金州控股集團(tuán)有限公司總裁   蔣超
女士們、先生們：
首先祝賀“中國城市發(fā)展與市政債券國際研討會”在北京召開。金州集團(tuán)也很榮幸接受國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家開發(fā)銀行和美國美林集團(tuán)的邀請，承辦本次研討會。
金州集團(tuán)是一家在美國注冊的城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)I(yè)公司， 1988年進(jìn)入中國，公司的主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域為城市給排水處理、固體廢棄物處理、軌道交通、道路和交通管理、城市燃?xì)夂图泄?、城市其它服?wù)和管理等專業(yè)領(lǐng)域，公司從事投融資咨詢、設(shè)備供應(yīng)、工程設(shè)計、工程建設(shè)、投資、融資等各個方面業(yè)務(wù)。16年來在中國共完成了1000多個項目，業(yè)務(wù)涉及600多個城市，投資建設(shè)了中國第一個外資BOT污水處理廠——北京經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)污水處理廠，正在建設(shè)目前中國最大的垃圾焚燒處理設(shè)施——北京高安屯垃圾焚燒廠，作為中信聯(lián)合體三位成員之一，正在投資建設(shè)國家奧林匹克體育場（鳥巢）。經(jīng)過多年的探索和實踐，金州集團(tuán)對中國的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況和面臨的問題有比較深入的了解，同時也積累了多方面的經(jīng)驗。
下面我結(jié)合金州集團(tuán)在中國的基礎(chǔ)設(shè)施項目運作實踐，對城市基礎(chǔ)設(shè)施的市場化和市政債券融資問題提出一些粗淺的見解，與各位共同探討。
1、中國城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展需要市場化
城市基礎(chǔ)設(shè)施相對滯后始終是中國城市面臨的緊迫問題。在中國改革開放的初期，百廢待興，城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展嚴(yán)重滯后，供需矛盾十分突出。在八十年代后期，各城市相繼加大了基礎(chǔ)設(shè)施的投入，但財力畢竟有限，國外政府和國際金融機構(gòu)貸款的利用擴(kuò)大了資金籌集渠道，在很大程度上彌補了資金的不足，一些重大項目得以興建，使基礎(chǔ)設(shè)施的供需矛盾取得了一定緩解。進(jìn)入九十年代中期，以政府間接擔(dān)保為背景的商業(yè)銀行貸款逐步投入基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域，政府融資的渠道進(jìn)一步拓寬。但由于城市發(fā)展的不斷加快，使資金短缺的矛盾仍很突出。
目前，中國正處于城市化加速發(fā)展時期。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的研究成果，中國城市化水平將由2001年的37%提高到2020年的60%左右，城市化率每年將提高1.2個百分點。隨著中國進(jìn)入小康社會，轎車逐步進(jìn)入普通家庭，今后若干年對城市交通設(shè)施和其他基礎(chǔ)設(shè)施的需求將直線上升，基礎(chǔ)設(shè)施的供需矛盾會進(jìn)一步加大，資金短缺的矛盾將更加突出。
在這種情況下，僅靠各城市政府的財力是無法完成龐大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的。首先要改變基礎(chǔ)設(shè)施由政府直接操辦的辦法，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的市場化，凡是有收費收入的、能推向市場的基礎(chǔ)設(shè)施項目都應(yīng)該推向市場，如城市供水廠、污水廠、垃圾處理廠等；其次，要拓寬融資渠道，利用各種融資手段進(jìn)行市場化融資，盡可能大地緩解城市財政在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的壓力。

2、對不同類型的基礎(chǔ)設(shè)施項目應(yīng)采取適當(dāng)?shù)倪\作模式
