中國(guó)水網(wǎng)編者按：近年來(lái)，排污權(quán)交易試點(diǎn)工作在我國(guó)各地如火如荼地開展起來(lái)，目前，在全國(guó)范圍內(nèi)尚未形成相關(guān)的統(tǒng)一市場(chǎng)，各地都在探索通過(guò)完善和支持環(huán)境能源交易平臺(tái)、建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制、維護(hù)市場(chǎng)秩序等措施來(lái)建立和培育統(tǒng)一的環(huán)境能源交易市場(chǎng)，從而推動(dòng)交易機(jī)制的完善與創(chuàng)新。 

但是各地試點(diǎn)情況看，排污權(quán)市場(chǎng)交易仍未有大規(guī)模開展。對(duì)于環(huán)保部和財(cái)政部聯(lián)合起草《指導(dǎo)意見》的消息，“消息人士”也是多次放出消息稱《指導(dǎo)意見》即將出臺(tái)，但是這一預(yù)言遲遲未得以實(shí)現(xiàn)?！吨笇?dǎo)意見》為何醞釀多時(shí)、癥結(jié)何在？各位有關(guān)政府官員、業(yè)內(nèi)人士、學(xué)者或企業(yè)均都有著不同的看法。 

法律 多處是空白 

目前提出可以試點(diǎn)探索排污權(quán)交易制度的規(guī)范性文件，只有2005年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》、2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《節(jié)能減排工作綜合性方案》和《國(guó)家“十一五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》和2009年的中央政府工作報(bào)告，而正式系統(tǒng)的法規(guī)淵源闕如。

“到底什么是排污權(quán)？國(guó)家立法對(duì)此并無(wú)規(guī)定，可能每個(gè)人的理解也不一樣。這是我們?cè)趯?shí)際操作過(guò)程中遇到的最大問(wèn)題?！焙笔…h(huán)保廳總量控制處處長(zhǎng)朱津橋在接受媒體采訪時(shí)說(shuō)。即便是排污權(quán)交易以“試點(diǎn)”形式進(jìn)行，也存在“排污權(quán)的內(nèi)涵、交易規(guī)則、稅收優(yōu)惠、擔(dān)保貸款、違約責(zé)任、監(jiān)管程序”等一系列操作環(huán)節(jié)，缺乏相應(yīng)的法律基礎(chǔ)。

如排污權(quán)的期限。在陜西首例排污權(quán)拍賣中，參與競(jìng)拍并獲勝的一家企業(yè)的總工程師對(duì)記者表示，他們對(duì)競(jìng)拍得到的排污權(quán)到底可以享有幾年，完全不清楚，組織此次交易的陜西環(huán)保廳對(duì)此也故意做了模糊處理。

又如排污權(quán)擔(dān)保貸款。對(duì)這一金融創(chuàng)新的性質(zhì)，在浙江省各地就存在質(zhì)押貸款和抵押貸款兩種完全不同的看法，而根據(jù)《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》，抵押和質(zhì)押有著不同的法律內(nèi)涵和法律程序。

政策 無(wú)有效支持 

中投顧問(wèn)環(huán)保行業(yè)研究員侯宇軒指出，我國(guó)排污權(quán)交易開展至今并沒有達(dá)到預(yù)期的效果，相比排污權(quán)交易的起源地美國(guó)，差距顯而易見，之所以出現(xiàn)差距最重要的原因就在于相應(yīng)基礎(chǔ)體系、后續(xù)市場(chǎng)機(jī)制與培育措施的不夠完善。一直以來(lái)我國(guó)都沒有行之有效的政策文件支持排污權(quán)交易的開展，政策的可為后續(xù)其它政策的出臺(tái)提供了指導(dǎo)性意見。

北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授雷明認(rèn)為開展排污權(quán)交易第一大難點(diǎn)是排污權(quán)交易市場(chǎng)建立和完善的問(wèn)題，包括排污權(quán)交易適用范圍問(wèn)題、市場(chǎng)交易規(guī)則、社會(huì)信用體系、執(zhí)法機(jī)制等。另外，公平合理、有效的排污許可的分配機(jī)制的確立至關(guān)重要。

