。但是財(cái)政部為了把政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目快速推廣下去，又創(chuàng)新了一種制度叫做競(jìng)爭(zhēng)性磋商。在公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判和競(jìng)爭(zhēng)性磋商這三個(gè)程序當(dāng)中，實(shí)際上有很多灰色的地帶。在這個(gè)領(lǐng)域里面，多數(shù)投資項(xiàng)目規(guī)模都非常大，在財(cái)政部第三批示范項(xiàng)目中涉及到的金額是1.17萬(wàn)億，列入財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)里面是12.2萬(wàn)億，這是一個(gè)什么樣的概念?未來(lái)大部分的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目都會(huì)用PPP的方式推進(jìn)。

PPP的模式，就是政府和社會(huì)資本的合作，大部分是政府不投資，社會(huì)資本投資。在2014年修訂后的《行政訴訟法》第十二條第十一項(xiàng)將涉及“政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議”的訴訟列入行政訴訟受案范圍后，出現(xiàn)了同樣的項(xiàng)目合同名稱叫“政府和社會(huì)資本合作協(xié)議”就是民事合同，但是叫“特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議”這就是行政合同如此任性的法律關(guān)系定性!政府和社會(huì)資本合作到底是行政法律關(guān)系，還是民事法律關(guān)系?現(xiàn)在的輿論界和實(shí)務(wù)界都非常混亂。在不同的法律關(guān)系里，當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)、權(quán)利保護(hù)和法律救濟(jì)機(jī)制差異很大。如果是民事法律關(guān)系，社會(huì)資本就可以按照“意思自治”實(shí)現(xiàn)合同權(quán)利，按照民事訴訟程序保護(hù)權(quán)利;如果是行政法律關(guān)系，政府很容易推翻授予社會(huì)資本的權(quán)利，就是一個(gè)行政訴訟。按照國(guó)家賠償和按照民事合同約定賠償，有天壤之別。，PPP立法，首先要解決法律關(guān)系的定性問(wèn)題，如果這個(gè)根本性問(wèn)題如果沒(méi)有定性，這個(gè)法肯定出不來(lái)。

第二，基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)牽扯到公共利益的。民營(yíng)企業(yè)投資的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)項(xiàng)目所形成資產(chǎn)的法律屬性和權(quán)利歸屬到底是誰(shuí)的?比如說(shuō)我們過(guò)去認(rèn)為鐵路是國(guó)計(jì)，是民生，通常情況下是政府投資的，資產(chǎn)歸國(guó)家所有。對(duì)此，大家沒(méi)有爭(zhēng)議?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，財(cái)政部、發(fā)改委和住建部都在出一些政策，歡迎民營(yíng)企業(yè)和民營(yíng)資本投資鐵路事業(yè)，包括我們的地鐵、高速公路、機(jī)場(chǎng)。一個(gè)項(xiàng)目幾百億、幾十億，社會(huì)資本去投資了，然后所有權(quán)到底歸誰(shuí)所有?現(xiàn)在實(shí)際處理的時(shí)候，就是把所有權(quán)的問(wèn)題擱置下來(lái)不談。雖然是社會(huì)資本投的資，但在合同中寫明只擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)，所有權(quán)的問(wèn)題沒(méi)有落實(shí)的情況下，如何去談經(jīng)營(yíng)權(quán)的問(wèn)題?如果項(xiàng)目的所有權(quán)不屬于社會(huì)資本，哪屬于誰(shuí)?產(chǎn)權(quán)所有人不應(yīng)缺位。

如果是政府也投了資，在投資中占了一部分股權(quán)，比如國(guó)有股占了5%，甚至更小比例，實(shí)際就是混合所有制了。按照企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法的規(guī)定，包括今年5月份的時(shí)候又出了一個(gè)關(guān)于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦法，就是國(guó)有資產(chǎn)所有的交易都要經(jīng)過(guò)產(chǎn)權(quán)交易中心，而且前面有20個(gè)工作日預(yù)披露，還有20個(gè)工作日的正式披露，要經(jīng)歷這么長(zhǎng)的一個(gè)周期。而且國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的時(shí)候要經(jīng)過(guò)很多的程序，包括清產(chǎn)核資、審計(jì)評(píng)估等。在政府和社會(huì)資本合作的過(guò)程當(dāng)中，國(guó)有資本和民營(yíng)資本想要退出的時(shí)候，在《公司法》與《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》之間到底怎么協(xié)調(diào)處理，實(shí)際上也是一個(gè)懸而未決的問(wèn)題。

PPP實(shí)際上就是一個(gè)公用事業(yè)私有化的過(guò)程，要么就是民營(yíng)企業(yè)百分之百投資，要么就是控股的;因?yàn)椴辉试S當(dāng)?shù)貒?guó)有平臺(tái)公司控股。現(xiàn)在很多項(xiàng)目在做的時(shí)候，政府只占有5%，但是提到了在重大事項(xiàng)上要求“一票否決權(quán)”。什么叫做“重大事項(xiàng)”，實(shí)際上并沒(méi)有一個(gè)明確的界定。國(guó)有資本要求的“一票否決權(quán)”與公司法上的法人治理結(jié)構(gòu)中的“同股同權(quán)”到底怎么去定?股權(quán)占的比例很小，卻行使的一票否決權(quán)，跟公司法的資本多數(shù)決定制度是相沖突的。公司法作為一個(gè)基本的民商事法律，一個(gè)部門規(guī)章就可能把這個(gè)規(guī)則改變了，這個(gè)合理不合理?

