——2004城市水業(yè)戰(zhàn)略研討與技術(shù)交流會(huì) 追蹤報(bào)道（之一）
在為期兩天的“2004城市水業(yè)戰(zhàn)略研討與技術(shù)交流會(huì)”上，與會(huì)者通過專題發(fā)言和問答交流的形式，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的BOT方式，特別是bot在水務(wù)行業(yè)的應(yīng)用，從理論和實(shí)踐兩方面展開了廣泛而深入的探討。以下是這次研討對(duì)BOT提出的主要問題和觀點(diǎn)：
1、目前中國(guó)水務(wù)行業(yè)的基礎(chǔ)，包括政府能力、水價(jià)體制等，能不能承受BOT的沖擊？
成都自來水六廠B廠是我國(guó)水務(wù)行業(yè)的第一個(gè)BOT項(xiàng)目。據(jù)成都自來水公司的與會(huì)者稱，自2002年1月該廠投產(chǎn)以后的第一年，成都自來水公司就由盈利突然轉(zhuǎn)為虧損1.5億元，目前只能由成都市財(cái)政每年補(bǔ)貼自來水公司1億多元，然后自來水公司支付BOT費(fèi)用；另外，在水廠生產(chǎn)和管網(wǎng)調(diào)度上也存在很大麻煩。就項(xiàng)目本身而言，除了成功融資外，在其它方面都是不成功的，對(duì)于成都自來水行業(yè)以后的發(fā)展可能會(huì)造成很大問題，
北京市第十水廠作為北京市的BOT試點(diǎn)項(xiàng)目，其敲定過程也是一波三折，運(yùn)作周期時(shí)間過長(zhǎng)，受到業(yè)內(nèi)許多人士的質(zhì)疑。
而長(zhǎng)期關(guān)注水務(wù)市場(chǎng)改革的許多專家學(xué)者對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的一百多個(gè)水務(wù)BOT項(xiàng)目或者類似BOT的項(xiàng)目表達(dá)了更多的擔(dān)心，認(rèn)為其中將會(huì)有一批項(xiàng)目在三五年后出現(xiàn)問題，其一是因?yàn)槿迥旰筮@些項(xiàng)目將進(jìn)入實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)階段，其二是因?yàn)槿迥旰笳畬Q屆。
世界銀行的研究報(bào)告表明，BOT是對(duì)發(fā)展中國(guó)家的掠奪。也有學(xué)者提出，BOT是發(fā)達(dá)國(guó)家富人玩的游戲，在中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家不一定適合。那么，究竟如何看待BOT在中國(guó)的應(yīng)用與發(fā)展呢？
與會(huì)專家學(xué)者認(rèn)為，BOT僅僅是一種投融資工具，其最主要的功能也是解決政府資金不足的問題。對(duì)BOT應(yīng)用的好壞，取決于客觀項(xiàng)目條件和政府能力，因?yàn)樗鼈冎苯記Q定項(xiàng)目未來的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。BOT本身因其前期成本高和有限追索等特性，有其適用的范圍，一般只適用于大項(xiàng)目或者捆綁在一起的若干個(gè)中小項(xiàng)目，而不適用于單獨(dú)的小項(xiàng)目。政府也需要具備判斷、預(yù)測(cè)、管理、信用等方面的能力，同時(shí)要引入外腦，聘請(qǐng)合格的咨詢和律師等社會(huì)中介參與項(xiàng)目。
但是，無論如何BOT不應(yīng)該也不可能是唯一的水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化模式。

2、怎樣全面看待BOT？
BOT具備自身的特點(diǎn)，因而也先天的決定了它既有優(yōu)點(diǎn)，也有缺點(diǎn)，在考慮應(yīng)用BOT時(shí)，要全面衡量其優(yōu)缺點(diǎn)。
嚴(yán)格意義上的BOT概念有三個(gè)基本特征：一、包括建設(shè)（build）、擁有（own）、經(jīng)營(yíng)（operate）和移交（transfer）全過程，二、政府特許經(jīng)營(yíng)，三、項(xiàng)目融資。
建設(shè)、擁有、經(jīng)營(yíng)和移交，構(gòu)成完整的BOT項(xiàng)目過程，缺一不可，否則就不是完整的或者標(biāo)準(zhǔn)的BOT模式，充其量是BOT的變種。因此BOT可以更確切的稱為BOOT。在特許期內(nèi)，政府對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)不具備所有權(quán)，只能在合同約定的范圍內(nèi)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理；而項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)也不是完整意義上的所有權(quán)，不能把項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)進(jìn)行抵押或者轉(zhuǎn)讓。
