一些政府付費(fèi)類項(xiàng)目，通過“工程可用性付費(fèi)”+少量“運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)”方式，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任。實(shí)際上都是由政府兜底項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于“工程可用性付費(fèi)”+少量“運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)”方式，E20環(huán)境平臺(tái)PPP中心梳理部分PPP項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，可用性付費(fèi)比重大、運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)占比微乎其微的現(xiàn)象并不鮮見。

早在2017年7月，財(cái)政部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)組織召開進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會(huì)時(shí)，指出PPP發(fā)展不規(guī)范可以歸納為支出責(zé)任“固化”、支出上限“虛化”、運(yùn)營(yíng)內(nèi)容“淡化”、適用范圍“泛化”等“四個(gè)問題”。其中，支出責(zé)任“固化”表現(xiàn)為一些地方政府為了吸引社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)快上、多上項(xiàng)目，通過BT、政府回購(gòu)、承諾固定投資回報(bào)等明股實(shí)債方式，實(shí)施PPP項(xiàng)目。一些政府付費(fèi)類項(xiàng)目，通過“工程可用性付費(fèi)”+少量“運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)”方式，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任。實(shí)際上都是由政府兜底項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于“工程可用性付費(fèi)”+少量“運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)”方式，E20環(huán)境平臺(tái)PPP中心梳理部分PPP項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，可用性付費(fèi)比重大、運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)占比微乎其微的現(xiàn)象并不鮮見。

項(xiàng)目一：某海綿城市水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目，總投資約9億元，合作期12年（2年建設(shè)期、10年運(yùn)營(yíng)期），政府付費(fèi)方式。合作期內(nèi)政府付費(fèi)總額約17.5億元，其中：可用性付費(fèi)合計(jì)約16.1億元，占總付費(fèi)金額的比例約為94%；運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)費(fèi)合計(jì)約1.1億元，占總付費(fèi)金額的比例為6%。

項(xiàng)目二：某海綿城市PPP項(xiàng)目，總投資約8.4億元，合作期10年（2年建設(shè)期、8年運(yùn)營(yíng)期），政府付費(fèi)方式。合作期內(nèi)政府付費(fèi)總額約11.5億元，其中：可用性付費(fèi)合計(jì)約11.25億元，占總付費(fèi)金額的比例為98%；運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)費(fèi)合計(jì)約0.25億元，占總付費(fèi)金額的比例僅為2%。

項(xiàng)目三：某市生態(tài)建設(shè)公園PPP項(xiàng)目，總投資約7.5億元，合作期10年（3年建設(shè)期、7年運(yùn)營(yíng)期），政府付費(fèi)方式。合作期內(nèi)政府付費(fèi)總額約11.6億元，其中：可用性付費(fèi)合計(jì)約10.4億元，占總付費(fèi)金額的比例約為91%；運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)費(fèi)合計(jì)約1.1億元，占總付費(fèi)金額的比例為9%。

項(xiàng)目四：某市地下綜合管廊項(xiàng)目一期PPP項(xiàng)目，總投資約8.4億元，合作期30年（2年建設(shè)期、28年運(yùn)營(yíng)期），可行性缺口補(bǔ)助方式。合作期內(nèi)總收入約為20.68億元。其中，入廊費(fèi)合計(jì)約0.98億元（年均約350萬元），占總收入的比例為5%；政府可行性缺口補(bǔ)助合計(jì)約18.65億元（其中：直接缺口補(bǔ)貼合計(jì)17.7億元；維護(hù)管理費(fèi)每年約340萬元，合計(jì)約0.95億元），占總收入的比例約為95%。

從以上四個(gè)PPP項(xiàng)目案例可以看出，在海綿城市、園林景觀、綜合管廊等領(lǐng)域，財(cái)政部所關(guān)注到的支出責(zé)任“固化”問題在有些PPP項(xiàng)目中較為突出。PPP業(yè)界不少專家也指出，“可用性+績(jī)效付費(fèi)”的“政府付費(fèi)”回報(bào)機(jī)制在地方實(shí)操中已經(jīng)走偏。其中可用性付費(fèi)總額為項(xiàng)目投資總額，加上融資成本，以及社會(huì)資本的合理投資收益，以項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格為依據(jù)，以建設(shè)可用性績(jī)效指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，自項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)日起向社會(huì)資本逐年支付。而績(jī)效付費(fèi)僅限定為運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效付費(fèi)，依據(jù)約定的運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)及考核程序，根據(jù)考核結(jié)果支付運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用。甚至一些可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制的PPP項(xiàng)目也變相成為政府缺口補(bǔ)助占絕大多數(shù)比重的情形，如前述項(xiàng)目四中實(shí)質(zhì)上類似可用性付費(fèi)的支出（即直接缺口補(bǔ)貼）比重達(dá)到86%。

