前 言

　　本文是《清華水業(yè)藍(lán)皮書》系列的第二篇，根據(jù)2003年11月22日舉行的第二次"水業(yè)高級(jí)戰(zhàn)略沙龍"的發(fā)言內(nèi)容撰寫而成。第二次沙龍的主題是"水業(yè)企業(yè)改制和產(chǎn)權(quán)多元化"，內(nèi)容涉及諸多方面，鑒于藍(lán)皮書的思考性，我們以"城市水業(yè)的產(chǎn)權(quán)問題和產(chǎn)業(yè)化"為題，針對(duì)有關(guān)產(chǎn)權(quán)改革歷程、產(chǎn)權(quán)多元化、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)四個(gè)方面，圍繞產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)行了論述，未做論述部分并非不重要，而是行業(yè)已形成了基本共識(shí)。
　　"水業(yè)高級(jí)戰(zhàn)略沙龍"是來自水業(yè)政府界、企業(yè)界、學(xué)術(shù)界的代表之間的長期性系列交流活動(dòng)，每期的主題，都選擇關(guān)聯(lián)水業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略問題，從非政府角度提出水業(yè)發(fā)展的思考和建議，并以《藍(lán)皮書》形式發(fā)布。
　　本文由清華大學(xué)水業(yè)政策研究組撰寫，并得到了水業(yè)高級(jí)戰(zhàn)略沙龍主要參加人的建議和支持，在此表示感謝。隨著活動(dòng)的持續(xù)，沙龍和《藍(lán)皮書》涉及的范圍也將越來越廣泛，受筆者水平限制，文中觀點(diǎn)不一定正確，請(qǐng)各界朋友批評(píng)指正。

清華大學(xué)環(huán)境系
中國水網(wǎng)

※ 目 錄 ※

一、 關(guān)于產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化
二、 產(chǎn)權(quán)改革標(biāo)志水業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段
三、 水業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)市場(chǎng)化需要
四、 如何完成城市水業(yè)的產(chǎn)業(yè)整合
五、 產(chǎn)權(quán)多元化將解決困擾城市水業(yè)的兩大難題
六、 資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的不合理制約了產(chǎn)權(quán)改革

城市水業(yè)的產(chǎn)權(quán)問題和產(chǎn)業(yè)化

一、關(guān)于產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化
　　"產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化"不僅貫穿本文，也是城市水業(yè)改革中涉及和討論最多的概念，在此先對(duì)其內(nèi)涵予以明確。
　　中共中央十六屆三中全會(huì)《決定》提出的完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是中國現(xiàn)代化建設(shè)的第三步戰(zhàn)略目標(biāo)，《決定》明確要求在壟斷行業(yè)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，引入競爭機(jī)制。對(duì)資本而言，市場(chǎng)準(zhǔn)入的通道是產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)是以財(cái)產(chǎn)所有權(quán)為主體的一系列財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總和，是所有制的核心和主要內(nèi)容，三中全會(huì)對(duì)產(chǎn)權(quán)多元化的大力推進(jìn)，以及對(duì)股份制在公有制性質(zhì)上的深刻認(rèn)同，標(biāo)志著中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)一步深入。
　　目前，城市水業(yè)正經(jīng)歷兩大轉(zhuǎn)變，一是產(chǎn)業(yè)化，二是市場(chǎng)化。對(duì)城市水業(yè)而言，產(chǎn)業(yè)化的核心內(nèi)涵是生產(chǎn)的連續(xù)性、產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化、生產(chǎn)過程的集成化、服務(wù)的規(guī)范化；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是指產(chǎn)業(yè)的組織形式，是產(chǎn)業(yè)化狀況的主要標(biāo)識(shí)；市場(chǎng)化是用市場(chǎng)而不是以前的政府計(jì)劃和干預(yù)來調(diào)節(jié)行業(yè)資源，市場(chǎng)化以效率為目標(biāo)，以競爭為手段，以價(jià)格機(jī)制為基礎(chǔ)；產(chǎn)業(yè)化是市場(chǎng)化的基礎(chǔ)，而良好的市場(chǎng)機(jī)制又能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

