中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)黨組成員、專職副理事長(zhǎng)

原文發(fā)表于11月7日《中國(guó)能源報(bào)》4 版

“十三五”規(guī)劃綱要在“改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度”一節(jié)中明確提出：“推進(jìn)多污染物綜合防治和統(tǒng)一監(jiān)管，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，實(shí)行排污許可‘一證式’管理”。至此，飽受多重許可和法外“旁路”式許可困擾的全國(guó)燃煤電廠，終于迎來(lái)了“排污許可‘一證式’管理”改革。

面對(duì)這一對(duì)全局性、系統(tǒng)性有重大影響意義的環(huán)保基礎(chǔ)制度改革和自上而下的政府自身改革，各利益主體間的博弈，將直接影響電力行業(yè)“一證式”管理試點(diǎn)工作的方向、目標(biāo)、原則、措施。為促進(jìn)火電廠環(huán)境管理的科學(xué)化、高效化、法制化，本文深入分析了排污許可中存在的主要問(wèn)題，并對(duì)排污許可“一證式”管理的基本要素、邏輯框架進(jìn)行了系統(tǒng)研究，提出了解決辦法。本期《中國(guó)能源報(bào)》特刊出此文，以饗讀者。

在2000年3月，國(guó)務(wù)院頒布的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》提出：“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)總量控制實(shí)施方案……對(duì)不超過(guò)排放總量控制指標(biāo)的，發(fā)給排污許可證”，這是我國(guó)在污染防治法規(guī)中首次出現(xiàn)“排污許可證”提法。

我國(guó)2004年7月1日起開(kāi)始實(shí)施的《行政許可法》中規(guī)定：行政許可是由“行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為”；“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序”。同時(shí)，《行政許可法》將直接涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，需按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)，列為可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)之一。但從本質(zhì)上看，追根溯源，1974年1月1日試行的具有強(qiáng)制性和一定規(guī)范性、程序性的《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》（GBJ4—73）也是對(duì)企業(yè)排污的一種行政許可。40多年來(lái)，隨著我國(guó)環(huán)保法規(guī)不斷完善，對(duì)固定源污染物排放的各種行政許可已經(jīng)滲透到環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”、竣工驗(yàn)收、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、排污收費(fèi)等制度以及排污交易、排污權(quán)有償使用等試點(diǎn)中。

盡管我國(guó)不斷強(qiáng)化環(huán)保立法、措施、投入，也形成了世界上最為復(fù)雜的環(huán)保管理制度體系，但嚴(yán)重的灰霾天、水污染、土壤污染等都暴露出我國(guó)基礎(chǔ)環(huán)境管理制度的不足。以火電廠二氧化硫污染控制為例，可以觀察到我國(guó)在固定源污染控制中存在的制度性問(wèn)題。

從圖1可見(jiàn)，僅針對(duì)火電廠二氧化硫排放一項(xiàng)，就有十多種與污染控制相關(guān)的要求。

“政出多門”的有：排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保電價(jià)、清潔生產(chǎn)審核、排污權(quán)有償使用、專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，分別出自環(huán)保、價(jià)格、發(fā)展改革、財(cái)政部門或這些部門聯(lián)合頒布；

“一門多政”的有：環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、排污收費(fèi)污染源監(jiān)測(cè)等，出自環(huán)保行政主管部門并分別由不同司（局）管理。有些要求行政許可特點(diǎn)明顯，如環(huán)境影響報(bào)告書審批；而有些要求行政許可特點(diǎn)不明顯但實(shí)際電廠必須執(zhí)行，如脫硫改造計(jì)劃、淘汰小機(jī)組等。

總體而言，圖1中所列要求雖然在管理上可自成一體，但都缺乏精細(xì)化管理要求，執(zhí)行者裁量權(quán)很大。對(duì)這些“剪不斷、理還亂”的管理要求，從行政許可法的規(guī)范上梳理是非常困難的：

根據(jù)法律要求，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制定要依據(jù)環(huán)境質(zhì)量要求和技術(shù)、經(jīng)濟(jì)條件。經(jīng)多次修訂的《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)煙氣中的污染物限值采用濃度控制，且對(duì)煙氣排放中的氧含量進(jìn)行折算以防止通過(guò)空氣稀釋排放，同時(shí)還規(guī)定了必須安裝煙氣連續(xù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)對(duì)排放濃度進(jìn)行以分鐘為時(shí)間尺度的連續(xù)監(jiān)測(cè)和以小時(shí)為時(shí)間尺度的排放監(jiān)督。但是，法律中又增加了自上而下分配、以控制年度污染排放量為基礎(chǔ)的總量控制制度。排放總量監(jiān)管是通過(guò)運(yùn)行一年的情況、以物料衡算法（甚至用環(huán)保部門給定的污染物脫除效率核算）結(jié)果來(lái)評(píng)判是否滿足要求，管理方法更為粗放。

達(dá)標(biāo)排放、排污收費(fèi)理論上講都是為促進(jìn)污染治理，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)限值或者收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，都能達(dá)到環(huán)境質(zhì)量改善目的。由于達(dá)標(biāo)排放之后污染控制邊際成本已經(jīng)大大高于按社會(huì)平均治理成本原則確定的排污收費(fèi)成本，收費(fèi)的效果除了加大征收成本和企業(yè)成本外，起不到推動(dòng)污染治理作用。

編輯： 張偉