另一方面，卻凸顯的是公用事業(yè)中公共利益代表缺席的問(wèn)題。過(guò)去大家以為政府代表的就是公共利益，其實(shí)不是。政府代表的就是政府自己，資本代表的是資本自己，合同雙方合作中沒(méi)有公共利益的真正代表，如何保護(hù)公共利益法律沒(méi)有給予空間。比如說(shuō)供氣、供熱、供水項(xiàng)目，小區(qū)居民買房交了小區(qū)內(nèi)這些設(shè)施的錢。因?yàn)殚_(kāi)發(fā)商計(jì)入售房成本中了，由開(kāi)發(fā)商把供氣、供熱、供水管道的接駁費(fèi)交給供氣、供熱、供水公司了，發(fā)票開(kāi)給開(kāi)發(fā)商了。供氣、供熱、供水公司鋪設(shè)了這些管道、設(shè)施，在產(chǎn)權(quán)處理的時(shí)候，就把這些管道、設(shè)施在財(cái)務(wù)上記成了自己的固定資產(chǎn)，直接當(dāng)做自己的資產(chǎn)。這個(gè)合理性在哪里?這在許多地方是一個(gè)很大的灰色地帶。如果供氣、供熱、供水公司與社會(huì)資本合作，在PPP的過(guò)程中，把這些管道、設(shè)施當(dāng)作自己的產(chǎn)權(quán)處置了，社會(huì)資本花錢買了這些管道、設(shè)施的權(quán)益，社會(huì)資本的權(quán)利如何保護(hù)?小區(qū)居民的公共利益如何保護(hù)?

如果政府在公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的權(quán)力和權(quán)利邊界從經(jīng)濟(jì)學(xué)上和法律上都缺乏一個(gè)清晰、可行的劃分，沒(méi)有切實(shí)可行的操作邊界，就很難談清民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，產(chǎn)權(quán)的保護(hù)首先是產(chǎn)權(quán)的界定。

因?yàn)楣檬聵I(yè)涉及到公共利益，合同當(dāng)中都會(huì)有危及公共利益情況下政府對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的臨時(shí)接管，以及基于各種原因的合同提前終止。PPP的項(xiàng)目多數(shù)情況下都要在不超過(guò)30年的期限后要把資產(chǎn)無(wú)償移交給政府，那么移交的法律性質(zhì)是什么?跟國(guó)有化征收之間是什么關(guān)系?PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本的“投資”到底是什么法律屬性?這些模糊的問(wèn)題實(shí)際上都是懸而未決的。從2013年底財(cái)政部從政策層面積極推動(dòng)PPP模式，到2015年下半年P(guān)PP項(xiàng)目實(shí)際操作真正熱起來(lái)了期間，部門規(guī)章逐漸突破了法律法規(guī)，這有積極的一面，但程序上和法律關(guān)系上處理都非常亂。由于PPP項(xiàng)目在程序上涉及《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購(gòu)法》，在實(shí)體上涉及《預(yù)算法》《價(jià)格法》《合同法》《公司法》《物權(quán)法》以及國(guó)務(wù)院諸多法規(guī)及眾多部門規(guī)章，在項(xiàng)目主體方面涉及政府、央企、國(guó)企、民企、銀行、保險(xiǎn)公司、信托公司、私募基金、工程公司等諸多主體，具有多層次法律關(guān)系，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界對(duì)一些基本問(wèn)題都尚達(dá)成共識(shí)。但非法律引導(dǎo)的大量PPP項(xiàng)目都已經(jīng)爆發(fā)式簽約了。在兩到三年的建設(shè)期以后，估計(jì)到2019、2020年之后，這個(gè)領(lǐng)域?qū)⒂写罅康募m紛會(huì)爆發(fā)，包括民事訴訟、行政訴訟，甚至還會(huì)有很多刑事案件。

現(xiàn)在國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策出臺(tái)不少，可是缺少相應(yīng)的法律制度及制度之間的協(xié)調(diào)法則。政策與法律沖突給民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)帶來(lái)法律風(fēng)險(xiǎn)。那么在現(xiàn)在及今后的整個(gè)政策推廣的過(guò)程中，怎么樣去落實(shí)民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的問(wèn)題，實(shí)際上也牽扯到國(guó)有資產(chǎn)到底會(huì)不會(huì)流失的問(wèn)題與如何保護(hù)社會(huì)公共利益的問(wèn)題。這些問(wèn)題首先需要法律界清晰地去思考。

劉敬霞律師，京都律師事務(wù)所高級(jí)合伙人，資深PPP、證券、并購(gòu)法律專家。1996年起從事證券業(yè)務(wù)，2000年起持續(xù)從事PPP咨詢，國(guó)內(nèi)最早PPP專業(yè)律師之一，參與近百個(gè)PPP項(xiàng)目。為桑德、北控、E20、威立雅等公司的項(xiàng)目提供了專業(yè)服務(wù)。

編輯： 趙凡