近日，河北省住建廳發(fā)布《關(guān)于在市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推進政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(冀建綜〔2017〕24號)。整體來說，該指導(dǎo)意見表現(xiàn)地方行業(yè)部門積極配合PPP的規(guī)范化，統(tǒng)籌接軌發(fā)改和財政的管理規(guī)則，并在相關(guān)文件中發(fā)揮行業(yè)部門屬性，對不同類型的PPP項目的管理重點有了針對性的描述。文中列舉了大量發(fā)改委和財政部對于PPP的相關(guān)規(guī)范文件，可能是由于文件制定時間原因，近期財政部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)和國家發(fā)改委的《關(guān)于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作(PPP)項目的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資〔2017〕2059號)兩文件暫未提及，但是由于這些文件與兩部委的對PPP的指導(dǎo)思想保持一致，本文件也因此總體符合相關(guān)精神。本文件所表現(xiàn)的地方促進PPP統(tǒng)一規(guī)范和推進各方形成共識、發(fā)揮行業(yè)部門對相關(guān)領(lǐng)域針對性能力的舉措值得點贊。具體而言，該指導(dǎo)意見有六大亮點。

第一，適用范圍的運營導(dǎo)向明顯。該指導(dǎo)意見明確“市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域適用PPP的主要是政府負有提供責(zé)任又適宜市場化運作的城鎮(zhèn)供水、供熱、燃氣、污水處理、中水利用、垃圾處理、環(huán)衛(wèi)、地下綜合管廊的建設(shè)和運營項目及海綿城市、智慧城市建設(shè)的相關(guān)項目?！边@一范圍，絕大部分屬于E20市政環(huán)保PPP分類中的A類(政府監(jiān)管型特許經(jīng)營領(lǐng)域，使用者直接付費)、B類(政府購買服務(wù)型特許經(jīng)營領(lǐng)域，可行性缺口補助)(相關(guān)鏈接請點擊：薛濤：環(huán)保PPP年度盤點，分類后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局)?！蛾P(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資〔2016〕1744號)明確的范圍則包括能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和重大市政工程等七大領(lǐng)域，冀建綜〔2017〕24號文的適用范圍明顯壓縮。換句話說，該指導(dǎo)意見遵循了審慎開展政府付費項目，突出運營性、經(jīng)營性的項目導(dǎo)向。

當(dāng)然值得注意的是，該指導(dǎo)意見在列舉一系列“建設(shè)和運營項目”之后，再單獨提到“海綿城市、智慧城市建設(shè)的相關(guān)項目”，可以說河北住建廳對PPP中的“運營”進行了分類定義，表明后者的運營性較弱。在PPP推進的領(lǐng)域依舊點到了海綿城市和智慧城市，也說明PPP不僅僅是傳統(tǒng)特許經(jīng)營的項目，還需要包括新的建設(shè)領(lǐng)域，對這些PFI類的新興領(lǐng)域如何做好PPP，相應(yīng)的模式和措施要跟上，以杜絕PPP泛化，避免工程化、重建設(shè)輕運營的情形出現(xiàn)。本文件后續(xù)的描述中相對這方面的要求尚少，說明各方還有待摸索。

還需關(guān)注的是，按照水十條要求作為住建部門負責(zé)推進的黑臭河道治理項目在本文中未能列入，地方政府如何解決該方面的治理需求和融資渠道，是一個存疑之處，即便以專業(yè)領(lǐng)域交叉的海綿城市為載體，但依然會有困難。另外，農(nóng)村垃圾和污水領(lǐng)域也未提及，這部分具有一定運營屬性，但是實踐中其實往往走純政府付費的PFI模式。

第二，特許經(jīng)營和PPP流程并軌。一方面，該指導(dǎo)意見給出的兩種運作模式中，對經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資和運營成本的新建項目由政府授予特許經(jīng)營權(quán);對經(jīng)營收費不足以覆蓋投資和運營成本的新建項目，在由政府授予特許經(jīng)營權(quán)的同時，給以投資或運營補貼。另一方面，指導(dǎo)意見要求“對市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域需要實施特許經(jīng)營的項目，要按照國家《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(國家發(fā)改委25號令)執(zhí)行。”因此，該指導(dǎo)意見強調(diào)特許經(jīng)營在PPP中的運用，要求特許也要走PPP流程，即特許經(jīng)營和PPP并軌或兩者“二合一”。