二、產(chǎn)權(quán)改革標(biāo)志水業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段
　　產(chǎn)權(quán)問題是城市水業(yè)市場(chǎng)化改革的核心問題。產(chǎn)權(quán)改革將從根本上改變傳統(tǒng)水業(yè)企業(yè)的組織形式，既是傳統(tǒng)企業(yè)改革的大事，也是社會(huì)資本進(jìn)入的必要前提。
八十年代初開始，隨著中央政府在水業(yè)投資主體的退出，城市地方政府逐漸成為城市水業(yè)的投資主體。十六大以來，我國國有資產(chǎn)管理體制又進(jìn)行了重大調(diào)整，明確賦予了地方政府的出資人職能，地方政府已經(jīng)完全享有了出資人的權(quán)益，真正成為城市水業(yè)的產(chǎn)權(quán)主體，也是產(chǎn)權(quán)改革的主角。
　　讓我們共同回顧一下城市水業(yè)產(chǎn)權(quán)改革逐步展開的歷程。在城市化高速發(fā)展、環(huán)保和水質(zhì)要求不斷提高的背景下，城市水業(yè)的投資總量普遍出現(xiàn)不足，由此引發(fā)的城市水業(yè)投資體制的改革探索與城市水業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革緊密關(guān)聯(lián)。
　　以水業(yè)建設(shè)項(xiàng)目招商引資為代表，八十年代末期開始了城市第一階段水業(yè)投資改革，城市政府通過直接或間接擔(dān)保，獲得政府間貸款或國際金融組織貸款。在這一輪引資中涉及了主要大城市的100多個(gè)項(xiàng)目，引資基本未涉及產(chǎn)權(quán)關(guān)系。
　　在中央禁止城市政府參與擔(dān)保等直接融資行為之后，九十年代中期開始了第二階段投資探索，外資開始以合作經(jīng)營并且保證固定回報(bào)的形式投資城市水業(yè)的水廠項(xiàng)目（基本不包括城市水業(yè)的另一關(guān)鍵部分--管網(wǎng)），同樣回避了產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明晰問題，只是明確了投資回報(bào)。
　　九十年代后期城市水業(yè)開始以大量的BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）方式為代表的第三階段探索，首次將觸角探進(jìn)了城市水業(yè)的產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，BOT針對(duì)單個(gè)新建項(xiàng)目（主要是水廠項(xiàng)目），放開了一定期限的有限產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目的有效融資，但是回避了城市水業(yè)的原有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)處置。
隨著水業(yè)企業(yè)改制的全面展開，政府公共管理職能與資產(chǎn)出資人職能的分離（政資分開），尤其是十六大以后，對(duì)水業(yè)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革真正拉開帷幕，上海浦東、重慶江北、深圳等城市水業(yè)企業(yè)的部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓，已經(jīng)完成。
　　由于產(chǎn)權(quán)問題的敏感性，不僅城市水業(yè)，整個(gè)中國經(jīng)濟(jì)體制改革，在過去都是更多注重經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)整，而回避產(chǎn)權(quán)這個(gè)敏感的問題，希望繞過產(chǎn)權(quán)問題來調(diào)動(dòng)各方面的積極性，提高各種資源的利用效率。但是，產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，當(dāng)城市水業(yè)原有的投資體制不能支撐行業(yè)發(fā)展需要的時(shí)候，當(dāng)城市水業(yè)外圍經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)整不能實(shí)質(zhì)性推動(dòng)水業(yè)的健康發(fā)展的時(shí)候，必然會(huì)觸及產(chǎn)權(quán)這一核心。 
　　市場(chǎng)化要求依從市場(chǎng)規(guī)律來調(diào)節(jié)資源，城市水業(yè)市場(chǎng)化有兩大主角：一是作為市場(chǎng)監(jiān)管者的政府，二是作為競爭參與者的企業(yè)。對(duì)企業(yè)而言，產(chǎn)權(quán)問題是所有制問題，是企業(yè)最核心的問題。由于城市水業(yè)的社會(huì)公益性特點(diǎn)而致使水業(yè)改革與發(fā)展相對(duì)落后，制約水業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題、投資不足問題、政企不分問題、效率低下問題等，根結(jié)點(diǎn)都在于產(chǎn)權(quán)關(guān)系的不順。

