2015年5月19日，廣東省政府采購中心發(fā)布了關于汕頭6座污水處理廠共計投資15.6億元的PPP項目包組1失敗公告。這是該項目第二次招標失敗。

眾多大佬搶灘

不同于小項目因無人問津而流標，汕頭6座污水廠PPP項目自預審公告放出之日起，便吸引了一干巨鱷。該項目內(nèi)容為汕頭市6座污水廠的投資、建設、運營，合計污水處理總規(guī)模26萬噸/日，一期總規(guī)模13萬噸/日，一期總投資約15億元。從投資來看，無疑是一塊肥肉。

然而，這個大規(guī)模項目的落地過程并非順途。2015年2月17日，廣東省政府采購中心發(fā)布該項目的公開招標資格預審公告，進入招標流程。本著重點項目求質(zhì)從嚴的原則，預審公告中，對供應商資格做了較為嚴格的要求：申請人2013年度經(jīng)審計財務報表中的凈資產(chǎn)總額應不少于20億元人民幣；具有相應生活污水處理設施運營資質(zhì)，須持有仍在有效期內(nèi)的國家甲級《環(huán)境污染治理設施運營資質(zhì)證書》；在境內(nèi)或港澳地區(qū)，以BOT、TOT、委托運營等方式正在運營維護的城鎮(zhèn)集中污水處理設施的日處理規(guī)模不少于30萬立方米，其中至少有一座單廠日處理規(guī)模在10萬立方米或以上的污水處理廠（實際已獲付費的商業(yè)運營期應不少于一年）。

此外，公告還特意規(guī)定：汕頭市潮陽區(qū)或潮南區(qū)政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)不得單獨或在聯(lián)合體中以控股形式參與申請本次PPP項目?？紤]周全，杜絕閑話。

2月28日，采購方發(fā)布預審更正公告，取消了原公告中的“具有相應生活污水處理設施運營資質(zhì)，須持有仍在有效期內(nèi)的國家甲級《環(huán)境污染治理設施運營資質(zhì)證書》”的要求。

招標繼續(xù)進行，在預審結(jié)果公告中，可看到該項目不負眾望地吸引了眾多大佬加入鏖戰(zhàn)。碧水源、桑德、北控皆在其中，北排與博天組成聯(lián)合體、中節(jié)能與中環(huán)保水務組成聯(lián)合體，11家名企云集，陣容強大。采購方大約既緊張又激動，發(fā)布招標文件后，不知是因出錯還是臨時有變，又連發(fā)了兩次變更公告，分別是將投標截止及開標時間“2015年4月15日10:00”更正為“2015年4月20日10:00（北京時間）”；以及將原招標文件中的投標文件遞交地點、開標地點更改為“廣州市越秀區(qū)東風中路309號，廣東大廈二樓北江廳”。

此次招標，將汕頭市將建的6座污水廠打成了兩個包。第一包包含潮陽區(qū)和平鎮(zhèn)、銅盂鎮(zhèn)、關埠鎮(zhèn)等3座污水處理廠及配套管網(wǎng)的投資、建設、運營，總設計處理能力共8萬立方米/日，一期規(guī)模5.5萬立方米/日，一期估算投資額約為8.8億元（含管網(wǎng)建設）。第二包包含潮南區(qū)陳店鎮(zhèn)、隴田鎮(zhèn)、司馬浦鎮(zhèn)等3座污水處理廠及配套管網(wǎng)的投資、建設、運營?？傇O計處理能力共18萬立方米/日，一期規(guī)模7.5萬立方米/日，一期估算總投資額約為6.8億元（含管網(wǎng)建設）。

兩次招標失敗

這兩個投資共15多億的PPP包，卻雙雙流標了。4月21日，采購方發(fā)出項目采購失敗公告，失敗原因標注為“因投標家數(shù)不足法定家數(shù)”。

一星期后，采購方整裝重新出發(fā)，發(fā)布了第二次公開招標公告。項目及投資規(guī)模與第一次招標一致，且特意標注“本項目不允許未參加資格預審的供應商參與競爭并進行資格后審”，以及“投標人可對個別包或全部包進行投標，但應對包內(nèi)所有的招標內(nèi)容進行投標，不允許只對包內(nèi)其中部分內(nèi)容進行投標”。也就是說，還得從我們之前提到的通過預審的11家企業(yè)中選拔，但競標人可以選擇只要第一包不要第二包了。這11家，在第一次招標中，只來了不到3家，那么，第二次招標，情況會發(fā)生多大變化呢？

此次重新招標，將包組2的項目成功推銷了出去，這3座污水廠項目包由碧水源成功中標。與此同時，采購方又發(fā)出了“汕頭市6座污水處理廠PPP項目（第二次）包組1失敗公告”。文件顯示，投標供應商有碧水源、桑德環(huán)境與桑德國際聯(lián)合體、中節(jié)能與中環(huán)保聯(lián)合體3家，其中，碧水源和桑德通過資格性和符合性審查，中節(jié)能與中環(huán)保聯(lián)合體未通過。僅有2家符合條件的供應商，因而招標再次宣告失敗。

