中國已經(jīng)進(jìn)入城市化加速發(fā)展的時(shí)期，近20年將以每年1.2個百分點(diǎn)的速度增長。而我們不得不面對的另一現(xiàn)實(shí)是：城市基礎(chǔ)設(shè)施的“瓶頸”制約并沒有根本解除，政府極其有限的財(cái)政難以承擔(dān)城建資金的龐大需求。地方政府另辟他徑，隱性負(fù)債問題日益突出，成為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的一大隱憂。
發(fā)行市政債券，能否成為解決上述問題的有效途徑？中國發(fā)行市政債券的時(shí)機(jī)是否已經(jīng)成熟？日前記者就這些問題進(jìn)行了采訪。
負(fù)債建設(shè)：城市化發(fā)展的必然
“城市基礎(chǔ)設(shè)施建成后，并不是供我們這一代人使用，而是至少要用幾十年、上百年。地方政府舉債建設(shè)具有明顯的合理性，是城市化發(fā)展的必然?！眹议_發(fā)銀行專家委員會副主任王大用說。
他指出，投資建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市化的先行措施,而有限的地方財(cái)力與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高額投資需求經(jīng)常形成矛盾。城市建設(shè)中合理的建設(shè)組織方式是把相關(guān)的系統(tǒng)一次性建成，然而，一兩年之內(nèi)地方財(cái)政的節(jié)余財(cái)力十分有限，往往需要多年的財(cái)政節(jié)余才能滿足系統(tǒng)性建設(shè)的投資需求。在相對較短的建設(shè)施工周期內(nèi)，地方財(cái)政提供的建設(shè)資金不能夠及時(shí)到位，嚴(yán)重制約了城市基礎(chǔ)設(shè)施的及時(shí)建設(shè)。上世紀(jì)90年代后期，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施落后的矛盾日益突出，道路堵塞，暴雨時(shí)排水不暢，污水處理率很低，垃圾不能無害化處理等等。“常常是因?yàn)榻ㄔO(shè)資金不能及時(shí)到位，導(dǎo)致一項(xiàng)工程拖延幾年，街道像開拉鎖一樣挖溝、填溝是常見現(xiàn)象。”王大用說。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，近幾年來，各地城建投資只有少部分來自財(cái)政稅收，絕大部分靠市場機(jī)制融資。其中有合理合法的市場化融資途徑，也有地方政府的隱性負(fù)債。
建設(shè)部城市建設(shè)司司長李東序告訴記者：“我們曾經(jīng)考慮使城建維護(hù)稅由副稅變正稅，適當(dāng)提高稅率，以此增加政府財(cái)政對城市建設(shè)的投入。但現(xiàn)在中央政府實(shí)行的是‘藏富于民’的減稅政策，這時(shí)提出增加城建維護(hù)稅的稅率顯然無法實(shí)現(xiàn)?！?