三、水業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)市場(chǎng)化需要
　　城市水業(yè)雖與電信、鐵路、石油、郵政、民航等行業(yè)同屬自然壟斷性行業(yè)，但受近二十年來地方城市政府投資占主導(dǎo)的影響，同時(shí)受制于成本倒掛的社會(huì)公益性質(zhì)，城市水業(yè)具有了其他自然壟斷行業(yè)一樣的壟斷和低效，但卻沒有像其他壟斷行業(yè)一樣形成有競爭力的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目前不能適應(yīng)城市水業(yè)市場(chǎng)化的需求，表現(xiàn)在三個(gè)方面：
　　一是產(chǎn)業(yè)分散、規(guī)模不足。城市水業(yè)的現(xiàn)狀是產(chǎn)業(yè)整體分散，城市局部壟斷。1000多家傳統(tǒng)運(yùn)營企業(yè)（或事業(yè)單位）和上萬家設(shè)備、技術(shù)企業(yè)分布于600多個(gè)城市，產(chǎn)業(yè)分散、信息封閉、相對(duì)壟斷、管理落后、各自為政?；臼且猿鞘袨榉秶姆忾]經(jīng)營，最大企業(yè)的市場(chǎng)份額不足3%。因此產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到雙重束縛，既有壟斷而產(chǎn)生的低效，更有規(guī)模不足的制約。在目前進(jìn)行市場(chǎng)化的改革中，產(chǎn)業(yè)發(fā)育的規(guī)模制約，比壟斷的制約更大。因?yàn)椋瑢?duì)于城市水業(yè)這種高資本行業(yè)，只有形成一定的企業(yè)規(guī)模，才能夠在人才、金融、采購、服務(wù)、成本控制和信息等領(lǐng)域進(jìn)行優(yōu)化，形成良性競爭。
　　二是缺乏能適應(yīng)新的產(chǎn)業(yè)特征和市場(chǎng)需求的市場(chǎng)主體。城市水業(yè)具有以下產(chǎn)業(yè)特征：經(jīng)營形式的自然壟斷性、投資的低回報(bào)性、經(jīng)營合同的長期性、經(jīng)營回報(bào)的高穩(wěn)定性、資本的高沉淀性。這些特征決定了與之相適合的企業(yè)主體需要具有長期從業(yè)的戰(zhàn)略，具有穩(wěn)定的、低成本、大容量的金融通道，具有一定的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和服務(wù)品牌。但是受地域經(jīng)濟(jì)的制約，城市水業(yè)恰恰缺乏這樣的企業(yè)主體。
　　三是產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)育欠缺。城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈所涉及的投資、建設(shè)、管理、技術(shù)設(shè)備、服務(wù)等環(huán)節(jié)存在不同的發(fā)育狀況：投資環(huán)節(jié)未激活，運(yùn)營環(huán)節(jié)低效和零散，設(shè)備、技術(shù)等配套環(huán)節(jié)混亂而無序，服務(wù)環(huán)節(jié)未得到重視和發(fā)展。