BOT項(xiàng)目通過特許權(quán)協(xié)議確定政府與項(xiàng)目公司的關(guān)系，形成政府授權(quán)項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)。特許權(quán)協(xié)議是明確政府和項(xiàng)目公司各方權(quán)利義務(wù)的文件，其形成過程復(fù)雜，花費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)。
項(xiàng)目融資，主要表現(xiàn)為有限追索權(quán)的安排，決定了BOT項(xiàng)目的前期運(yùn)作周期長(zhǎng)，費(fèi)用高昂。項(xiàng)目融資能獲得數(shù)億甚至數(shù)十億的資金投入，但系統(tǒng)復(fù)雜，操作上必須規(guī)范化、精細(xì)化，時(shí)間周期也長(zhǎng)。
上述特征決定了BOT在具備吸引大量國(guó)際資本和民間資本進(jìn)入公用事業(yè)、彌補(bǔ)財(cái)政資金不足、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、引進(jìn)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)水平等優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)，也具有前期費(fèi)用高、談判周期長(zhǎng)、對(duì)參與方風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)和控制能力要求高等弱點(diǎn)。
BOT的這些特點(diǎn)和優(yōu)缺點(diǎn)決定了它一般適用于需要巨額資金的項(xiàng)目，這也是BOT方式被發(fā)明出來的初衷。它們不以人的意志和好惡為轉(zhuǎn)移。在中國(guó)實(shí)行BOT項(xiàng)目，也必須受到它們的制約。目前國(guó)內(nèi)水務(wù)行業(yè)的現(xiàn)有BOT項(xiàng)目中，大多不具備BOT的所有特征，只能算作類似BOT的項(xiàng)目，更有一些項(xiàng)目根本不規(guī)范。大岳咨詢公司的金永祥總經(jīng)理認(rèn)為，嚴(yán)格來講，最近幾年國(guó)內(nèi)已經(jīng)沒有新的BOT項(xiàng)目了。
3、如何看待BOT與特許經(jīng)營(yíng)的關(guān)系？
與會(huì)專家、律師和參會(huì)人員針對(duì)BOT項(xiàng)目中政府與企業(yè)的關(guān)系對(duì)等性問題進(jìn)行了深入討論。特許經(jīng)營(yíng)是BOT的特征之一，BOT也可以看作是特許經(jīng)營(yíng)的一種方式，屬于特許經(jīng)營(yíng)范圍。特許經(jīng)營(yíng)的載體是特許權(quán)協(xié)議。特許權(quán)一般用協(xié)議方式直接與政府（或有關(guān)部門）確定，但也有以企業(yè)承諾，政府單向授予的方式確定的（如深圳市）。
目前，地方政府出于種種顧慮以及缺乏法律約束和保障，不愿意與BOT項(xiàng)目公司直接簽定特許權(quán)協(xié)議，要么讓自來水公司出面簽定，要么采用公函等政府文件方式。這些方式使得政策風(fēng)險(xiǎn)太大，阻擋投資者的腳步。有的外資水務(wù)公司作出了全面撤出中國(guó)水務(wù)市場(chǎng)的決定，其主要的顧慮和依據(jù)就是政府政策風(fēng)險(xiǎn)。
而在北京市第十水廠BOT項(xiàng)目中，雖然有《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)辦法》這樣的地方性法規(guī)的保障，但是仍然簽定了專門協(xié)議，目的就是一定要讓政府進(jìn)入有約束力的法律文件中。政府部門與投資人直接簽定BOT協(xié)議的例子還有：成都第六水廠B廠、合肥王小郢污水處理廠、北京北苑、五里坨等五個(gè)污水處理項(xiàng)目。
特邀王為東和姚毅律師都認(rèn)為，特許權(quán)協(xié)議應(yīng)該屬于民事合同范疇，作為協(xié)議雙方的政府和項(xiàng)目公司在這里是平等的民事主體關(guān)系。因此，在BOT項(xiàng)目運(yùn)作過程中，一旦發(fā)生了爭(zhēng)議，就要適用民事訴訟或者仲裁來解決，而不適用行政訴訟。
