《水框架指令》規(guī)定了高要求的目標(biāo)任務(wù)，對(duì)全體歐盟成員國(guó)提出了巨大挑戰(zhàn)[13-18]，只能通過(guò)較多適用例外性規(guī)定才能實(shí)現(xiàn)規(guī)定目標(biāo)?！端蚣苤噶睢芬矊?duì)供水保障和污水處理監(jiān)管領(lǐng)域從多方面產(chǎn)生影響。其中具有重要意義的是，規(guī)定了水服務(wù)業(yè)費(fèi)用全涵蓋原則。是否由此收取新的水使用費(fèi)[19]以及是否有必要修正現(xiàn)有的水使用費(fèi)[8,20]，它在德國(guó)激起了很大爭(zhēng)論。而歐盟法院在其2014年9月11日C-525/12判決中，肯定了學(xué)術(shù)主流觀點(diǎn)[21]，強(qiáng)調(diào)了《水框架指令》第9條賦予成員國(guó)較大的操作空間。

　?。ǘW盟法上其他的重要規(guī)范

　　1. 涉水法規(guī)概覽

　　除《水框架指令》及其子指令外，以下歐盟指令也對(duì)市政水管理領(lǐng)域具有重要意義，且與《水框架指令》“組合方法”相關(guān)聯(lián)的，包括：《市政污水指令》(RL 91/271/EWG)、《飲用水指令》(RL 1998/83/EG)、最近替代《綜合防治環(huán)境污染指令》(RL 96/61/EG)的《工業(yè)污染指令》(RL 2010/75/EU)、《肥料條例》(VO 2003/2003/EG)、《硝酸鹽指令》(RL 91/676/EWG)、《農(nóng)藥許可指令》(RL 91/414/EG)(部分被《歐盟農(nóng)藥條例》VO 1107/2009/EG取代)以及《農(nóng)藥施用指令》(RL 2009/128/EG)。與市政水管理相關(guān)的，還有《環(huán)境責(zé)任指令》(RL 2004/35/EG)，因?yàn)椴徽撐鬯欧胚€是取水都屬于經(jīng)營(yíng)性行為，也即屬于此指令適用范圍。

　　從招標(biāo)投標(biāo)法的角度值得指出的是，《特許專營(yíng)指令》(RL 2014/23/EU)排除了對(duì)用水供應(yīng)和污水處理領(lǐng)域的適用?！短卦S專營(yíng)指令》立法說(shuō)明第40項(xiàng)指出：在水事領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)往往受到特殊和復(fù)雜規(guī)定的規(guī)范，它們需要特別考慮，因?yàn)樗鳛槁?lián)盟內(nèi)的所有公民的公共物有著根本的意義。這些規(guī)定的特殊性使得在水事領(lǐng)域排除于《特許專營(yíng)指令》的適用范圍具有合法性?！芭懦m用”涉及到為保障集體固定管網(wǎng)的建設(shè)或運(yùn)營(yíng)，以及包括飲用水的抽取、運(yùn)輸和分配，或者向管網(wǎng)中供水的建設(shè)和服務(wù)特許。對(duì)于污水收集處理和水工程計(jì)劃以及灌溉和排水計(jì)劃(只要此類計(jì)劃對(duì)于飲用水保障占到相應(yīng)灌溉和排水設(shè)施可供總?cè)萘康?0%以上的)都應(yīng)同樣予以排除。歐盟曾考慮過(guò)把水業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也納入其中，但最終沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，歐盟“水之權(quán)”公民倡議(Right2Water)對(duì)歐盟立法機(jī)構(gòu)立場(chǎng)的及時(shí)轉(zhuǎn)變有著很大影響。歐盟委員會(huì)于2014年3月19日發(fā)布的《關(guān)于歐盟公民倡議“水和衛(wèi)生設(shè)施基本保障是一項(xiàng)人權(quán)！水是一種公共物，不是商品”的通告》是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

　　以下僅對(duì)《市政污水指令》和《飲用水指令》進(jìn)行介紹，其與《水框架指令》一起構(gòu)成對(duì)歐盟水體保護(hù)最重要的法律基礎(chǔ)。