第三，存量盤活的方式有所區(qū)別。對于已建成項目的模式，該指導(dǎo)意見指出“根據(jù)項目實際情況，可采用項目租賃、企業(yè)重組、股份轉(zhuǎn)讓等模式”。這和《關(guān)于加快運用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資〔2017〕1266號)有些區(qū)別。發(fā)改投資〔2017〕1266號文規(guī)定“對擬采取PPP模式的存量基礎(chǔ)設(shè)施項目，根據(jù)項目特點和具體情況，可通過轉(zhuǎn)讓-運營-移交(TOT)、改建-運營-移交(ROT)、轉(zhuǎn)讓-擁有-運營(TOO)、委托運營、股權(quán)合作等多種方式，將項目的資產(chǎn)所有權(quán)、股權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)等轉(zhuǎn)讓給社會資本。”相比之下，冀建綜〔2017〕24號文提到的租賃模式，目前運用并不常見，具體如何操作、尤其是涉及有關(guān)的付費等問題如何解決有待進一步探索。

第四，績效考核依行業(yè)量身定制。該指導(dǎo)意見要求“要加強行業(yè)監(jiān)管，設(shè)定技術(shù)規(guī)范，明確行業(yè)標準、服務(wù)質(zhì)量和監(jiān)管細則，保障社會資本穩(wěn)定運營?！蔽鬯⒗幚淼葌鹘y(tǒng)領(lǐng)域的績效考核較為清晰，且依效付費、以量計價的機制已經(jīng)成熟。但在綜合管廊、海綿城市、智慧城市等領(lǐng)域，產(chǎn)出說明、績效標準尚未形成共識或操作性強的規(guī)范。在以運營為核心、以績效為導(dǎo)向的PPP2.0規(guī)范發(fā)展階段，體現(xiàn)行業(yè)特性的績效考核標準及依效付費機制亟待建立。冀建綜〔2017〕24號文點出了問題，具體的解決方案則需要相關(guān)方繼續(xù)努力、共同推進。

第五，理順價格機制并動態(tài)調(diào)整。本文中再次強調(diào)了價格機制在PPP中的重要性，這個與近期發(fā)布的《國家發(fā)展改革委關(guān)于全面深化價格機制改革的意見》(發(fā)改價格〔2017〕1941號)相一致，也是E20在兩三年前就呼吁重視的問題。在運營性項目中完善價格機制，逐步理順公共服務(wù)價格，尤其是環(huán)境保護成本的污染者付費制度需要進一步完善。相信未來在垃圾處理費的征收方面還會有進一步的舉措，對于供水和污水處理價格的適度提高也是大概率的事件。(相關(guān)鏈接請點擊：破題垃圾收費難： 寧波生活垃圾處理收費機制研究項目啟動;薛濤：PPP難解負債沖動，公共服務(wù)價費研究迫在眉睫)。

第六，區(qū)域上做好PPP總體規(guī)劃。該指導(dǎo)意見要求“各地要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和市政基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)建設(shè)需求，按照項目合理布局、政府投資有效配置等原則，做好PPP項目的總體規(guī)劃、綜合平衡和儲備管理，建立PPP項目庫?！笨紤]到PPP財政承受能力“10%”紅線約束剛化，地方大干快上、泛化濫用PPP之風(fēng)不可長，提出做好PPP項目的總體規(guī)劃、綜合平衡和儲備管理，推動PPP項目時講究輕重緩急、系統(tǒng)謀劃已是當(dāng)務(wù)之急。從這點看，冀建綜〔2017〕24號文要求做好區(qū)域PPP總體規(guī)劃，值得肯定，也有利于促進PPP項目從量到質(zhì)的轉(zhuǎn)變。

政策原文：

污水和垃圾處理類項目“強制”采用PPP模式

編輯：趙凡