4. 關(guān)于“資本金穿透”

項(xiàng)目資本金和注冊(cè)資本金概念不同，一般PPP項(xiàng)目將注冊(cè)資本金額度等同于項(xiàng)目資本金。PPP新規(guī)出來后，項(xiàng)目資本金問題給各方帶來了很大困擾。“資本金穿透”，要看穿透到哪一層?如果無限穿透，那么資金大多是銀行的。個(gè)人以為，就項(xiàng)目資本金而言，應(yīng)該只穿透到項(xiàng)目這一層，對(duì)項(xiàng)目而言，不是債務(wù)性資金，政府也沒有增加額外的付費(fèi)，就可以了。更深入的探討，可以參考大岳咨詢的《提質(zhì)增效背景下PPP項(xiàng)目資本金制度的反思與重構(gòu)》。

5.關(guān)于“兩標(biāo)并一標(biāo)”

這一輪PPP在采購社會(huì)資本時(shí)大多采用“兩標(biāo)并一標(biāo)”，要求社會(huì)資本具有承包商的資質(zhì)，這一點(diǎn)吸引了諸多承包商參與PPP項(xiàng)目，為PPP的前期推廣起了很大作用，但同時(shí)也容易過分強(qiáng)調(diào)建設(shè)。并且要求產(chǎn)業(yè)投資人必須具備乙方的資質(zhì)并不合理，從有利于培育真正的產(chǎn)業(yè)投資人角度，后期可以不宜過分強(qiáng)調(diào)。

四、 幾個(gè)難點(diǎn)問題及對(duì)策

1. 財(cái)政承受能力問題

各地在推進(jìn)PPP項(xiàng)目時(shí)，往往是由項(xiàng)目主管部門分頭推進(jìn)，先推進(jìn)的項(xiàng)目先進(jìn)入10%的地方財(cái)政一般公共預(yù)算支出預(yù)算，在財(cái)力接近上限后，后來的項(xiàng)目即使條件更優(yōu)越也很難實(shí)施開展。如同擠公交車，擠上去了就上馬，擠不上去就只能等下一趟(下一撥政策行情)，而下一趟不知道啥時(shí)能來。一些地方為了多上項(xiàng)目，一般公共預(yù)算支出增長率虛高，同一地區(qū)不同的PPP項(xiàng)目，對(duì)一般公共預(yù)算支出增長率預(yù)測(cè)高低不同。這種情況很不合理，但全國普遍存在。

個(gè)人以為，同一地區(qū)的一般公共預(yù)算支出增長率應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，可由本地財(cái)政部門提供一般公共預(yù)算支出增長率，報(bào)上一級(jí)財(cái)政部門核準(zhǔn)確認(rèn)，作為本地區(qū)的所有PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證的標(biāo)準(zhǔn)，可每年統(tǒng)一調(diào)整一次。

地方政府應(yīng)摒除各部門各自為政推進(jìn)PPP項(xiàng)目的模式，由全市統(tǒng)一籌劃，匯總擬推進(jìn)的PPP項(xiàng)目清單，根據(jù)輕重緩急排出優(yōu)先順序，統(tǒng)一安排項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)程。一般而言，建議有利于改善民生、改善投資環(huán)境、投資收益較快較好的項(xiàng)目優(yōu)先推進(jìn)。

2. 可研報(bào)告深度問題

可行性研究報(bào)告的編制深度不夠一直是個(gè)老大難問題，往往成了“可批性”研究報(bào)告，一些項(xiàng)目可研報(bào)告只給編制單位幾天的編制時(shí)間、幾萬元的編制費(fèi)，其質(zhì)量可想而知;可研的專家論證會(huì)，也往往流于形式。這種情況在傳統(tǒng)模式下，還有修正機(jī)會(huì)，畢竟要完成初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)才進(jìn)行工程采購。而在PPP模式下很多項(xiàng)目都是可研報(bào)告批復(fù)后即編制兩評(píng)報(bào)告、實(shí)施方案，進(jìn)行社會(huì)資本采購時(shí)采用可研報(bào)告數(shù)據(jù)，這樣會(huì)留下很多后患：設(shè)計(jì)深度不夠、建造標(biāo)準(zhǔn)不明確、超概、結(jié)算爭(zhēng)議大(參見本人的《如何降低PPP項(xiàng)目的竣工結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)》)、政府實(shí)際支出責(zé)任大增……

國家發(fā)改委放權(quán)的情況下，項(xiàng)目的審批權(quán)大多交由地方發(fā)改委，地方發(fā)改委還得聽地方政府領(lǐng)導(dǎo)，項(xiàng)目上不上馬，往往是領(lǐng)導(dǎo)的一句話。這些年很多地方盲目上馬了一些項(xiàng)目，大都是這么來的。有些項(xiàng)目是為了套取上級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金而專門包裝出來的，不具備真實(shí)的必要性與可行性。PPP項(xiàng)目投資額大，其中的建設(shè)項(xiàng)目大都是重大建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)采取一定的決策機(jī)制，比如說各地分別成立一個(gè)重大建設(shè)項(xiàng)目決策委員會(huì)，聘請(qǐng)一些外部專家參加，每年年初對(duì)本地?cái)M上馬的項(xiàng)目進(jìn)行集中梳理、評(píng)審、篩選，通過后再組織推進(jìn)。一些相對(duì)復(fù)雜的項(xiàng)目，建議初步設(shè)計(jì)完成后，再編制兩評(píng)報(bào)告、實(shí)施方案。