8.8億元項目，為何兩次招標失敗？

總投資6.8億元的項目包招標成功，投資8.8億元的包組1項目卻再次招標失敗，究竟是為什么？說實話，小編也不知道，只能通過一些蛛絲馬跡猜測下。

這兩包項目同樣地處汕頭市潮陽區(qū)，邊界條件幾乎相同，僅有少數(shù)幾點區(qū)別。從招標文件來看，“前期費用清單”一項有較大差別。資料顯示，包組1中的前期費用，即征地補償要比包組2高出4000萬。

潮陽區(qū)前期費用清單：

潮南區(qū)前期費用清單：

此外，包組2中，有2家污水廠的第一年內(nèi)保證水量為80%，比其余的70%高出5%；污泥處置的“運輸最遠距離”數(shù)據(jù)顯示，包組1中的距離大約比包組2遠出一倍。

以上是流標原因么？可能是原因的一部分，但應當不是全部。

其實根本上兩個招標的困難都來自一個很顯然易見的原因，常規(guī)污水廠每萬噸水的造價，目前也就不超過2千萬元。以5.5萬噸的第一包來看，污水廠造價也就在1.1億元。而投資人需要付出比常規(guī)項目高達八倍的資金，才能獲得同樣的水量。此外，作為村鎮(zhèn)污水，不但污水廠規(guī)模小缺乏經(jīng)濟性，支付保障性弱于大城市，項目后期回款風險較高，也是各投資商止步的重要原因。這就解釋了為什么在項目前期報名者眾，但是當發(fā)現(xiàn)項目品質(zhì)后，大部分企業(yè)選擇了退出。

8.8億項目最終花落桑德

第二次招標失敗后，采購方?jīng)]有再發(fā)出第三次招標公告，直到6月17日，采購方發(fā)布“汕頭市潮陽區(qū)3座污水處理廠PPP項目預成交公告”，公告稱，受汕頭市環(huán)境保護局委托，于2015年6月2日對汕頭市潮陽區(qū)3座污水處理廠PPP項目采用競爭性談判方式進行采購。

原來招標已轉(zhuǎn)為競爭性談判。

資料顯示，此次競爭性談判有4家公司參與，分別為北京桑德環(huán)境工程有限公司&桑德國際有限公司（聯(lián)合體）、中節(jié)能水務發(fā)展有限公司&中環(huán)保水務投資有限公司（聯(lián)合體）、廣東省廣業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營有限公司、北京碧水源科技股份有限公司，4家中，桑德評審價最低，為5788萬元。這項持續(xù)4個月的招標活動終于就此落下帷幕，桑德低調(diào)簽約。

8月10日，中國政府采購報刊發(fā)一篇題為“廣東省汕頭市6座污水處理廠PPP項目分析”的文章，感慨PPP項目落地之難。文章分4點分析了項目運營的難點，分別為：

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金有限，難以支撐污水處理廠項目的建設和運營；

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水廠項目規(guī)模效應差，投資吸引力弱；

3、配套管網(wǎng)建設滯后，影響廠區(qū)運營；

4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏配套支持，難以科學管理。

此外，文章肯定了該項目中“讓社會資本充分競爭”的做法，指出“項目中標價較政府最高限價大比例下浮，各項目報價平均下浮約33.4%，遠超政府方預期?！?/p>

由此也能看出，對于村鎮(zhèn)污水這樣的項目，出于融資目的，采用廠網(wǎng)一體化的PPP方式，會帶來很多比較難以克服的問題。其實并沒有完全發(fā)揮PPP項目中各自優(yōu)勢互補的基本要求。本項目的落地艱難，是不是應該從頭反思這樣的PPP項目模式設計是否合理？此外，E20環(huán)境平臺近期關注到，甚至農(nóng)村污水項目，也開始有很多地方用這種泛BOT的PPP模式在操作，我們需要提醒：在這樣的操作中，會進一步由于融資模式的過高要求對投資人的綁定，以及項目風險帶來的高回報率要求，進一步弱化服務質(zhì)量的要素占比，在最需要貼身本地化和因地制宜的村鎮(zhèn)污水處理領域，加劇PPP項目提升效率的出發(fā)點的背離。

此外，現(xiàn)在國內(nèi)風生水起的“廠網(wǎng)一體化”，我們詳細刨析來看，無外乎是污水廠BOT+管網(wǎng)的拉長BT和委托運營（后者效率存疑），從各類項目文本分析，也還是沒有看到很強的對效率大幅提升的模式突破的意義（本質(zhì)還是為了融資）。

本項目兩個方面的不利因素全占，好在是在廣東，歷經(jīng)艱難，總算還是落了地，可以用一句阿彌陀佛收尾了。

編輯：李艷茹