四、如何完成城市水業(yè)的產(chǎn)業(yè)整合
　　水業(yè)市場(chǎng)化是以產(chǎn)業(yè)整合為基礎(chǔ)的。沒有良好的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將無法實(shí)現(xiàn)企業(yè)間的良性競爭，無法實(shí)現(xiàn)水業(yè)市場(chǎng)化增加投資和提高效率的目標(biāo)，無法保障城市水業(yè)運(yùn)營的長效、安全和可靠。國際上主要國家在進(jìn)行城市水業(yè)私有化或市場(chǎng)化之前，都不同程度地進(jìn)行了產(chǎn)業(yè)整合，以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。整合的目標(biāo)為：適度擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模、樹立服務(wù)品牌、增加企業(yè)競爭力、健全產(chǎn)業(yè)鏈。英國在1973年開始產(chǎn)業(yè)整合時(shí)，其水業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)跟中國現(xiàn)在的狀況相似，有1000多個(gè)分散的水業(yè)主體。但是它用了16年時(shí)間整合成了10個(gè)區(qū)域型的水務(wù)集團(tuán)，在1989年進(jìn)行了全面的民營化。美國的水業(yè)市場(chǎng)化準(zhǔn)備已經(jīng)近十年，但至今仍未全面展開，除了政治因素外，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)未整合到位也是重要原因。
　　如何完成城市水業(yè)的產(chǎn)業(yè)整合呢？一是中央政府的行政手段，二是市場(chǎng)手段。由于城市水業(yè)產(chǎn)權(quán)歸屬地方城市，我們已不可能學(xué)習(xí)電信、航空等行業(yè)由中央政府開展自上而下的產(chǎn)業(yè)整合；同時(shí)，在中國積極推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的趨勢(shì)下，行政整合與中國市場(chǎng)化進(jìn)程相背。當(dāng)我們無可選擇地用市場(chǎng)手段進(jìn)行整合時(shí)，傳統(tǒng)水業(yè)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)多元化改革為產(chǎn)業(yè)整合的突破創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。應(yīng)利用企業(yè)主體的多元化變革，在行業(yè)傳統(tǒng)企業(yè)改制的基礎(chǔ)上，以市場(chǎng)為主導(dǎo)，以資本結(jié)構(gòu)的調(diào)整拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)整合的進(jìn)行。
　　2003年以來，以資本為紐帶的產(chǎn)業(yè)調(diào)整在中國城市水業(yè)已經(jīng)逐步展開。國際資本、民間資本以及其他社會(huì)資本，通過對(duì)傳統(tǒng)行業(yè)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)收購而進(jìn)入城市水業(yè)的主戰(zhàn)場(chǎng)，社會(huì)資本對(duì)原來地域性企業(yè)股權(quán)的收購，一是根本上改變了企業(yè)和資本的地域限制，二是有助于建立規(guī)范的公司運(yùn)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政企分開，三是資本的變更和追加會(huì)盤活原來的存量資本，為戰(zhàn)略性擴(kuò)張?zhí)峁┵Y本保障，四是擴(kuò)大了以資本為紐帶的企業(yè)集團(tuán)的規(guī)模和實(shí)力。
傳統(tǒng)水業(yè)主體的產(chǎn)權(quán)多元化，將從體制和機(jī)制上激活和優(yōu)化傳統(tǒng)的行業(yè)主力。社會(huì)資本的金融優(yōu)勢(shì)、機(jī)制優(yōu)勢(shì)將協(xié)同傳統(tǒng)水業(yè)主體的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)和地源優(yōu)勢(shì)，快速提升和壯大城市水業(yè)競爭主體的實(shí)力，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

五、產(chǎn)權(quán)多元化將有效增加水業(yè)投資
　　產(chǎn)權(quán)改革對(duì)中國水業(yè)的影響將是深刻而深遠(yuǎn)的。城市水業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革和水業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程密切關(guān)聯(lián)，產(chǎn)權(quán)改革的主要形式是產(chǎn)權(quán)多元化，是建立多元化、多層次的產(chǎn)權(quán)構(gòu)成。
分析發(fā)現(xiàn)，建國以來的前30年，中國城市水業(yè)（尤其是城市供水）發(fā)展迅速，從無到有，我們解決了85%以上的城市人口的供水問題；改革開發(fā)的20年來，中國的GDP和財(cái)政收入均增加了一個(gè)數(shù)量級(jí)，為什么反而出現(xiàn)了城市水業(yè)建設(shè)投資的困境？因?yàn)槭袌?chǎng)化和非市場(chǎng)化之間有一個(gè)本質(zhì)的區(qū)別，市場(chǎng)化的資源是通過自發(fā)的競爭來實(shí)現(xiàn)調(diào)配的，而不是像原來是通過政府計(jì)劃來分配的，這里的"資源"包括了資本、人才和信息等因素，尤其是資本因素。
　　城市水業(yè)的資本密集特點(diǎn)和資本高沉淀性特征客觀要求它在投資層面上必須具有相當(dāng)?shù)馁Y源集中度。計(jì)劃體制可以讓可以我們通過政府迅速實(shí)現(xiàn)這種資源集中；而市場(chǎng)化下，政府在資源配置領(lǐng)域的角色在弱化，先是中央政府在水業(yè)投資領(lǐng)域的淡出，后是地方政府的捉襟見肘。
城市水業(yè)市場(chǎng)化所依托的中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，其資源已經(jīng)是分屬多元主體、多個(gè)層次（包括國有、民營、國際、個(gè)人等各種主體），集中有兩個(gè)辦法，也是產(chǎn)權(quán)的兩種形式：股權(quán)和債權(quán)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下必須尊重產(chǎn)權(quán)的所有，已經(jīng)無法也不能通過非市場(chǎng)化的辦法簡單地改變歸屬，產(chǎn)權(quán)因此成為社會(huì)資本進(jìn)入城市水業(yè)的橋梁。產(chǎn)權(quán)多元化成為解決城市水業(yè)投資不足的有效手段。

