基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一直是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手，從中央到地方，近二十年來(lái)政策大手筆頻出，可謂濃墨重彩。近期，受總體經(jīng)濟(jì)環(huán)境及金融風(fēng)險(xiǎn)防控政策的影響，基礎(chǔ)設(shè)施投融資正面臨前所未有的全新局面。只不過(guò)這次新在問(wèn)題和挑戰(zhàn)，而破局似乎也是前所未見之難。到目前為止，諸如政府直接投資、平臺(tái)融資、招商引資、特許經(jīng)營(yíng)或PPP之類的促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資的傳統(tǒng)招法，看上去都已經(jīng)藥不對(duì)癥，或者在戰(zhàn)略層面不再被視為妙劑良方，基礎(chǔ)設(shè)施的各個(gè)主戰(zhàn)場(chǎng)的聲勢(shì)明顯趨弱。相對(duì)明確的，應(yīng)該就是對(duì)控債和發(fā)展這一雙重目標(biāo)的堅(jiān)持，而作為二者之共同焦點(diǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施很自然地就成為最有可能破局的突破口之一，值得重點(diǎn)觀察。

一、基礎(chǔ)設(shè)施投融資的內(nèi)在邏輯

基礎(chǔ)設(shè)施的分類方式眾多(相關(guān)文章參閱：李開孟：基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)及公共服務(wù)供給路徑的選擇)，但無(wú)論如何區(qū)分，公益性或準(zhǔn)公益性極強(qiáng)，而盈利能力偏弱或者根本不具備盈利性，是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目最為突出的兩大特質(zhì)，同時(shí)也決定了基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的內(nèi)在邏輯。

邏輯之一：基于公益性或準(zhǔn)公益性獲得外部支持

基于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的公益性或準(zhǔn)公益性，及其對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的重大影響，此類項(xiàng)目特別需要也有充分理由無(wú)償或低成本獲得來(lái)自于政府的各方面支持，主要包括政府直接投資、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠及政策性金融支持等?？梢哉f(shuō)，在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資方面，政府支持或兜底的責(zé)任和能力是否到位，決定著絕大部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在其全生命周期里的“生命質(zhì)量”。

在我國(guó)，中央政府強(qiáng)于政策的引導(dǎo)，而地方政府強(qiáng)于政策的執(zhí)行。能在二者之間為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目鋪路搭橋，創(chuàng)造充分的政策支持和項(xiàng)目實(shí)操空間的投融資模式，一般都能在特定時(shí)期內(nèi)獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷。城投、BT、BOT、政府購(gòu)買服務(wù)、PPP等等，莫不如是。而與政策發(fā)展趨勢(shì)相悖者，即便可以通過(guò)迎合地方政府的短期訴求而大行其道，一窩蜂地上馬項(xiàng)目，最終也很難躲過(guò)被規(guī)范或打入冷宮的命運(yùn)，此乃國(guó)情使然。

邏輯之二：基于外部性獲得溢價(jià)回收

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具有很強(qiáng)的外部性，而其外部效應(yīng)輻射范圍以內(nèi)的受益者，主要指向基礎(chǔ)設(shè)施條件改善之后帶來(lái)的周邊土地增值及物業(yè)開發(fā)收益的獲利群體，包括但不限于地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商、各類商業(yè)實(shí)體、房地產(chǎn)所有權(quán)人或長(zhǎng)期租賃人等等?；凇罢l(shuí)受益、誰(shuí)投資”的理念，通過(guò)制定與實(shí)施適合于當(dāng)?shù)胤杉罢呖蚣艿氖芤嬲哓?fù)擔(dān)制度，分享基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目外部性帶來(lái)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果(主要體現(xiàn)為相關(guān)土地增值收益和特定受益群體的稅費(fèi)增長(zhǎng))，形成基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目帶來(lái)的相關(guān)溢價(jià)回收，應(yīng)當(dāng)成為此類項(xiàng)目投融資路徑的優(yōu)選之一。

在這方面，以強(qiáng)調(diào)溢價(jià)回收機(jī)制為核心的TOD、TOR、EOD及XOD理念(舊文參閱：“XOD+PPP”模式簡(jiǎn)析及相關(guān)政策建議)，及其以之為根基的主流理論框架的搭建，乃至于其在政策端和實(shí)務(wù)端的應(yīng)用與推廣，理應(yīng)成為重中之重，希望引起政策制定者和執(zhí)行者的充分重視。