只堵不疏：泛濫的地方政府隱性負(fù)債
“沒有人能夠說得清?！蓖醮笥靡赃@樣一句話概括日益泛濫的地方政府隱性負(fù)債。據(jù)說有關(guān)部門曾試圖對全國地方政府負(fù)債情況進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，但種種原因使其無果而終。
我國現(xiàn)行法律不支持地方政府負(fù)債。1994年通過的《預(yù)算法》第28條第二款規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字；除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！敝袊嗣胥y行1996年發(fā)布的《貸款通則》規(guī)定：“借款人應(yīng)當(dāng)是工商行政管理機(jī)關(guān)（或主管機(jī)關(guān)）核準(zhǔn)登記的企（事）業(yè)法人，其他經(jīng)濟(jì)組織、個體工商戶或具有中華人民共和國國籍的具有完全民事行為能力的自然人?！?995年通過的《擔(dān)保法》第8條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外。”財(cái)政部明令規(guī)定各級財(cái)政也不得對外提供擔(dān)保。
而事實(shí)上，我國地方政府早已開始大量負(fù)債。由于我國財(cái)政實(shí)行從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級預(yù)算體制，在每一級都可能存在負(fù)債行為。因缺乏法律和國家政策依據(jù)，各地普遍采取了變通方式，五花八門或明或暗的操作方法，使地方政府究竟有多少負(fù)債，成了一個扯不清的話題。這些負(fù)債多數(shù)用于當(dāng)?shù)爻鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè),隨著城市化進(jìn)程的加速，債務(wù)需求會越來越大。
地方政府的負(fù)債行為沒有足夠的法律支持，對有關(guān)債權(quán)人的權(quán)益缺乏健全的法律保護(hù)，對某些地方政府盲目的負(fù)債行為也沒有有效的法律限制。當(dāng)?shù)胤截?fù)債已經(jīng)普遍化之后，特別是當(dāng)國有銀行也大膽地進(jìn)入該領(lǐng)域提供貸款之后，一些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人開始大膽起來，大量負(fù)債建設(shè)自己的“政績工程”，甚至一些經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)的地方政府也開始大規(guī)模負(fù)債建設(shè)，甚至舉債積極性更高。大量工程款和民工工資的拖欠是由此引發(fā)的社會問題之一。
現(xiàn)實(shí)如此，視而不見不行，見而不管也不行，一說管就堵而不疏更不行?！皩@個問題我們應(yīng)學(xué)習(xí)大禹治水的方法，疏導(dǎo)與規(guī)范相結(jié)合?！蓖醮笥谜f。
市政債券融資：國際通行做法和成熟經(jīng)驗(yàn)
“從發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐看，發(fā)行市政債券是一項(xiàng)較好的選擇?！睋?jù)國務(wù)院發(fā)展中心副主任李劍閣介紹，在西方發(fā)達(dá)國家，市政債券是一種成熟的融資工具，已有100多年的歷史,歐美等國家城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其融資的成功，很大程度上依賴于發(fā)達(dá)的市政債券市場。戰(zhàn)后日本積極利用市政債券為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金。近年來，越來越多的發(fā)展中國家也開始采用市政債券為地方政府融資。
作為一種金融工具，市政債券可以成為國家實(shí)施積極財(cái)政政策，擴(kuò)大內(nèi)需的有益補(bǔ)充，并為有巨大資金需求的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開辟新的融資渠道。1990年以來,美國市政債券的余額占GDP的15～20％。1998年底，美國市政債券存量約14000億美元，占其債券市場總額的13％左右。2003年，美國市政債券發(fā)行量達(dá)3850億元?！鞍l(fā)展市政債券，可以降低地方政府的融資成本，創(chuàng)造一個效率更高的投融資體系?！泵懒旨瘓F(tuán)李應(yīng)臣算了這樣一筆賬：假設(shè)中國在30年的時(shí)間里需要舉債10億元用于建設(shè)所有的基礎(chǔ)設(shè)施，按6％計(jì)算，通過發(fā)行市政債券進(jìn)行融資，30年總還款額為57.4億元；按10％計(jì)算，還款總額將達(dá)175億元?！笆姓侵袊墙ㄗ罹邼摿Φ娜谫Y方式?！眹议_發(fā)銀行行長陳元指出，盡管中國的證券融資尚不發(fā)達(dá)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還未能轉(zhuǎn)向主要依靠資本市場，但資本市場和現(xiàn)代金融工具，如市政債券，將是城建項(xiàng)目最具潛力的融資方式。
