PPP項目績效考核的三種類型分析——以水環(huán)境綜合治理為例

時間：2017-11-30 17:15

來源：中國水網(wǎng)

作者：湯明旺

表3 河道、管道及綠化維護年度考核公眾調查問卷表

二、不同績效考核類型分析

以上三種績效考核類型各有利弊。

從整個系統(tǒng)的環(huán)?？冃н_成角度，斷面考核的約束性最強，理論上會倒逼社會資本統(tǒng)籌本項目各項建設運營內容，確保運營維護質量達到PPP約定的績效標準。當然，這類項目所覆蓋的內容應該是系統(tǒng)的，或者說影響斷面考核的前后端環(huán)節(jié)均應捆綁打包在一個項目中，否則很難形成規(guī)模集成的效果。在各地治理黑臭水體重任在身的情況下，斷面考核是較為合理的類型。

分項考核中，有行業(yè)標準且運維質量易于評估的部分（如污水處理、污泥處理等）考核較為清晰；但采取打分制的部分（如水體維護、水面保潔、河岸綠化保潔、沿岸截污溝及河道設施維護等）具有較強的主觀性，如果運維考核標準不具體、不易實施，將導致社會資本方和政府方難以達成共識。特別是我們注意到，個別地方此類項目把諸如道路、景觀等相關性較弱的內容也捆綁打包，項目規(guī)模較大、建設內容龐雜，可能導致社會資本不得不組成松散的聯(lián)合體進行投標，且整體績效考核難度加大、付費機制復雜化。同時，各分項績效考核指標合格，并不能保證水環(huán)境綜合治理的整體績效一定能夠符合政府及公眾要求。在部分帶有黑臭水體的水環(huán)境綜合治理項目中，就出現(xiàn)即便包括污水處理廠出水水質達標、河道清淤工程運維績效打分合格，河道整體黑臭狀況并未徹底改觀的情形。個別冠有“海綿城市”字樣的PPP項目，各分項工程運維績效打分標準均有，但獨缺海綿城市本應具有的年徑流總量控制率等量化指標。

在沒有強制性績效約束內容（如斷面考核、污水處理、污泥處理等）的情況下，綜合考評看似綜合、系統(tǒng)，實則操作起來主觀性強，難以實施。從另一個角度來看，綜合考評下的績效標準較為籠統(tǒng)、模糊，因此在選擇社會資本方的條件設置上很難體現(xiàn)專業(yè)運營的要求，最終參與的社會資本類型眾多，有較強資金實力、施工能力但未必有很強運營能力的建筑型企業(yè)中標概率可能會更高。從多個類似項目的實施方案、招標文件可以看出，此類綜合考評不少是建立在類似操作說明書的“績效評分表”基礎上。操作說明書式的考核，并不利于社會資本提升效率，能否達到最終績效也存疑。不僅水環(huán)境治理領域，E20此前接觸部分市政環(huán)衛(wèi)PPP績效考核就有“人員不得少于××名”、“道路灑水不得低于××次/日”、“每日清運次數(shù)不得少于××次”類似的規(guī)定，否則影響考評得分及最終付費，并沒有考慮機械化程度提高、雨天無需灑水等實際情況。

三、績效設置應兼顧合規(guī)與落地

每個項目建設內容不同，其績效考核標準、方式均應做到量身定制、合理可行?？冃Э己瞬荒軆H僅是籠統(tǒng)的管理辦法，還應制定績效考核實施細則，對每個考核項設置詳細的評價指標和考核得分標準，有規(guī)范有標準的要明確、能量化的盡可能量化。

相關付費與績效考核結果具體掛鉤多少比例，一方面需要符合PPP有關規(guī)范的要求，另一方面也需要考慮對社會資本的吸引力、對項目可融資性的影響。

從后往前，則是應該在項目本身前期準備工作方面，合理確定項目所包括的建設內容，在各子項目相互關聯(lián)的基礎上進行打包設計，確保項目規(guī)模適當、邊界清晰、績效明確，為項目順利實施落地、易于績效評估、達成最終效果奠定基礎。

編輯：李丹

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