清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心傅濤主任等業(yè)內(nèi)專家則認(rèn)為，城市水業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)屬于行政許可法的規(guī)定范圍，行政許可的形式是多樣的，包括協(xié)議和文件行政授予等形式，但無論是否簽協(xié)議，政府和企業(yè)兩者都不是對(duì)等的，政府（包括其授權(quán)的部門）不能作為獨(dú)立的民事主體。
曾經(jīng)承擔(dān)過多項(xiàng)BOT項(xiàng)目法律顧問的姚毅律師認(rèn)為仲裁是比民事訴訟更適合解決BOT爭(zhēng)議的方式，此觀點(diǎn)得到多數(shù)專家的贊同。
（清華大學(xué) 傅平 報(bào)道）但是，無論如何BOT不應(yīng)該也不可能是唯一的水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化模式。

2、怎樣全面看待BOT？
BOT具備自身的特點(diǎn)，因而也先天的決定了它既有優(yōu)點(diǎn)，也有缺點(diǎn)，在考慮應(yīng)用BOT時(shí)，要全面衡量其優(yōu)缺點(diǎn)。
嚴(yán)格意義上的BOT概念有三個(gè)基本特征：一、包括建設(shè)（build）、擁有（own）、經(jīng)營(yíng)（operate）和移交（transfer）全過程，二、政府特許經(jīng)營(yíng)，三、項(xiàng)目融資。
建設(shè)、擁有、經(jīng)營(yíng)和移交，構(gòu)成完整的BOT項(xiàng)目過程，缺一不可，否則就不是完整的或者標(biāo)準(zhǔn)的BOT模式，充其量是BOT的變種。因此BOT可以更確切的稱為BOOT。在特許期內(nèi)，政府對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)不具備所有權(quán)，只能在合同約定的范圍內(nèi)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理；而項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)也不是完整意義上的所有權(quán)，不能把項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)進(jìn)行抵押或者轉(zhuǎn)讓。
BOT項(xiàng)目通過特許權(quán)協(xié)議確定政府與項(xiàng)目公司的關(guān)系，形成政府授權(quán)項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)。特許權(quán)協(xié)議是明確政府和項(xiàng)目公司各方權(quán)利義務(wù)的文件，其形成過程復(fù)雜，花費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)。
項(xiàng)目融資，主要表現(xiàn)為有限追索權(quán)的安排，決定了BOT項(xiàng)目的前期運(yùn)作周期長(zhǎng)，費(fèi)用高昂。項(xiàng)目融資能獲得數(shù)億甚至數(shù)十億的資金投入，但系統(tǒng)復(fù)雜，操作上必須規(guī)范化、精細(xì)化，時(shí)間周期也長(zhǎng)。
上述特征決定了BOT在具備吸引大量國(guó)際資本和民間資本進(jìn)入公用事業(yè)、彌補(bǔ)財(cái)政資金不足、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、引進(jìn)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)水平等優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)，也具有前期費(fèi)用高、談判周期長(zhǎng)、對(duì)參與方風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)和控制能力要求高等弱點(diǎn)。
BOT的這些特點(diǎn)和優(yōu)缺點(diǎn)決定了它一般適用于需要巨額資金的項(xiàng)目，這也是BOT方式被發(fā)明出來的初衷。它們不以人的意志和好惡為轉(zhuǎn)移。在中國(guó)實(shí)行BOT項(xiàng)目，也必須受到它們的制約。目前國(guó)內(nèi)水務(wù)行業(yè)的現(xiàn)有BOT項(xiàng)目中，

編輯：全新麗