六、產(chǎn)權(quán)多元化將解決企業(yè)主體缺位問題
　　九十年代中后期開始出現(xiàn)城市供水領(lǐng)域全行業(yè)虧損，主要原因有三個(gè)：一是成本的增加，外資在項(xiàng)目投資上的引入以及部分水業(yè)業(yè)務(wù)的剝離上市，所產(chǎn)生的還貸和回報(bào)需求加大了主體水業(yè)企業(yè)的成本；二是水價(jià)改革的不到位，使水價(jià)不能滿足成本需要；三是傳統(tǒng)企業(yè)管理人員臃腫、效率低下、成本攀升。對(duì)城市供水領(lǐng)域而言，管理效率低下的關(guān)鍵在產(chǎn)權(quán)上，在于資產(chǎn)主體的缺位。
　　如果說九十年代后期開始的，目前仍在進(jìn)行的企業(yè)化改制是城市水業(yè)主體市場(chǎng)化發(fā)展的必然過程，那么以改制為基礎(chǔ)和前提的產(chǎn)權(quán)多元化改革將是改善企業(yè)結(jié)構(gòu)的根本。傳統(tǒng)水業(yè)企業(yè)都是由原來事業(yè)單位轉(zhuǎn)型而來，由于改制后基本都屬國有獨(dú)資的產(chǎn)權(quán)特點(diǎn)，產(chǎn)權(quán)歸屬表面清晰、實(shí)質(zhì)模糊，資產(chǎn)所有者虛置、責(zé)任主體缺位。沒有建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代企業(yè)制度。同時(shí)，一股獨(dú)大的資產(chǎn)體制，縱容了政府對(duì)企業(yè)的過多干預(yù)，政企不分問題嚴(yán)重。
　　只有多元持股，才能真正明確股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層的職責(zé)，形成各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。水業(yè)企業(yè)出資人的單一化和責(zé)任模糊化，政府在成本監(jiān)管上的失位，以及城市水業(yè)的自然壟斷的經(jīng)營特征，都助長和掩蓋了傳統(tǒng)水業(yè)企業(yè)的成本失控。產(chǎn)權(quán)多元化根本上將建立現(xiàn)代企業(yè)制度和公司治理結(jié)構(gòu)，能有力地約束企業(yè)內(nèi)部成本，提高效率。
　　如果輔以成本管理的行業(yè)績效管理平臺(tái)，企業(yè)效率的提高將最終使消費(fèi)者收益。