制度 各環(huán)節(jié)需完善 

排放交易專家王毅剛認(rèn)為，中國(guó)之前的排放交易實(shí)踐，尤其是二氧化硫排放交易試點(diǎn)體系，存在市場(chǎng)無(wú)法有效運(yùn)轉(zhuǎn)、沒有形成真正的市場(chǎng)化的排放權(quán)價(jià)格、沒有有效成交等問(wèn)題。而探其原因，除了法規(guī)不健全、政策可執(zhí)行性差之外，還有分配方法不健全、交易規(guī)則效率低下、檢測(cè)能力與制度不足等機(jī)制設(shè)計(jì)方面的缺陷。

美國(guó)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)中國(guó)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人張建宇指出，排放交易主要分為四個(gè)環(huán)節(jié)：總量分配、確權(quán)，交易過(guò)程和監(jiān)督執(zhí)法。要實(shí)現(xiàn)交易，有兩個(gè)條件很重要，一是確權(quán)。國(guó)外確權(quán)過(guò)程是通過(guò)許可證的發(fā)放來(lái)實(shí)現(xiàn)的，但我們的許可證制度現(xiàn)在還在完善當(dāng)中，在確權(quán)方面不是特別的明晰。

總量 控制之困惑 

雷明認(rèn)為，總量控制的確定是開展排污權(quán)交易的難點(diǎn)之一。排污權(quán)交易是以總量控制為出發(fā)點(diǎn)和歸宿的?？偭靠刂频幕A(chǔ)在于環(huán)境容量的確定，這需要大量的環(huán)境追蹤監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，這正是我國(guó)許多地方環(huán)保管理工作的薄弱環(huán)節(jié)。

“排污權(quán)看不見摸不著，其增減變化又非?？?，相關(guān)數(shù)據(jù)的科學(xué)性非常難?！币晃婚L(zhǎng)期研究排污權(quán)交易的專家曾表示，“目前，與排污權(quán)有關(guān)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)還不夠準(zhǔn)確，甚至很混亂?，F(xiàn)在全國(guó)各地五花八門的排污權(quán)交易，很容易淪為一種數(shù)字游戲?！?/p>

劃分 按區(qū)不合理 

中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院馬中教授認(rèn)為，排污權(quán)按行政區(qū)來(lái)交易是不合理的，因?yàn)槲廴疚锏臄U(kuò)散是沒有行政區(qū)界限的。但是我們國(guó)家已經(jīng)把排污權(quán)分給每個(gè)行政區(qū)的政府了，這不符合科學(xué)的本質(zhì)。而且，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的階段，排污權(quán)交易時(shí)其成本要比在一個(gè)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)或發(fā)展緩慢的國(guó)家要高。這些不合理之處，導(dǎo)致了排污權(quán)市場(chǎng)不像經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家那么容易建立。

罰款 治污不劃算 

“第二就是監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程?！睆埥ㄓ畋硎?，與西方國(guó)家對(duì)于超額排放的細(xì)致處罰不同，在我國(guó)并沒有很細(xì)致的針對(duì)排污超額的處罰“或許超額排放100噸和1000噸的罰款是一樣的?！彼J(rèn)為，政策法規(guī)的完善并不是單純靠發(fā)展排污交易就能完成，這關(guān)系到整個(gè)制度建設(shè)的過(guò)程。

浙江省嘉興市排污權(quán)儲(chǔ)備交易中心是全國(guó)首個(gè)排污權(quán)交易平臺(tái)，嘉興市環(huán)保局副局長(zhǎng)沈躍平幾乎參與了該試點(diǎn)從設(shè)計(jì)到實(shí)施的全過(guò)程，他在回答記者提問(wèn)有關(guān)開展排污權(quán)交易過(guò)程中所遇政策問(wèn)題時(shí)指出，假如企業(yè)超總量排放，根據(jù)現(xiàn)在的法律處罰較輕，先實(shí)行周期很長(zhǎng)的限期治理，限期治理不能完成的，才可以實(shí)行停產(chǎn)或者申請(qǐng)政府關(guān)閉，這阻礙了排污權(quán)交易?！?/p>