通常我們把城市基礎(chǔ)設(shè)施分為非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和經(jīng)營性三類，對于非經(jīng)營性項目，如城市道路、城市河道治理、城市防災(zāi)體系等，項目本身不產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益，應(yīng)由政府直接投資，這是財政資金不可推卸的責(zé)任。對于經(jīng)營性項目，如自來水廠、污水處理廠、垃圾處理設(shè)施等，應(yīng)廣泛采取比較成熟的BOT、TOT方式，由企業(yè)來運作。對于準(zhǔn)經(jīng)營性項目，如機場、城市軌道交通、公交設(shè)施、城市熱力供應(yīng)、自來水管網(wǎng)、污水管網(wǎng)、體育場館、醫(yī)院、學(xué)校等，由于收費費率的限制，其回報率低或較長時期內(nèi)難以取得回報，雖然項目本身能產(chǎn)生一定現(xiàn)金流，但完全推給市場企業(yè)卻難以承擔(dān)，因此，政府還應(yīng)承擔(dān)一定的投資責(zé)任，用政府的財政、稅收資金來完成這一部分的投資。
以污水處理為例。城市污水處理系統(tǒng)包括污水處理廠和污水管網(wǎng)兩部分。污水處理廠作為相對獨立的設(shè)施，完全可以推向市場，由企業(yè)投資、建設(shè)及運營。目前比較成熟的是BOT、TOT方式，通過招標(biāo)，選擇技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)驗豐富、能提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的企業(yè)運作。與政府直接操辦相比，企業(yè)運作一是可以節(jié)約投資，降低建設(shè)成本；二是可以減少人員，降低運營成本，提高效率，從而減少政府的財政壓力和市民負(fù)擔(dān)。北京最近招標(biāo)的幾個污水處理廠，其中標(biāo)價和建設(shè)投資都比政府原測算數(shù)額有較大幅度降低。國內(nèi)通過國際公開招標(biāo)的某大型水廠，原測算水價在2元/噸以上，中標(biāo)價卻低于1.5元/噸。可見，通過企業(yè)運作，效益十分明顯。目前國際幾大水務(wù)公司都已進(jìn)入中國市場，國內(nèi)水務(wù)投資企業(yè)群體也已初步形成，經(jīng)過多年的項目運作已積累了比較豐富的經(jīng)驗，這些企業(yè)有能力按照國際標(biāo)準(zhǔn)完成基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資、建設(shè)及運營，能夠為政府和市民提供良好的服務(wù)。中國全面開放水務(wù)市場的條件已經(jīng)成熟，新建的污水廠項目可以通過BOT方式交由企業(yè)運作，已建成的污水廠也可通過TOT方式由企業(yè)運營。
污水管網(wǎng)的建設(shè)與運營相對比較復(fù)雜，污水廠與管網(wǎng)的投資比一般為1：2～3，管網(wǎng)的投資大，建設(shè)和管理難度比較大，這也是各城市政府急切解決的問題。如果將管網(wǎng)完全交給企業(yè)運作，征地、拆遷等問題不易解決，污水收集系統(tǒng)難以完善，更為重要的是與政府融資相比企業(yè)融資成本相對較高，會增加建設(shè)和運營成本，政府財政和市民（由水價體現(xiàn)）的負(fù)擔(dān)會加重。因此，政府應(yīng)對污水管網(wǎng)承擔(dān)一定投資責(zé)任，在目前財政資金有限的情況下，進(jìn)行政府融資是現(xiàn)實的選擇，可以利用政府的信譽，通過市政債券融資，降低融資成本，這是一個很值得大家共同探討的問題。
對于項目本身難以實現(xiàn)回報的準(zhǔn)經(jīng)營性項目，可采用國際上通行的PPP（或PFI）模式運作。在多年的投資實踐中，我們深切地感到，由于中國城市的發(fā)展水平總體上還比較低，政府財政實力有限，市民價格承受能力也很有限，很多在發(fā)達(dá)國家已被列入經(jīng)營性或贏利性的領(lǐng)域，在中國還只能是準(zhǔn)經(jīng)營性領(lǐng)域，因此，在中國的基礎(chǔ)設(shè)施市場中，數(shù)量最大的是準(zhǔn)經(jīng)營性項目。
在北京奧運場館的若干項目中，成功地采取了PPP模式完成了項目法人招標(biāo)，金州集團(tuán)非常榮幸地成為奧運主體育場和奧運水上公園的投資人。下面以主體育場即鳥巢項目為例，探討PPP模式中政府與企業(yè)合作與融資方式。