3. 建設(shè)項(xiàng)目管理問題

PPP項(xiàng)目同樣如此，PPP本質(zhì)還是一個(gè)項(xiàng)目管理，項(xiàng)目能否取得成功，參與各方的項(xiàng)目管理水平尤為關(guān)鍵。自古以來，我們國家不缺乏優(yōu)秀的項(xiàng)目，趙州橋、都江堰、長城、故宮、天壇……這些優(yōu)秀的作品能保留至今，肯定有優(yōu)秀的項(xiàng)目管理，可惜其中的許多細(xì)節(jié)，已經(jīng)不被今人所知。改革開放以來，我國工程建設(shè)領(lǐng)域借鑒引進(jìn)了很多發(fā)達(dá)國家的優(yōu)秀做法，推廣魯布革經(jīng)驗(yàn)(項(xiàng)目管理)、全面質(zhì)量管理、QC小組、5S、ISO9000、ISO14000、ISO18000、全面預(yù)算管理等，應(yīng)該說這些對(duì)我國項(xiàng)目管理水平均有不同程度的促進(jìn)作用。技術(shù)和管理手段的進(jìn)步，也促進(jìn)了項(xiàng)目管理水平的提升，以房建工程質(zhì)量為例，有幾個(gè)質(zhì)量顯著提升的階段：現(xiàn)澆混凝土代替預(yù)制板;商品混凝土代替現(xiàn)場(chǎng)攪拌;裝配式建筑減少了現(xiàn)場(chǎng)施工。信息技術(shù)的普及和不斷升級(jí)，也大大促進(jìn)了項(xiàng)目管理水平，目前基于BIM的建設(shè)項(xiàng)目管理、施工項(xiàng)目管理、運(yùn)營維護(hù)管理正在推廣。這些是好的一方面，另一方面是我們國家優(yōu)秀的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)未能有效借鑒和普及，還存在大量項(xiàng)目在低水平的重復(fù)。比如北京開完奧運(yùn)會(huì)，當(dāng)時(shí)的奧運(yùn)場(chǎng)館建設(shè)管理肯定積累了大量的經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)，其他地方再建體育場(chǎng)館的時(shí)候，應(yīng)該可以借鑒或避免，可是那些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)大都藏在參建人員的腦海里，這些人員隨著奧運(yùn)的結(jié)束各奔西東了，其他地方的體育場(chǎng)館建設(shè)者又是另一撥人，基本又是從頭來過。

這一輪PPP還存在一個(gè)“硬傷”：很多項(xiàng)目建設(shè)項(xiàng)目管理水平不高。大家知道，PPP項(xiàng)目公司是項(xiàng)目的建設(shè)單位，通常所說的“甲方”，而施工單位是“乙方”，二者的工作內(nèi)容、對(duì)管理人員的技能要求明顯不同;如果整個(gè)PPP項(xiàng)目是一個(gè)樂隊(duì)，施工方項(xiàng)目管理是樂器演奏(如小提琴)，而建設(shè)項(xiàng)目管理是樂隊(duì)指揮，所有樂器演奏者(報(bào)建手續(xù)、設(shè)計(jì)、采購、施工)都要聽指揮的。一般來說政府方對(duì)建設(shè)項(xiàng)目管理專業(yè)的不多;這一輪社會(huì)資本多為施工單位，對(duì)施工項(xiàng)目管理(乙方)在行，但對(duì)建設(shè)項(xiàng)目管理(甲方)不在行。

建設(shè)項(xiàng)目管理的內(nèi)容與施工項(xiàng)目管理不同(參考本人《PPP項(xiàng)目建設(shè)管理體系與建設(shè)期監(jiān)管之探討》)。很多PPP項(xiàng)目采用EPC的承發(fā)包模式，該模式相對(duì)復(fù)雜，而實(shí)際操作往往過于粗放，包括：可研深度不夠即發(fā)包;項(xiàng)目業(yè)主需求不清晰;設(shè)計(jì)條件、建造標(biāo)準(zhǔn)、招標(biāo)文件不明確，合同價(jià)款方式漏洞大、后期遺留問題多(參見本人的《PPP+EPC整體采購模式之探討》)。必要時(shí)，可以聘請(qǐng)咨詢單位，承擔(dān)全面建設(shè)項(xiàng)目管理任務(wù)，或者作為項(xiàng)目管理顧問。

4. “開發(fā)商”的缺失問題

這一輪PPP在推進(jìn)過程中間發(fā)生了偏差,很大原因是缺少真正的產(chǎn)業(yè)投資人——PPP項(xiàng)目的“開發(fā)商”，類似房地產(chǎn)行業(yè)中的萬達(dá)、萬科一樣，開發(fā)商對(duì)項(xiàng)目的整體負(fù)責(zé)，看好一個(gè)項(xiàng)目以后，可以利用企業(yè)的信用進(jìn)行籌措資金，當(dāng)然也獲得項(xiàng)目的收益。和承包商相比，開發(fā)商的優(yōu)勢(shì)在于：策劃能力、設(shè)計(jì)能力、投融資能力、建設(shè)項(xiàng)目管理能力、運(yùn)營能力;具備上下游生態(tài)鏈集群的優(yōu)勢(shì);承包商想盡快退出，項(xiàng)目上往往用質(zhì)量一般的設(shè)備材料，開發(fā)商如果自己持有，一般會(huì)用質(zhì)量好的設(shè)備材料。

編輯：徐冰冰