邏輯之三：基于政府權(quán)利和義務(wù)的附條件讓渡獲得股權(quán)投資

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資人或運(yùn)營(yíng)方，也可以基于政府權(quán)利和義務(wù)的附條件讓渡(如特許經(jīng)營(yíng)權(quán))，以及與之相關(guān)的項(xiàng)目預(yù)期收益(主要來(lái)自于政府付費(fèi)或補(bǔ)貼)，獲得投資人對(duì)于項(xiàng)目的股權(quán)投資。

另一方面，施工類企業(yè)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資，以及財(cái)務(wù)投資人所青睞的“明股實(shí)債”、“小股大債”的安排同樣取決于上述讓渡能否合法成立并保持穩(wěn)定，特別是政府付費(fèi)或補(bǔ)貼所需資金來(lái)源的保障。相同的邏輯之下，能夠?yàn)榇祟惐Ｕ咸峁┖弦?guī)性背書的任何安排，也就會(huì)被市場(chǎng)迅速識(shí)別出來(lái)，并順理成章地成為市場(chǎng)規(guī)則的一部分，比如PPP項(xiàng)目的“兩評(píng)一案”和入庫(kù)。

邏輯之四：基于商業(yè)性獲得債權(quán)融資

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目如能在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)獲得穩(wěn)定現(xiàn)金流，也可以基于項(xiàng)目預(yù)期收益、企業(yè)自身或第三方的信用擔(dān)保，采取項(xiàng)目融資或企業(yè)融資等市場(chǎng)化方式籌措資金，包括銀行貸款、項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化、類REITs等等。而受限于此類項(xiàng)目成本高昂、收益欠佳的現(xiàn)實(shí)情況，即便是項(xiàng)目融資，融資方對(duì)于項(xiàng)目之外的增信安排也往往多有要求。如果還要放在資本市場(chǎng)進(jìn)行檢驗(yàn)，則此類項(xiàng)目普遍存在的合規(guī)瑕疵(通常涉及項(xiàng)目審批手續(xù)、政府授權(quán)的完整性和有效性、項(xiàng)目用地性質(zhì)及其土地使用權(quán)歸屬、項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬等)都會(huì)成為潛在的融資障礙，并直接推高融資成本，甚至導(dǎo)致融資不能。對(duì)于民間資本而言，融資難、融資貴的短板在此處就尤為突出。

近年來(lái)受到政策鼓勵(lì)的基礎(chǔ)設(shè)施集約化及規(guī)?；\(yùn)營(yíng)，在一定程度上可以起到強(qiáng)化上述邏輯的效果，輔之以更加完備的融資路徑，也應(yīng)該能夠解決一部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資金瓶頸，但從根本上并不足以使得基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目及其責(zé)任人(投資人或地方政府)擺脫政府兜底的路徑依賴，也難以應(yīng)對(duì)政府兜底資金從何而來(lái)的終極問(wèn)答。

如何基于此類項(xiàng)目與周邊社會(huì)及經(jīng)濟(jì)資源的有效結(jié)合，以及“誰(shuí)受益、誰(shuí)投資”的基本原則，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的溢價(jià)回收，拓展政府為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目兜底的資金來(lái)源，是可由上述四項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資內(nèi)在邏輯推導(dǎo)得出的必答題。

二、基礎(chǔ)設(shè)施投融資主流理念亟待重構(gòu)

1. 理論體系薄弱，主流觀點(diǎn)無(wú)法突破基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資瓶頸。

就具體模式和項(xiàng)目實(shí)操而言，國(guó)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一直局限于政府直接投資、政信融資、“或取或付”(Take or Pay)、最低需求量保障等傳統(tǒng)路徑，而在政府付費(fèi)或補(bǔ)貼的資金來(lái)源層面始終缺乏有效突破，也找不到可以作為制度性改革或創(chuàng)新依據(jù)的主流理論，單體項(xiàng)目如此，集約化、規(guī)?；?xiàng)目就更是如此。

目前國(guó)內(nèi)在這方面做得相對(duì)較好的是軌道交通和產(chǎn)業(yè)新城兩個(gè)領(lǐng)域。軌道交通領(lǐng)域之“TOD”(Transit-Oriented-Development，以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā))，與城鎮(zhèn)綜合開發(fā)領(lǐng)域之“產(chǎn)城融合”理念，在國(guó)內(nèi)均有較大范圍的傳播，影響很廣。國(guó)內(nèi)已有多個(gè)城市制定并實(shí)施了與TOD相關(guān)的地方性規(guī)定，以固安產(chǎn)業(yè)園為代表的一批產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目也已成為國(guó)家示范項(xiàng)目，并得到國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家財(cái)政部的正面肯定。在很大程度上，理論體系的搭建和相關(guān)理念的普及，和與之相對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目操作模式的推廣與落地，應(yīng)該是相輔相成，互為成就的。但是在我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，這種關(guān)系并沒(méi)有得到完全印證。

