近一兩年，各地政府“捆”出來的PPP項目包越來越大、體量越來越多，動輒十幾個億、二十個億、幾十個億、甚至上百億PPP項目頻頻被媒體爆出。中國水網(wǎng)梳理發(fā)現(xiàn)，2017年環(huán)保領(lǐng)域體量最大的當(dāng)屬環(huán)境生態(tài)綜合類項目，前10大項目包百億規(guī)模以上有3個，涉及包頭城市水生態(tài)綜合PPP項目、呼和浩特大青山前坡生態(tài)建設(shè)PPP項目和引57家競相追逐的阜陽水系綜合整治（含黑臭水體治理）PPP項目。

表格制作：劉影

年度前十大環(huán)境生態(tài)綜合類項目，除了碧水源、北控水務(wù)、啟迪桑德、博天環(huán)境等少數(shù)環(huán)保企業(yè)參與之外，基本上成為中電建、中國水利水電、中國建筑等中字頭央企的盛宴，可以形象地將他們稱之為“中央軍”。不禁感嘆，這波水環(huán)境綜合整治催生的行情，一場國企和中字頭的央企瓜分之后，專業(yè)類的環(huán)保民營企業(yè)還有活路嗎？將河道治理、截污管道、園林景觀設(shè)計、人工濕地等諸如此類綁成體量巨大的項目，交付到不同的聯(lián)合體成員，他們相互之間能否更好地配合，各自發(fā)揮出專業(yè)優(yōu)勢？后期的績效考核和風(fēng)險分配機制如何考量？

就此，E20PPP中心總監(jiān)湯明旺認(rèn)為，環(huán)保PPP項目捆綁應(yīng)當(dāng)遵循同類或相關(guān)的基本原則，避免盲目打包，尤其要關(guān)注捆綁之后是否能夠更為系統(tǒng)性地提高環(huán)境質(zhì)量改善的效率，從而保障最終環(huán)境績效的實現(xiàn)。

從現(xiàn)實來看，地方政府進行項目大捆綁的動因，可能避免多次招標(biāo)在流程和手續(xù)上的麻煩，也希望將項目體量做大以便吸引綜合實力強的社會資本參與，且理論上也便于監(jiān)管與績效考核。具有資金、投資、建設(shè)、運營綜合優(yōu)勢的大型社會資本對此類項目也熱情高漲，勢在必得。

但理性的角度而言，體量越大，所能選擇的社會資本數(shù)量便越有限、更多集中在央企和國企，民營資本參與的可能性小，競爭的充分程度降低，資金實力較弱但運營管理能力強的民企勝算不大。此外，不少大體量項目將與核心需求關(guān)聯(lián)度不高的工程也涵蓋在內(nèi)，比如水環(huán)境治理PPP里含有市政道路等內(nèi)容，最終中標(biāo)方往往是多種背景的社會資本組成的聯(lián)合體，成員之間的利益協(xié)調(diào)、不同項目的績效考核及付費機制等如果處理不當(dāng)，可能成為阻礙項目的順利落地、最終績效長期持續(xù)的穩(wěn)定。不容忽視的一點是，此類項目多為政府付費類，投資規(guī)模越大、財政支出責(zé)任也明顯加大，占據(jù)地方財承“10%”的寶貴份額，可能影響本地其他領(lǐng)域PPP項目的實施。

因此，湯明旺建議，地方在推出大體量PPP項目時，應(yīng)綜合考慮項目內(nèi)部之間的關(guān)聯(lián)度、整體績效考核的難易度、付費機制設(shè)計的復(fù)雜性、地方財承能力大小、潛在社會資本競爭性等諸多因素，穩(wěn)妥設(shè)計和實施。

與環(huán)境綜合PPP項目相比，垃圾焚燒和環(huán)衛(wèi)一體化項目投資額較少，除了中國交建中標(biāo)的263億香港綜合廢物處理項目和啟迪桑德中標(biāo)濟南環(huán)境產(chǎn)業(yè)園項目之外，大多項目投資金額在幾億、十幾億徘徊。

表格制作：劉影

梳理2017年規(guī)模達2000噸/日以上的前十大垃圾焚燒項目，筆者發(fā)現(xiàn)，參與的主體多為專業(yè)類的環(huán)保企業(yè)，很少看到中字頭大型央企的身影。不過，值得注意的是垃圾焚燒所建的規(guī)模越來越大，日處理規(guī)模從幾百噸，擴大到幾千噸最高達6850噸。垃圾焚燒“大建設(shè)”的時代已然來臨?

筆者認(rèn)為如下幾點原因促使垃圾焚燒這把火愈發(fā)燃起來：

第一、寸土寸金的地盤，填埋場飽受詬?。禾盥駡稣嫉孛娣e大，在當(dāng)下“寸土寸金”的市場經(jīng)濟下，各地政府也已無法承擔(dān)一塊塊金子一樣的寶貴土地批做生活垃圾填埋場使用。另外填埋場存在多種安全隱患，如滲濾液、填埋氣、以及可能出現(xiàn)的土地下陷等，填埋場路線早已不是生活垃圾處置的最優(yōu)路線選擇，焚燒技術(shù)將成為垃圾處置最主流的手段。

第二、現(xiàn)有焚燒處置設(shè)施不足，各地面臨達標(biāo)壓力：根據(jù)我國《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，焚燒處置能力將在“十三五”期間內(nèi)增長1.5倍有余，焚燒能力占比將從2015年的31%上升至2020年的54%，大部分地區(qū)達標(biāo)壓力較大。

第三、選址落地難、政府傾向于一次“選址長期有效”：焚燒廠則面臨嚴(yán)重的“鄰避效應(yīng)”，各地規(guī)劃的生活垃圾焚燒發(fā)電廠多有遭到民眾抗議，更有甚者引發(fā)沖突，導(dǎo)致項目擱置數(shù)年。選址難度之大可見一斑。在此背景下，地方政府更趨向于一次選址、規(guī)劃，滿足長期需求以避免多次選址、規(guī)劃導(dǎo)致建設(shè)計劃延誤甚至流產(chǎn)。

一次招標(biāo)多期建設(shè)，既滿足了地方政府“一次規(guī)劃長期有效”的需求，又部分緩解了項目公司的融資、建設(shè)壓力，同時也易于根據(jù)一期運營績效進行有針對性的改造升級。所以綜合以上因素，不難理解為什么垃圾焚燒項目規(guī)模越做越大。

近1-2年，披上PPP外衣，掃大街的環(huán)衛(wèi)項目正由政府大包大攬向市場化轉(zhuǎn)變，PPP工程包規(guī)模越來越大，作業(yè)范圍也越來越廣，大環(huán)衛(wèi)理念呼之欲出。以僑銀環(huán)保中標(biāo)的云南官渡環(huán)衛(wèi)PPP項目為例，項目的服務(wù)內(nèi)容囊括8大類、25個小項，服務(wù)范圍早已超過傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)內(nèi)容，由傳統(tǒng)道路清掃、垃圾收集清運擴充到公廁擴建、公廁運營管理維護、綠化管養(yǎng)維護、景觀綠化、河道濕地日常清淤等。

編輯：劉影