今年以來(lái)，“PPP”突然成為了政府各部委和學(xué)者專(zhuān)家討論的熱詞，包括發(fā)改委、財(cái)政部、環(huán)保部、住建部等在內(nèi)的部委紛紛參與推動(dòng)。發(fā)改委牽頭起草的關(guān)于PPP的立法呼之欲出，第6次征求意見(jiàn)稿已經(jīng)出臺(tái)；財(cái)政部近期發(fā)布通知，稱(chēng)在全國(guó)推廣PPP模式的項(xiàng)目示范，相關(guān)的PPP操作指南也將進(jìn)入征求意見(jiàn)階段；環(huán)保部起草的《政府采購(gòu)環(huán)境服務(wù)指導(dǎo)意見(jiàn)》近期即將出臺(tái)；住建部繼02年出臺(tái)的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》后，今年聯(lián)合財(cái)政部一起編制了PPP相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)其總體要求和規(guī)范運(yùn)作進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定。在如今財(cái)政緊張的背景下，PPP被視為一種化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為新一輪城鎮(zhèn)化籌資的重要手段，在中央和地方掀起了一陣熱潮。

其實(shí)，從全球范圍的PPP實(shí)踐來(lái)看，PPP成功的承載了很多使命，如果僅僅把它看做用于解決地方政府公共服務(wù)資金短缺的手段，則未免局限了其作用。我們知道，PPP模式是Public Private Partnership的字母縮寫(xiě)，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，組織有能力分擔(dān)各種風(fēng)險(xiǎn)且能提供相應(yīng)服務(wù)的社會(huì)組織，形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)界定雙方的權(quán)利和義務(wù)的一種合同關(guān)系。因?yàn)檫@些基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)都涉及到公共利益，應(yīng)該是政府應(yīng)用納稅人的稅金來(lái)進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)，但由于政府在管理這些項(xiàng)目中有可能欠缺很多的技能和運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，也可能存在資金的安排問(wèn)題，因此需要合眾人之強(qiáng)，使項(xiàng)目整體的操作風(fēng)險(xiǎn)降低，引進(jìn)在項(xiàng)目運(yùn)作方面擁有最先進(jìn)技能和經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)組織。換句話說(shuō)，通過(guò)PPP本身的推行，促進(jìn)了社會(huì)組織或政府部門(mén)的技術(shù)或合作模式進(jìn)步，從而使社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益都能達(dá)到最大化。

通過(guò)PPP在世界范圍的實(shí)踐，我們知道其最重要的優(yōu)勢(shì)有以下兩點(diǎn)：

1. 風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。政府部門(mén)可以和社會(huì)組織各自承擔(dān)在其擅長(zhǎng)范圍內(nèi)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。我們知道，公共基礎(chǔ)項(xiàng)目的相關(guān)責(zé)任是大而復(fù)雜的，涉及到投資回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)，法律風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，政治風(fēng)險(xiǎn)，金融風(fēng)險(xiǎn)等等各方面的風(fēng)險(xiǎn)，以政府一己之力來(lái)進(jìn)行運(yùn)作，有時(shí)不可能做到在各個(gè)方面都是最強(qiáng)的，而企業(yè)運(yùn)營(yíng)者去最有效的運(yùn)作項(xiàng)目，在市場(chǎng)機(jī)制的條件下，敏感度和靈活度都比較高，可以比政府更能局部或全部承擔(dān)包括融資，建設(shè)，運(yùn)行，環(huán)保達(dá)標(biāo)，技術(shù)等等風(fēng)險(xiǎn)，從而避免政府獨(dú)自承擔(dān)他所不專(zhuān)長(zhǎng)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，而專(zhuān)注于解決其更擅長(zhǎng)的方面，比如政策支持和溝通協(xié)調(diào)等。

2. 促進(jìn)技術(shù)的創(chuàng)新和進(jìn)步。筆者認(rèn)為這也是PPP將為中國(guó)帶來(lái)的最為重要的進(jìn)步影響。眾所周知，技術(shù)的發(fā)展日新月異，創(chuàng)新的技術(shù)不斷轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，推動(dòng)甚至決定著行業(yè)的發(fā)展。通過(guò)市場(chǎng)手段找到最佳合作者，能夠促進(jìn)合作者想方設(shè)法在降低成本的同時(shí)，不斷地提高服務(wù)的水準(zhǔn)，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，取得最佳的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。此外由于制度明確，減少了政治干預(yù)和避免了官僚主義式的運(yùn)作，管理的效率和效能得到了提高。