仍以TOD和產(chǎn)業(yè)新城為例。TOD的理論體系相對(duì)完整，相關(guān)理念在軌道交通業(yè)內(nèi)也可謂深入人心，國(guó)家和地方都不乏政策背書，但是實(shí)操層面卻舉步維艱。而反觀產(chǎn)業(yè)新城，情況恰恰與之相反。產(chǎn)業(yè)新城的理論體系并不十分完備，中央和地方也并未專門出臺(tái)與之相關(guān)的政策法規(guī)，但是憑借著理念先行、實(shí)踐先行，這個(gè)領(lǐng)域不僅有大批項(xiàng)目先后落地實(shí)施，而且還在合規(guī)層面對(duì)與之有關(guān)的政策形成了倒逼效應(yīng)。二者之間的對(duì)比十分鮮明。之所以形成這種局面，并非理論研究和理論體系的搭建無(wú)關(guān)緊要，而是因?yàn)橄嚓P(guān)投融資模式和項(xiàng)目實(shí)操所需要面對(duì)和紓解的問(wèn)題過(guò)于復(fù)雜，各方(特別是政府方)態(tài)度也過(guò)于急迫，并且涉及到大量存量資產(chǎn)處置，以及不同利益主體之間關(guān)系的梳理與博弈。在此情況下，純粹做增量的產(chǎn)業(yè)新城，確實(shí)比增量與存量并重的TOD或TOR(Transit-Oriented-Renewal，“公共交通引導(dǎo)城市更新”)更容易取得進(jìn)展。但是產(chǎn)業(yè)新城模式的可持續(xù)發(fā)展，仍然有賴于理論體系的搭建，以及政策與法律體系的配套。該補(bǔ)的課還得補(bǔ)，否則前景難料。

2. “EOD+PPP”及XOD相關(guān)理念有助于促成基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制體制的突圍。

2018年8月31日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》(環(huán)規(guī)財(cái)〔2018〕86號(hào))，明確倡導(dǎo)“EOD”理念，強(qiáng)調(diào)探索開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)模式，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)旅游、城鎮(zhèn)開發(fā)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，創(chuàng)立試點(diǎn)并予以支持。同時(shí)提到加快出臺(tái)《關(guān)于打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》，采取多種方式支持對(duì)實(shí)現(xiàn)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)目標(biāo)支撐作用強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境效益顯著的PPP項(xiàng)目?！癊OD+PPP”的概念引人矚目。(舊文參閱：PPP相關(guān)新規(guī)回顧與簡(jiǎn)析(20180827-0902))

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目如需形成對(duì)資金瓶頸的有效突破，并不由此引發(fā)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重大關(guān)切，需要理順前文述及的理論、理念和項(xiàng)目實(shí)踐之間的關(guān)系，并通過(guò)政策引導(dǎo)和項(xiàng)目試點(diǎn)的方式實(shí)現(xiàn)突圍。在這方面，生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)邁出了重要一步。不過(guò)考慮到PPP模式目前所面臨的調(diào)整壓力，這個(gè)政策導(dǎo)向確實(shí)來(lái)得略晚。倘若能早一到兩年出臺(tái)，局面應(yīng)該大有不同。盡管如此，我們還是要給生態(tài)環(huán)境部一個(gè)大大的贊。

EOD理念以及與之同源的TOD、TOR、XOD等等(以下統(tǒng)稱“XOD”)，無(wú)論是否與PPP模式相結(jié)合，都有望從以下兩個(gè)方面彌補(bǔ)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施投融資方式及理念的先天不足，值得推廣并付諸實(shí)踐。

其一，關(guān)注并解決一個(gè)本質(zhì)問(wèn)題，即基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目所需資金從哪里來(lái)，到哪里去，又從何處回收以保持可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題。唯有建立合理可行的溢價(jià)回收機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施外部效應(yīng)內(nèi)部化，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目對(duì)于巨額資金的初始要求、使用效率及后續(xù)補(bǔ)給的循環(huán)需求才有活水之源，否則必將成為長(zhǎng)期吞噬政府財(cái)力的黑洞，與日俱增，難以為繼。

其二，符合基礎(chǔ)設(shè)施投融資需要遵循的“四可準(zhǔn)則”——項(xiàng)目可行、財(cái)政可承受、融資可到位、回報(bào)可實(shí)現(xiàn)。