市場(chǎng) 鋪開需謹(jǐn)慎 

對(duì)于全國(guó)性市場(chǎng)的建立時(shí)機(jī)，環(huán)保部總量司司長(zhǎng)劉炳江此前接受媒體采訪時(shí)表示，在全國(guó)推進(jìn)排污權(quán)交易涉及范圍廣，要采取慎重推進(jìn)的態(tài)度。要看政策配套是否到位、監(jiān)管水平是否到位、市場(chǎng)培育程度如何以及各地排污權(quán)交易機(jī)構(gòu)體系建立的情況、企業(yè)購(gòu)買的活躍程度等。

稅務(wù) 吃緊企業(yè)收益 

“除了總量控制上的困惑，再有就是稅務(wù)上的問(wèn)題，”沈躍平說(shuō)，“目前國(guó)家對(duì)排污權(quán)交易在稅收上沒有優(yōu)惠政策，地稅加國(guó)稅占到總交易金額的30%，這樣的稅率可能導(dǎo)致企業(yè)交易所得收益在稅后大折折扣?！?/p>

現(xiàn)狀 有價(jià)無(wú)市市場(chǎng)冷清 

據(jù)業(yè)內(nèi)人士消息，很多環(huán)境交易所建立多年以來(lái)，連一單排放交易都沒有，即使是偶爾成交的一筆，在很大程度上也是在試點(diǎn)的前提下，一些部門牽線搭橋形成的一場(chǎng)“秀”。“只有名稱，但沒有實(shí)質(zhì)，沒有交易。”該業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，沒有自發(fā)的市場(chǎng)交易行為，不管是零星的偶爾交易還是‘秀’，都沒有任何意義。究其原因，一方面這樣的交易并沒有形成真實(shí)的排污交易價(jià)格指導(dǎo)，另一方面這種交易并不具備廣泛性，沒有流動(dòng)性，沒有市場(chǎng)，達(dá)不到任何效果。

“我們減排下來(lái)的空間，自己發(fā)展都不夠，怎么會(huì)愿意賣出去？”嘉興當(dāng)?shù)匾淮笮突て髽I(yè)負(fù)責(zé)人曾表示。企業(yè)對(duì)排污指標(biāo)的“惜售”心理事實(shí)上反映了其對(duì)總量控制下排污指標(biāo)稀缺性的認(rèn)同。而在浙江省環(huán)保廳總量處處長(zhǎng)李鋒看來(lái)，無(wú)償或低成本占有排污指標(biāo)才是根本原因?！霸诋?dāng)前排污許可、有償使用等制度不完善的情況下，企業(yè)可以低成本甚至無(wú)償占有排污權(quán)指標(biāo)，賣出意愿并不高。”

上海環(huán)境能源交易所副總經(jīng)理賓暉指出，一些試點(diǎn)地方出現(xiàn)有買無(wú)賣，市場(chǎng)冷清的局面，還是比較普遍的，目前區(qū)域性的小市場(chǎng)都有惜售的現(xiàn)象，隨著市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)大，這種情況就會(huì)越來(lái)越少?！捌髽I(yè)希望指標(biāo)會(huì)寬裕一點(diǎn)，這樣一來(lái)可以平抑市場(chǎng)價(jià)格，還可以為其擴(kuò)大生產(chǎn)留下足夠空間。但排污權(quán)交易的設(shè)計(jì)初衷，在于控制污染物排放總量，而不是讓其隨著企業(yè)規(guī)模無(wú)限擴(kuò)張?！?/p>

清華大學(xué)環(huán)境管理與政策研究所所長(zhǎng)常杪指出，在現(xiàn)階段，成交量多少、價(jià)格高低不是衡量這項(xiàng)工作是否有意義的標(biāo)準(zhǔn)，我們要關(guān)注的是其對(duì)環(huán)境管理手段的豐富，對(duì)環(huán)保工作的推動(dòng)與提升。

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編輯：吳妍