這次特許經(jīng)營(yíng)法初稿提到，除政府方主導(dǎo)提出合作模式之外，企業(yè)方也可提出特許經(jīng)營(yíng)方案，這對(duì)于有技術(shù)創(chuàng)新能力的企業(yè)絕對(duì)利好。在這種PPP的合作模式下，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制下，企業(yè)方可以不斷的應(yīng)用和研發(fā)新技術(shù)以及新的商業(yè)模式，從而促進(jìn)整個(gè)行業(yè)的健康發(fā)展。英國(guó)，法國(guó)等國(guó)以及中國(guó)的一些PPP的成功實(shí)踐已經(jīng)對(duì)其做了最好的驗(yàn)證。以垃圾處理領(lǐng)域?yàn)槔?，廣州興豐生活垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)（1-5期）是國(guó)內(nèi)第一個(gè)通過(guò)商業(yè)模式招標(biāo)形式進(jìn)行設(shè)計(jì)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)代化垃圾填埋場(chǎng)，上海老港垃圾填埋場(chǎng)是目前中國(guó)最大的垃圾填埋場(chǎng)。這兩個(gè)項(xiàng)目都是由威立雅進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)并負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的，因?yàn)橥ㄟ^(guò)引進(jìn)國(guó)際先進(jìn)的設(shè)計(jì)技術(shù)，使得單位面積土地的處置量增加一倍多，從而促進(jìn)了中國(guó)的垃圾填埋行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的提升。在垃圾填埋氣發(fā)電領(lǐng)域，威立雅通過(guò)BOT的形式承接了中國(guó)第一個(gè)和第二個(gè)垃圾填埋發(fā)電項(xiàng)目，杭州天子嶺填埋氣發(fā)電廠和南京水閣填埋氣發(fā)電廠，針對(duì)當(dāng)時(shí)中國(guó)的垃圾填埋場(chǎng)現(xiàn)狀，采用了先進(jìn)的技術(shù)進(jìn)行沼氣收集，避免了填埋氣體帶來(lái)的臭味的產(chǎn)生，同時(shí)沼氣還能夠得到利用，轉(zhuǎn)變成能源。這一技術(shù)的引進(jìn)改變了行業(yè)模式，也帶動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。概括來(lái)說(shuō)，由于技術(shù)進(jìn)步和商業(yè)模式的進(jìn)步，帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)效益最大化，而存在這種經(jīng)濟(jì)效益需求的PPP模式又會(huì)反過(guò)來(lái)推動(dòng)行業(yè)新技術(shù)的快速創(chuàng)新和應(yīng)用，促進(jìn)整個(gè)行業(yè)的發(fā)展。同時(shí)由于這種模式是基于公共利益的導(dǎo)向，項(xiàng)目必須保持低盈利性，因此技術(shù)進(jìn)步帶來(lái)的效率的提高，恰恰可以彌補(bǔ)公共財(cái)政的開(kāi)支。
實(shí)際上，近些年我們看到一級(jí)市場(chǎng)對(duì)環(huán)保項(xiàng)目的求“機(jī)”若渴和具體項(xiàng)目上的低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，我們可以清楚看到，這個(gè)市場(chǎng)目前最缺的并不是資金，而是市場(chǎng)的規(guī)范和職責(zé)范圍確定的問(wèn)題。