在成功申辦2008年奧運會后，北京市制定了《奧運行動計劃》。為配合奧運會舉辦，與奧運直接相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施需投資約2500億元，其中北京市政府應(yīng)投資1500億元左右，另需投入200多億元用于奧運場館建設(shè)，共需1800億元左右。北京市目前財政收入400多億元，可用于投資建設(shè)的資金約120億元，即使今后每年有一定幅度增加，僅靠財力也難以支撐龐大的建設(shè)規(guī)模。鑒此，北京市采取了市場化方案，將能直接推向市場的自來水、污水、垃圾、高速路等項目通過BOT或TOT的方式由企業(yè)投資建設(shè)，將準(zhǔn)經(jīng)營性的奧運場館、地鐵等項目采取PPP方式運作。
按照PPP模式，北京市對5個奧運場館進(jìn)行了國際公開招標(biāo)，通過兩輪竟標(biāo)，最大的鳥巢項目由中信—城建—金州聯(lián)合體中標(biāo)。鳥巢項目總投資35億，市政府出資58%，回報在30年后取得；企業(yè)出資42%，回報在1—30年內(nèi)取得。通過這種方式運作，政府只投入20.3億元的投資便可實現(xiàn)項目的建設(shè)和如期使用（比計劃的35億元省了14.7億元），并且不承擔(dān)運營期的虧損補貼，減小了財政負(fù)擔(dān)；企業(yè)僅投入14.7億元便可建設(shè)、運營整個項目，在建成后通過發(fā)揮企業(yè)的優(yōu)勢在運營中取得回報，因此，政府和企業(yè)都實現(xiàn)了各自的目標(biāo)，達(dá)成雙贏?？梢哉f，鳥巢項目是中國第一個成功的PPP模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目。
在目前的情況下，企業(yè)融資渠道相對比較多，對鳥巢項目聯(lián)合體三方共同籌集14.7億元比較容易。政府應(yīng)出的20.3億元畢竟不是一個小數(shù)字，完全由財政承擔(dān)也比較沉重，如果能夠開辟政府融資新渠道，在證券市場上發(fā)行市政債券，將是有效的辦法。
3、中國已基本具備發(fā)行市政債券的市場條件
自上世紀(jì)九十年代以來，國際各大水務(wù)公司紛紛進(jìn)入中國市場，進(jìn)行投資、收購城市供水、污水項目，但近一、兩年又先后撤出，這有其內(nèi)在的原因：一是隨著中國基礎(chǔ)設(shè)施市場的開放，企業(yè)間競爭不斷加劇，投資回報率呈下降趨勢；二是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對來講還比較低，市政公用事業(yè)的價格短期內(nèi)難以有較大幅度提高；三是國際資本市場融資成本比較高。
在中國國內(nèi)，目前每年新增企業(yè)和個人存款超過10000億元，存款利率在2—3%，考慮到物價因素，實際上是負(fù)利率?？梢?，國內(nèi)資金條件已經(jīng)具備。以政府信譽作擔(dān)保，發(fā)行市政債券，實現(xiàn)低成本融資，具有實現(xiàn)的可能。
雖然發(fā)行市政債券在法律上存在一些障礙，但各地方政府普遍存在著隱性負(fù)債，有的是以發(fā)行企業(yè)債券政府提供某種擔(dān)保的形式負(fù)債，有的以企業(yè)貸款政府承諾還款的形式負(fù)債，目前有些地方政府的負(fù)債規(guī)模已經(jīng)很大。對此，最為現(xiàn)實的措施是將地方政府隱性負(fù)債顯性化，通過法律程序使地方政府負(fù)債合法化，同時加強監(jiān)管。
此外，一些進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的企業(yè)能否以所擁有的城市基礎(chǔ)設(shè)施收費權(quán)作抵押發(fā)行企業(yè)債券（一種“準(zhǔn)市政債券”），值得在座的國家主管部門和投行們共同探討。
經(jīng)過在中國多年的基礎(chǔ)設(shè)施項目運作，本人感觸頗多，衷心希望中國各城市盡快開放金融市場，進(jìn)行金融創(chuàng)新，同時盡快建立地方政府信用體系，加快中國城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，滿足巨大的中國城市化和現(xiàn)代化的需要。
謝謝！