首先，項(xiàng)目可行。以XOD理念推行的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，更易擴(kuò)展并發(fā)揮此類項(xiàng)目的外部效應(yīng)，促進(jìn)項(xiàng)目自身與外部環(huán)境之間的協(xié)同發(fā)展，從而優(yōu)化和增強(qiáng)其可行性。

其次，財(cái)政可承受。XOD注重基礎(chǔ)設(shè)施外部效應(yīng)內(nèi)部化的實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)基于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和周邊土地及相關(guān)資源利用一體化的理念，從設(shè)計(jì)合理的社會(huì)經(jīng)濟(jì)布局入手，以“多規(guī)融合”的綜合性規(guī)劃提高社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施投入效應(yīng)，全面改善生產(chǎn)環(huán)境和生活質(zhì)量，從而帶動(dòng)周邊土地及相關(guān)商業(yè)資源的較快增值，并反哺基礎(chǔ)設(shè)施的持續(xù)投入及運(yùn)維，緩解政府的財(cái)政壓力，最終形成基礎(chǔ)設(shè)施投資與其外部效應(yīng)受益者之間自我強(qiáng)化的正反饋關(guān)系(舊文參閱：“XOD+PPP”模式簡(jiǎn)析及相關(guān)政策建議)。

再次，融資可到位。XOD理念及相關(guān)設(shè)計(jì)對(duì)于政府付費(fèi)資金來(lái)源的拓展，如能在政策導(dǎo)向及制度設(shè)計(jì)層面獲得充分保障，則前文所述的基礎(chǔ)設(shè)施投融資內(nèi)在邏輯可以得到進(jìn)一步的強(qiáng)化，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的可融資性也會(huì)水漲船高。

最后，回報(bào)可實(shí)現(xiàn)?；A(chǔ)設(shè)施外部效應(yīng)的受益者并不局限于基礎(chǔ)設(shè)施的直接使用者。所有受益群體實(shí)質(zhì)上都可以視為基礎(chǔ)設(shè)施的使用者，而XOD理念設(shè)計(jì)之下的受益者負(fù)擔(dān)制度，在廣義上也屬于使用者付費(fèi)的范疇。類似污水處理和垃圾焚燒項(xiàng)目，表面上的付費(fèi)主體是政府，但取之于民，用之于民。通過(guò)擴(kuò)大使用者的覆蓋范圍，增加政府付費(fèi)的資金來(lái)源，XOD可以使得基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資回報(bào)可望亦可及。

如果我們能夠在一定范圍以內(nèi)重構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的主流理念，并以項(xiàng)目試點(diǎn)的方式突圍，促發(fā)相關(guān)政策導(dǎo)向與執(zhí)行層面的聯(lián)動(dòng)，未嘗不可以在后PPP時(shí)代為基礎(chǔ)設(shè)施投融資找到一條新路。

作者簡(jiǎn)介

劉世堅(jiān)，現(xiàn)任北京清控偉仕咨詢有限公司總經(jīng)理，是國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部定向邀請(qǐng)入庫(kù)的PPP專家，同時(shí)擔(dān)任中國(guó)PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇理事會(huì)副秘書長(zhǎng)、中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司戰(zhàn)略研究院第二屆專家學(xué)術(shù)委員會(huì)專家、聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)城市軌道交通項(xiàng)目PPP國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定委員會(huì)專家、國(guó)家發(fā)改委基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法立法小組成員、環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會(huì)成員、亞洲開發(fā)銀行注冊(cè)專家、E20產(chǎn)業(yè)研究院特約研究員。

劉世堅(jiān)自1998年開始從事境內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資業(yè)務(wù)，全程參與了諸多經(jīng)典PPP項(xiàng)目的運(yùn)作與實(shí)施，并深度參與PPP立法工作，分別為國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)及多個(gè)省市提供PPP立法建議，為國(guó)家部委、證券交易所及各省市組織的PPP培訓(xùn)班授課近百場(chǎng)。目前，劉世堅(jiān)正在為西安提供全市PPP綜合咨詢服務(wù)、為西安市城市軌道交通項(xiàng)目提供總體投融資規(guī)劃咨詢服務(wù)，并作為專家受邀參與世行貸款2018~2020備選項(xiàng)目(德陽(yáng)市旌陽(yáng)區(qū)水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目、滁寧城際鐵路(滁州段)工程項(xiàng)目)綜合評(píng)審與咨詢、聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)組織的軌道交通項(xiàng)目PPP國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定工作，以及聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的PPP法律環(huán)境總體框架研究。

編輯： 汪茵