PPP在中國(guó)的推進(jìn)是一個(gè)必然的方向，但仍然需要排除很多困難。

首先，需要設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)。從以往經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，每一個(gè)公共項(xiàng)目的審批都 要牽涉到同多個(gè)部門(mén)的協(xié)調(diào)和溝通，雖然在簽訂合同時(shí)政府會(huì)授權(quán)一個(gè)部門(mén)做為合同方，但是通常合約在執(zhí)行過(guò)程中還會(huì)有很多邊界條件發(fā)生變化，而再進(jìn)行協(xié)調(diào)仍需要同多個(gè)部門(mén)進(jìn)行溝通，而各個(gè)部門(mén)的內(nèi)部規(guī)定有很多是不一致的或不匹配的，如此便造成了效率的低下和成本的浪費(fèi)。因此這種多頭管理的現(xiàn)象是PPP模式推廣中首先應(yīng)解決的一大問(wèn)題，或者至少需要全面梳理各部門(mén)的規(guī)章制度，使其能夠配合特許經(jīng)營(yíng)法的順利推進(jìn)和實(shí)施。

其次，在所有的各方職責(zé)義務(wù)中最影響PPP關(guān)系的是條約的遵守，其中最突出的是公共服務(wù)的調(diào)價(jià)問(wèn)題。因?yàn)檫@種PPP合作模式通常是提供公共服務(wù)，所以有服務(wù)收費(fèi)的要求，但是從現(xiàn)有的一些PPP項(xiàng)目來(lái)看，地方政府經(jīng)常沒(méi)有將這種PPP的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用納入到財(cái)政預(yù)算中，或者不遵守特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議而延遲付費(fèi)或延遲調(diào)價(jià)，直接影響到了企業(yè)方的運(yùn)營(yíng)?，F(xiàn)存的絕大多數(shù)的PPP項(xiàng)目都有此問(wèn)題，如果希望使得這種風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的模式繼續(xù)維持和推進(jìn)，必須設(shè)立一個(gè)有效機(jī)制來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，PPP模式才能夠可持續(xù)發(fā)展。

再次，推動(dòng)法律地位的平等。在PPP的項(xiàng)目中，政府方對(duì)于項(xiàng)目的公共性的控制有著絕對(duì)的主導(dǎo)地位。但是對(duì)于合作中涉及到的經(jīng)濟(jì)利益，政府和企業(yè)應(yīng)處于平等的地位。目前的現(xiàn)狀是很多地方政府對(duì)合同和制度不夠重視和尊重，從而導(dǎo)致企業(yè)無(wú)法根據(jù)合同進(jìn)行維權(quán)，傷害了其積極性，其本質(zhì)上傷害了PPP在中國(guó)的健康推進(jìn)。

最后，監(jiān)管需要做到位。對(duì)于公共服務(wù)的提供，政府有天然的監(jiān)管義務(wù)和責(zé)任。PPP的目的就是為了提高公共服務(wù)的效率，政府通過(guò)PPP模式引入企業(yè)來(lái)承擔(dān)部分的責(zé)任和義務(wù)，分擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，但這對(duì)于政府的職能轉(zhuǎn)換和監(jiān)管提出了很高的要求。在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，企業(yè)提供的產(chǎn)品，服務(wù)，對(duì)環(huán)境和公眾的影響，承擔(dān)的責(zé)任是否到位，是否真正分擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)等，政府都負(fù)有監(jiān)管的責(zé)任，并且要保證監(jiān)管落到實(shí)處，淘汰掉那些濫竽充數(shù)的企業(yè)，激勵(lì)負(fù)責(zé)任和效率高的企業(yè)。同樣的，企業(yè)在付出了他的合同義務(wù)之后，政府方也應(yīng)尊重契約精神，履行合同規(guī)定的職責(zé)，這一過(guò)程同樣需要被納入監(jiān)管。

中國(guó)改革開(kāi)放三十年來(lái)盡管經(jīng)濟(jì)成果顯著，但公共服務(wù)領(lǐng)域卻存在著巨大的缺口。其實(shí)這個(gè)領(lǐng)域并不缺少資金和技術(shù)進(jìn)步的動(dòng)力，但如果沒(méi)有能夠有效界定各方的責(zé)任和義務(wù)，保護(hù)各方權(quán)益的法律保障，PPP模式會(huì)很難在中國(guó)推廣。如今被廣泛關(guān)注的PPP立法是提高公共基礎(chǔ)服務(wù)效率的正確的發(fā)展方向 ，我們對(duì)此充滿(mǎn)期待。

作者系威立雅中國(guó)環(huán)境服務(wù)董事總經(jīng)理

編輯：李曉佳