(中國水網(wǎng))以完善，更為重要的是與政府融資相比企業(yè)融資成本相對較高，會增加建設(shè)和運營成本，政府財政和市民（由水價體現(xiàn)）的負(fù)擔(dān)會加重。因此，政府應(yīng)對污水管網(wǎng)承擔(dān)一定投資責(zé)任，在目前財政資金有限的情況下，進(jìn)行政府融資是現(xiàn)實的選擇，可以利用政府的信譽，通過市政債券融資，降低融資成本，這是一個很值得大家共同探討的問題。
對于項目本身難以實現(xiàn)回報的準(zhǔn)經(jīng)營性項目，可采用國際上通行的PPP（或PFI）模式運作。在多年的投資實踐中，我們深切地感到，由于中國城市的發(fā)展水平總體上還比較低，政府財政實力有限，市民價格承受能力也很有限，很多在發(fā)達(dá)國家已被列入經(jīng)營性或贏利性的領(lǐng)域，在中國還只能是準(zhǔn)經(jīng)營性領(lǐng)域，因此，在中國的基礎(chǔ)設(shè)施市場中，數(shù)量最大的是準(zhǔn)經(jīng)營性項目。
在北京奧運場館的若干項目中，成功地采取了PPP模式完成了項目法人招標(biāo)，金州集團(tuán)非常榮幸地成為奧運主體育場和奧運水上公園的投資人。下面以主體育場即鳥巢項目為例，探討PPP模式中政府與企業(yè)合作與融資方式。
在成功申辦2008年奧運會后，北京市制定了《奧運行動計劃》。為配合奧運會舉辦，與奧運直接相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施需投資約2500億元，其中北京市政府應(yīng)投資1500億元左右，另需投入200多億元用于奧運場館建設(shè)，共需1800億元左右。北京市目前財政收入400多億元，可用于投資建設(shè)的資金約120億元，即使今后每年有一定幅度增加，僅靠財力也難以支撐龐大的建設(shè)規(guī)模。鑒此，北京市采取了市場化方案，將能直接推向市場的自來水、污水、垃圾、高速路等項目通過BOT或TOT的方式由企業(yè)投資建設(shè)，將準(zhǔn)經(jīng)營性的奧運場館、地鐵等項目采取PPP方式運作。
按照PPP模式，北京市對5個奧運場館進(jìn)行了國際公開招標(biāo)，通過兩輪竟標(biāo)，最大的鳥巢項目由中信—城建—金州聯(lián)合體中標(biāo)。鳥巢項目總投資35億，市政府出資58%，回報在30年后取得；企業(yè)出資42%，回報在1—30年內(nèi)取得。通過這種方式運作，政府只投入20.3億元的投資便可實現(xiàn)項目的建設(shè)和如期使用（比計劃的35億元省了14.7億元），并且不承擔(dān)運營期的虧損補貼，減小了財政負(fù)擔(dān)；企業(yè)僅投入14.7億元便可建設(shè)、運營整個項目，在建成后通過發(fā)揮企業(yè)的優(yōu)勢在運營中取得回報，因此，政府和企業(yè)都實現(xiàn)了各自的目標(biāo)，達(dá)成雙贏?？梢哉f，鳥巢項目是中國第一個成功的PPP模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目。
在目前的情況下，企業(yè)融資渠道相對比較多，對鳥巢項目聯(lián)合體三方共同籌集14.7億元比較容易。政府應(yīng)出的20.3億元畢竟不是一個小數(shù)字，完全由財政承擔(dān)也比較沉重，如果能夠開辟政府融資新渠道，在證券市場上發(fā)行市政債券，將是有效的辦法。
3、中國已基本具備發(fā)行市政債券的市場條件
自上世紀(jì)九十年代以來，國際各大水務(wù)公司紛紛進(jìn)入中國市場，進(jìn)行投資、收購城市供水、污水項目，但近一、兩年又先后撤出，這有其內(nèi)在的原因：一是隨著中國基礎(chǔ)設(shè)施市場的開放，企業(yè)間競爭不斷加劇，投資回報率呈下降趨勢；二是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對來講還比較低，市政公用事業(yè)的價格短期內(nèi)難以有較大幅度提高；三是國際資本市場融資成本比較高。
在中國國內(nèi)，目前每年新增企業(yè)和個人存款超過10000億元，存款利率在2—3%，考慮到物價因素，實際上是負(fù)利率?？梢?，國內(nèi)資金條件已經(jīng)具備。以政府信譽作擔(dān)保，發(fā)行市政債券，實現(xiàn)低成本融資，具有實現(xiàn)的可能。
雖然發(fā)行市政債券在法律上存在一些障礙，但各地方政府普遍存在著隱性負(fù)債，有的是以發(fā)行企業(yè)債券政府提供某種

編輯：全新麗