實(shí)操中的另一種情形同樣值得關(guān)注和研究。E20環(huán)境平臺(tái)發(fā)現(xiàn)少數(shù)PPP項(xiàng)目中規(guī)定社會(huì)資本和政府方代表共同出資成立項(xiàng)目公司，但在某些條款或補(bǔ)充協(xié)議中約定項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)由項(xiàng)目公司委托政府方代表負(fù)責(zé)。這種情形實(shí)質(zhì)上將與PPP本意引入專業(yè)的社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)的初衷相悖，借PPP模式實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率提升的目的將落空。

當(dāng)然，并非徹底否認(rèn)“可用性付費(fèi)+運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效付費(fèi)”。如何將其優(yōu)化，可能可以從兩個(gè)方面考慮：一是突出績(jī)效導(dǎo)向、依效付費(fèi)，改變“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的局面，降低可用性付費(fèi)比例、相應(yīng)提高運(yùn)維績(jī)效付費(fèi)比例；二是在第一點(diǎn)的基礎(chǔ)上，將可用性付費(fèi)與運(yùn)維績(jī)效進(jìn)行掛鉤。前者中，各個(gè)領(lǐng)域建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的內(nèi)容不同，因此各領(lǐng)域比例會(huì)有差異，但“一降一提”是共同要求；后者，少數(shù)PPP項(xiàng)目已經(jīng)開始探索。比如某城市水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目中規(guī)定，當(dāng)某月運(yùn)維績(jī)效考核得分低于70分，次月可用性付費(fèi)將按約定金額的90%予以支付，即可用性付費(fèi)有10%與運(yùn)維績(jī)效捆綁；而某市新能源汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中則約定，政府支付可用性付費(fèi)的30％與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤；某市水環(huán)境綜合整治PPP項(xiàng)目，對(duì)各子項(xiàng)目分別運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效，并將各子項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效與可用性付費(fèi)掛鉤（各占5%），相當(dāng)于總體可用性付費(fèi)與運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效的掛鉤比例達(dá)到45%。

需要注意的是，可用性付費(fèi)與績(jī)效掛鉤還需要考慮實(shí)際情況。一是有些項(xiàng)目實(shí)質(zhì)運(yùn)營(yíng)維護(hù)的內(nèi)容不多，或者長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)提升難度不大，需考慮項(xiàng)目績(jī)效掛鉤有無抓手和實(shí)際意義；二是從某些項(xiàng)目實(shí)操看，可用性付費(fèi)與運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效掛鉤后，金融機(jī)構(gòu)不敢放款,企業(yè)融資難而不敢接盤，這樣可能倒逼政府退讓。這些因素如何處理，有待PPP業(yè)界專家集思廣益，形成操作可行的方案。

環(huán)保是PPP的一大熱點(diǎn)領(lǐng)域。E20環(huán)境平臺(tái)始終認(rèn)為，PPP項(xiàng)目的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)績(jī)效。建議通過強(qiáng)化可用性付費(fèi)和運(yùn)營(yíng)績(jī)效的捆綁來實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)績(jī)效的剛性化，使專業(yè)運(yùn)營(yíng)公司的核心能力得以發(fā)揮，真正做到“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，不違PPP的“初心”。

附：部分有關(guān)法規(guī)

1、根據(jù)財(cái)政部關(guān)于《印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》的通知（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）的規(guī)定，PPP項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制包括三類：“政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助”。其中政府付費(fèi)指由政府直接付費(fèi)購(gòu)買公共產(chǎn)品或服務(wù)。政府通常會(huì)依據(jù)項(xiàng)目的可用性（“可用性付費(fèi)”）、使用量（“使用量付費(fèi)”）和績(jī)效（“績(jī)效付費(fèi)”）中的一個(gè)或多個(gè)要素的組合向項(xiàng)目公司付費(fèi)。指南還明確規(guī)定：“政府有支付義務(wù)的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實(shí)際績(jī)效直接或通知財(cái)政部門向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司及時(shí)足額支付……未達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)執(zhí)行項(xiàng)目合同約定的懲處條款或救濟(jì)措施?！?/span>

編輯：李丹