七、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的不合理制約了產(chǎn)權(quán)改革
　　資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整是有效進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革的前提。目前城市水業(yè)資產(chǎn)的現(xiàn)狀是存量巨大而增量不足。幾十年的建設(shè)投資為城市水業(yè)積累了4000多億的資產(chǎn)，并大部分已經(jīng)以資本形式注入了傳統(tǒng)水業(yè)企業(yè)。如果能借產(chǎn)權(quán)改革的時(shí)機(jī)，將這些存量資產(chǎn)部分轉(zhuǎn)化增量資產(chǎn)，將實(shí)質(zhì)性為城市水業(yè)投資帶來突破。
　　但是這種產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓面臨兩大障礙。一是資本構(gòu)成問題，目前城市水業(yè)資本大部分為沉淀性資本，其中管網(wǎng)占50%左右，部分資產(chǎn)尤其是排水資產(chǎn)由于原來的事業(yè)管理體制，產(chǎn)權(quán)界定不清。二是資本收益問題，現(xiàn)行水價(jià)體系不能滿足社會(huì)資本的基本投資回報(bào)，兩方面原因：一方面水價(jià)不足，供水價(jià)格普遍不能滿足投資收益，污水收費(fèi)甚至不能滿足運(yùn)營成本；另一方面，是收費(fèi)性質(zhì)的原因，污水收費(fèi)是行政事業(yè)性收費(fèi)。
　　鑒于以上資本結(jié)構(gòu)狀況，如何解決水業(yè)沉淀資產(chǎn)的投資收益問題成為傳統(tǒng)水業(yè)企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化面臨的最大難點(diǎn)。要實(shí)質(zhì)性推進(jìn)產(chǎn)權(quán)多元化改革，與其他資本形式實(shí)現(xiàn)多元化產(chǎn)權(quán)融合，必須由政府資產(chǎn)管理部門結(jié)合國家政資分開的要求，先行完成城市水業(yè)資本結(jié)構(gòu)的調(diào)整。資本結(jié)構(gòu)的調(diào)整可依從以下原則： 
　　1、業(yè)務(wù)分離原則。雖然城市水業(yè)是自然壟斷行業(yè)，但其業(yè)務(wù)有壟斷性業(yè)務(wù)和非壟斷性業(yè)務(wù)之分，國有資本應(yīng)逐步退出，進(jìn)而完全退出城市水業(yè)業(yè)務(wù)中的維修、工程、技術(shù)設(shè)備、直飲水以及部分服務(wù)等競爭性業(yè)務(wù)，主業(yè)通過市場(chǎng)競爭選擇配套輔業(yè)。
　　2、資本合理收益原則。城市水業(yè)在統(tǒng)一運(yùn)行管理前提下，將資產(chǎn)分步納入產(chǎn)權(quán)多元化范圍。根據(jù)不同城市的水價(jià)情況、財(cái)政實(shí)力和資產(chǎn)情況，參照行業(yè)平均資產(chǎn)回報(bào)率，計(jì)算核定出需要納入出讓范圍的主業(yè)資產(chǎn)比重。根據(jù)資本沉淀性先強(qiáng)后弱的原則，政府合理保留一定量的資本沉淀性相對(duì)強(qiáng)的非贏利性資產(chǎn)，并根據(jù)水價(jià)不斷調(diào)整到位，逐步增加納入產(chǎn)權(quán)多元化的資產(chǎn)比重。 
　　3、資產(chǎn)界定清晰化原則。在政府和新的產(chǎn)權(quán)主體之間建立收益清晰的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，為產(chǎn)權(quán)多元化留出接口，資產(chǎn)分步納入的過程是不可逆的，不能根據(jù)政府的意愿隨意調(diào)整，造成新的政企不分。
　　4、重視監(jiān)管的原則。企業(yè)對(duì)產(chǎn)權(quán)的收購自然獲得相應(yīng)的特許經(jīng)營權(quán)，政府需同期建立規(guī)范而嚴(yán)格的準(zhǔn)入、成本和價(jià)格、服務(wù)和水質(zhì)監(jiān)管體系。產(chǎn)權(quán)改革的尺度，應(yīng)依據(jù)監(jiān)管能力不同而設(shè)定，使產(chǎn)權(quán)多元化后取得的效率收益能使公眾與企業(yè)共同得益，使資本多元化后的利潤需求主要來源于效率的提高。
　　5、排水管網(wǎng)的特殊性原則。排水管網(wǎng)由于沉淀性最強(qiáng)，應(yīng)在水費(fèi)足以支撐行業(yè)全成本收益的情況下，才納入新的產(chǎn)權(quán)主體，鑒于水價(jià)的敏感性和排水的公益性，在財(cái)政條件許可的城市可以考慮將排水管網(wǎng)永久性置于政府非贏利性資產(chǎn)框架之內(nèi)。
對(duì)于城市水業(yè)新增項(xiàng)目的投資，也可根據(jù)結(jié)構(gòu)清晰的原則，按照企業(yè)投資主導(dǎo)、政府資金在部分領(lǐng)域配套的方式進(jìn)行。
　　國際水項(xiàng)目的教訓(xùn)表明，城市水系統(tǒng)間各個(gè)部分（干管與支管間）以及收集系統(tǒng)與處理系統(tǒng)間的協(xié)調(diào)問題，根本上決定投資和運(yùn)行效率。城市水業(yè)的存量資本可以分步納入產(chǎn)權(quán)改革，但是城市水系統(tǒng)（包括管網(wǎng)）的運(yùn)營管理必須保持完整性，對(duì)未納入產(chǎn)權(quán)改革的資產(chǎn)可以委托或低價(jià)租賃的形式由運(yùn)營商統(tǒng)一管理，讓主體企業(yè)面向最終用戶。系統(tǒng)管理的完整性是實(shí)現(xiàn)效率的必要保障，管網(wǎng)、水廠以及服務(wù)的統(tǒng)一是城市水業(yè)自然壟斷性的行業(yè)特征的要求，對(duì)用戶來說有助于提高服務(wù)，對(duì)政府來說利于監(jiān)管和責(zé)任追索，對(duì)企業(yè)來說面向最終客戶的現(xiàn)金流有利于獲得資本市場(chǎng)的認(rèn)同。 

（執(zhí)筆人：傅濤）
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