發(fā)行市政債券：時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟？
城建融資亟須新途徑，地方政府負(fù)債亟須顯性化、合理化，發(fā)行市政債券，當(dāng)是解決上述問題的最佳途徑。對此，各方已成共識。那么，當(dāng)前中國發(fā)行市政債券的時(shí)機(jī)是否已經(jīng)成熟？“未來幾年內(nèi)各大城市開發(fā)力度將進(jìn)一步加快，為市政債券這種融資手段的啟動提供了非常有利的環(huán)境。從資金的供應(yīng)上來看，存在市政債券的發(fā)展空間。”李劍閣坦陳。但他同時(shí)指出，由于約束機(jī)制尚未建立，現(xiàn)在就允許地方政府發(fā)行市政債券勢必帶來較大風(fēng)險(xiǎn)。中國何時(shí)發(fā)行市政債券，沒有具體的時(shí)間表?！崩顒﹂w說。
參與投資建設(shè)中國奧林匹克體育場的美國金州控股集團(tuán)熟悉中國的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況，其總裁蔣超認(rèn)為，中國已基本具備發(fā)行市政債券的市場條件。以政府信譽(yù)作擔(dān)保，發(fā)行市政債券，實(shí)現(xiàn)低成本融資，具有實(shí)現(xiàn)的可能。李東序?qū)Υ吮硎菊J(rèn)同：“目前我國發(fā)行市政債券的時(shí)機(jī)已經(jīng)基本成熟，應(yīng)當(dāng)盡快推行市政債券，緩解城建融資難的問題。”本報(bào)記者 李兆汝
（中國建設(shè)報(bào)）圖對全國地方政府負(fù)債情況進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，但種種原因使其無果而終。
我國現(xiàn)行法律不支持地方政府負(fù)債。1994年通過的《預(yù)算法》第28條第二款規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字；除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！敝袊嗣胥y行1996年發(fā)布的《貸款通則》規(guī)定：“借款人應(yīng)當(dāng)是工商行政管理機(jī)關(guān)（或主管機(jī)關(guān)）核準(zhǔn)登記的企（事）業(yè)法人，其他經(jīng)濟(jì)組織、個體工商戶或具有中華人民共和國國籍的具有完全民事行為能力的自然人。”1995年通過的《擔(dān)保法》第8條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外?！必?cái)政部明令規(guī)定各級財(cái)政也不得對外提供擔(dān)保。
而事實(shí)上，我國地方政府早已開始大量負(fù)債。由于我國財(cái)政實(shí)行從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級預(yù)算體制，在每一級都可能存在負(fù)債行為。因缺乏法律和國家政策依據(jù)，各地普遍采取了變通方式，五花八門或明或暗的操作方法，使地方政府究竟有多少負(fù)債，成了一個扯不清的話題。這些負(fù)債多數(shù)用于當(dāng)?shù)爻鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè),隨著城市化進(jìn)程的加速，債務(wù)需求會越來越大。
地方政府的負(fù)債行為沒有足夠的法律支持，對有關(guān)債權(quán)人的權(quán)益缺乏健全的法律保護(hù)，對某些地方政府盲目的負(fù)債行為也沒有有效的法律限制。當(dāng)?shù)胤截?fù)債已經(jīng)普遍化之后，特別是當(dāng)國有銀行也大膽地進(jìn)入該領(lǐng)域提供貸款之后，一些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人開始大膽起來，大量負(fù)債建設(shè)自己的“政績工程”，甚至一些經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)的地方政府也開始大規(guī)模負(fù)債建設(shè)，甚至舉債積極性更高。大量工程款和民工工資的拖欠是由此引發(fā)的社會問題之一。
現(xiàn)實(shí)如此，視而不見不行，見而不管也不行，一說管就堵而不疏更不行?！皩@個問題我們應(yīng)學(xué)習(xí)大禹治水的方法，疏導(dǎo)與規(guī)范相結(jié)合?！蓖醮笥谜f。
市政債券融資：國際通行做法和成熟經(jīng)驗(yàn)
“從發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐看，發(fā)行市政債券是一項(xiàng)較好的選擇?！睋?jù)國務(wù)院發(fā)展中心副主任李劍閣介紹，在西方發(fā)達(dá)國家，市政債券是一種成熟的融資工具，已有100多年的歷史,

編輯：全新麗