　　2. 《市政污水指令》

　　《關(guān)于市政污水處理的第91/271/EWG號(hào)指令》(簡(jiǎn)稱《市政污水指令》)是20世紀(jì)90年代歐盟水體保護(hù)領(lǐng)域影響最深遠(yuǎn)的指令。它旨在協(xié)調(diào)市政層面的水處理措施，對(duì)市政和某些工業(yè)污水的收集、處理和排放予以規(guī)定，還涉及到雨水問(wèn)題，以防止相應(yīng)污水排放對(duì)環(huán)境造成不利影響。指令對(duì)各成員國(guó)規(guī)定了嚴(yán)格時(shí)間表，要求所有地方政府根據(jù)轄區(qū)污水排放的數(shù)量，必須在一定時(shí)限內(nèi)逐步通過(guò)市政管道建設(shè)收集家政與部分工業(yè)污水(到2000年和2005年底前)，并保證通過(guò)相應(yīng)污水處理技術(shù)予以處理。對(duì)此，除了物理和化學(xué)處理外(第一級(jí)處理)原則上也要求進(jìn)行生物處理(第二級(jí)處理)，必須達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)，具體規(guī)定在其附件1B部分，對(duì)特定物質(zhì)清單規(guī)定了濃度值。僅對(duì)非敏感區(qū)域排放，在特定條件下，才允許只進(jìn)行第一級(jí)處理(第6條)。而對(duì)成員國(guó)已于1993年底前就標(biāo)識(shí)的“敏感區(qū)域”，原則上要求采用比第二級(jí)處理標(biāo)準(zhǔn)更進(jìn)一步的污水處理技術(shù)(第5條Ⅱ)。此外，指令還對(duì)水處理后污泥再利用的條件(第14條)和對(duì)不經(jīng)由市政污水處理設(shè)施的食品加工業(yè)污水作了規(guī)定(第13條)。在程序上，對(duì)污水向自然水體的排放，指令明確規(guī)定需要事先審批(第11條)；為確保環(huán)境不受污水排放的不利影響，必須對(duì)處理設(shè)施、受納水體和污泥處理進(jìn)行長(zhǎng)期的監(jiān)控(立法說(shuō)明第8點(diǎn))。對(duì)于市政污水處理設(shè)施排放污水的監(jiān)督程序需要依據(jù)附件1 D部分，對(duì)指令實(shí)施狀況，要求根據(jù)附件1 B部分進(jìn)行檢查評(píng)估(第15條)。德國(guó)直到1997年才通過(guò)《污水條例》轉(zhuǎn)化落實(shí)到國(guó)內(nèi)法上，比歐盟《市政污水指令》要求晚了4年。這不僅因?yàn)橐貌煌谋硎鰧W盟法的要求轉(zhuǎn)化到國(guó)內(nèi)法上，更因?yàn)閲?guó)內(nèi)處理標(biāo)準(zhǔn)適用歐盟法新理念時(shí)涉及的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題[22]。至今《市政污水指令》仍然有效適用，并沒(méi)有因?yàn)椤端蚣苤噶睢范艿脚艛D。

　　3. 《飲用水指令》

　　其實(shí)飲用水監(jiān)管更多是依食品法相關(guān)原理來(lái)展開(kāi)的，與現(xiàn)代以環(huán)保為理念的水事監(jiān)管并沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)，但它一方面是傳統(tǒng)水事的核心部分，另一方面現(xiàn)代水環(huán)境保護(hù)的核心利益也即以保護(hù)人類長(zhǎng)期用水為首要利益，其中飲用水是關(guān)鍵。從長(zhǎng)期歷史來(lái)看，現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)只是水治理縱深發(fā)展到達(dá)的一個(gè)新高度，傳統(tǒng)水管理領(lǐng)域盡管有所轉(zhuǎn)變，但仍然緊密相關(guān)。歐盟第98/83號(hào)《人類用水的質(zhì)量指令》(簡(jiǎn)稱《飲用水指令》)修訂了1980年制定的飲用水指令，仍保留原先規(guī)范機(jī)制，但在局部得到加強(qiáng)、部分加以精簡(jiǎn)并易于執(zhí)行[23]。在保障適于享用和足夠潔凈的飲用水質(zhì)量上，指令規(guī)定了成員國(guó)的義務(wù)(第4條)，對(duì)一系列參數(shù)(微生物的、化學(xué)的以及指標(biāo)性參數(shù))規(guī)定十分嚴(yán)格的最低限值(第5條及附件1)，它們大多與健康直接相關(guān)，但也有部分與健康不直接相關(guān)的質(zhì)量要求，特別是對(duì)在附件1 C部分，對(duì)于氯、色度或氣味的參數(shù)值的規(guī)定。根據(jù)第4條的一般性義務(wù)，成員國(guó)必須確保飲用水中不得含有任何會(huì)對(duì)人類健康造成潛在危害的微生物組織、寄生菌和物質(zhì)(第4條I lit. a)。附件1(尤其是A和B部分)明確了這個(gè)基本義務(wù)；另外還規(guī)定，必須在接通到特定位置前一直保持飲用水潔凈，比如到消費(fèi)者家內(nèi)的水籠頭(第6條I a)。指令要求將此轉(zhuǎn)化到成員國(guó)國(guó)內(nèi)法中，不僅要求國(guó)家作為環(huán)境質(zhì)量的保障者，供水方作為生產(chǎn)和運(yùn)輸?shù)呢?zé)任人，而且私人家庭也有義務(wù)對(duì)其接入后飲用水管道負(fù)責(zé)(如對(duì)于鉛管道的替換)。此外，原則性義務(wù)規(guī)定比具體細(xì)化的規(guī)定包含更多內(nèi)容，因?yàn)楦鶕?jù)第5條第3款，只要在成員國(guó)主權(quán)事務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，出于保護(hù)人身健康的要求，基于原則性規(guī)定可以進(jìn)一步制定附件1中不確定的其他參數(shù)。由此，成員國(guó)法律義務(wù)的衡量標(biāo)準(zhǔn)必須要確保“適于享用”。

　　此外，指令還規(guī)定，當(dāng)相關(guān)的參數(shù)值得不到遵守時(shí)，成員國(guó)必須盡快采取必要的補(bǔ)救措施以恢復(fù)法定要求的水質(zhì)，且基于健康保護(hù)必要，還需要停止或限制水使用(第8條)，比如在恢復(fù)規(guī)定水質(zhì)之前僅允許作為適用于有限用途的“一般需用水”，而不允許作為飲用水使用。指令容忍在一定范圍內(nèi)參數(shù)值的偏離，但僅當(dāng)這種偏離不會(huì)對(duì)人類健康造成潛在損害，且所涉及區(qū)域不能以其他可行方式保障飲用水供應(yīng)的情況下(第9條第1款)。德國(guó)2001年5月21日頒布《飲用水條例》轉(zhuǎn)化歐盟的《飲用水指令》到國(guó)內(nèi)法，它同時(shí)也是基于《聯(lián)邦傳染病法》和《食品與原料法》上的授權(quán)。

編輯：劉影