2.3 短期利益與長(zhǎng)期目標(biāo)

《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》中圍繞海綿城市建設(shè)目標(biāo)明確了推進(jìn)時(shí)間表，要求到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求;到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求。結(jié)合國(guó)外類似海綿城市項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，這項(xiàng)龐大的工程從完全建成并發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)及社會(huì)效益至少需要15～20年。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度上分析，短期與長(zhǎng)期這兩個(gè)不同的概念不僅體現(xiàn)在時(shí)間的長(zhǎng)短上，還體現(xiàn)在對(duì)要素的分配與使用上。某些不變的因素在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)可能發(fā)生變化，同時(shí)也面臨著各種未知因素的風(fēng)險(xiǎn)。這就需要項(xiàng)目各參與方從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度出發(fā)，追求更高層次的長(zhǎng)期合作。

運(yùn)用PPP模式推動(dòng)海綿城市建設(shè)必須要處理好項(xiàng)目目標(biāo)的長(zhǎng)期性與利益追求的短期性之間的矛盾。一是較長(zhǎng)合同期限與較短政府任期之間的矛盾。政府換屆后可能產(chǎn)生的政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，影響公私雙方合作的延續(xù)性。同時(shí)若各屆政府處于自身利益最大化的角度考慮選擇違約或降低承諾標(biāo)準(zhǔn)，并相互推諉責(zé)任，則容易引發(fā)再談判或?qū)е潞献鹘K止。二是長(zhǎng)期的投資回報(bào)與短期的收益追求之間的矛盾。海綿城市建設(shè)工程量大、涉及面廣、耗時(shí)久，且部分項(xiàng)目公益性顯著、經(jīng)營(yíng)性差、經(jīng)濟(jì)收益有限，這就意味著其具有投資回報(bào)周期長(zhǎng)的特性。若企業(yè)只著眼于短期收益，則難以保證自身的持續(xù)經(jīng)營(yíng);若政府著眼于短期政績(jī)，則難以實(shí)現(xiàn)公眾利益的最大化。三是長(zhǎng)期合作關(guān)系意識(shí)與短期委托建設(shè)思維之間的矛盾。傳統(tǒng)模式下公共部門(mén)與私人部門(mén)是單純的委托方與受托方、管理方與被管理方的關(guān)系，政府部門(mén)將項(xiàng)目進(jìn)行外包，私人往往只參與項(xiàng)目的中后期工作，委托任務(wù)完成同時(shí)也意味著雙方責(zé)任關(guān)系的結(jié)束。PPP模式下私人部門(mén)會(huì)更早介入項(xiàng)目并可能參與項(xiàng)目的全過(guò)程，雙方在包容互信、信息共享的基礎(chǔ)上開(kāi)展更廣泛深入的合作。是否能突破傳統(tǒng)模式下單一的、單向的委托式關(guān)系思維限制，并向PPP模式下多維的、互動(dòng)的合作式關(guān)系轉(zhuǎn)變關(guān)系著公私雙方合作關(guān)系能否維持與發(fā)展。

2.4 收益分配與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

由于海綿城市建設(shè)周期長(zhǎng)，合同結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜，且涉及多部門(mén)、多領(lǐng)域，協(xié)調(diào)困難，無(wú)疑會(huì)產(chǎn)生更大的風(fēng)險(xiǎn)。采用政府與社會(huì)資本合作的方式雖然在一定的程度上改變以往在政府主導(dǎo)體制下由公共部門(mén)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的狀況，但風(fēng)險(xiǎn)的增加也使社會(huì)資本方望而卻步，不敢積極主動(dòng)的參與海綿城市的建設(shè)中。因此科學(xué)合理的進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配是公共部門(mén)與私人部門(mén)實(shí)現(xiàn)各自利益的基礎(chǔ)條件，也是解決海綿城市持續(xù)建設(shè)問(wèn)題的關(guān)鍵點(diǎn)。

PPP項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)種類繁多，亓霞等從在中國(guó)實(shí)施的16個(gè)PPP項(xiàng)目失敗案例中總結(jié)歸納出13種風(fēng)險(xiǎn)因素，包括法律變更風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)等。并且指出各種風(fēng)險(xiǎn)之間存在關(guān)聯(lián)性，部分風(fēng)險(xiǎn)能夠引起其他一系列風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，例如市場(chǎng)需求變化、決策失誤、政治反對(duì)等都可能造成政府違約，產(chǎn)生政府信用風(fēng)險(xiǎn)，致使公私雙方合作出現(xiàn)問(wèn)題。同時(shí)如何將不同類型的風(fēng)險(xiǎn)在各相關(guān)主體之間進(jìn)行分配也尚未得到統(tǒng)一的規(guī)定。原則上說(shuō)，特定的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)分配給最能夠影響風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果的那方以使得該風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目的危害最小化，然而在實(shí)際分配過(guò)程仍面臨各種阻礙。公私雙方在利益獨(dú)享和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的心理下，很難考慮到對(duì)方以及整體的利益，將原本以合作共贏為目標(biāo)的PPP模式變?yōu)橐环N零和博弈。

2.5 多元主體與多頭監(jiān)管

我國(guó)目前對(duì)于PPP項(xiàng)目的監(jiān)管由政府行政主管部門(mén)進(jìn)行。一個(gè)PPP項(xiàng)目往往由多個(gè)部門(mén)分領(lǐng)域分階段進(jìn)行監(jiān)管。例如立項(xiàng)審批一般由發(fā)改委負(fù)責(zé)，招投標(biāo)與建設(shè)過(guò)程由建設(shè)主管部門(mén)監(jiān)管，此外安全監(jiān)督部門(mén)、物價(jià)部門(mén)等也參與PPP項(xiàng)目的監(jiān)管活動(dòng)。存在多重監(jiān)管、監(jiān)管權(quán)分散、監(jiān)管不到位的局面。海綿城市建設(shè)項(xiàng)目具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性、跨部門(mén)、跨領(lǐng)域，往往是眾多碎片化項(xiàng)目的集合，更是對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管提出了更高的要求。

當(dāng)前PPP模式監(jiān)管機(jī)制的問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是監(jiān)管主體不夠明確，監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒(méi)有獨(dú)立性，監(jiān)管的專業(yè)性不強(qiáng)，我國(guó)法律也沒(méi)有對(duì)各個(gè)部門(mén)監(jiān)管的資格、范圍、標(biāo)準(zhǔn)有清晰的界定。二是政府監(jiān)管權(quán)分散，監(jiān)管主體之間缺乏協(xié)調(diào)，造成行政成本增加，監(jiān)管效率低下。三是政府自身角色不明確，同時(shí)作為PPP項(xiàng)目的決策者、參與者與監(jiān)督者，自身定位不清晰，往往由于角色混亂導(dǎo)致職能偏離。四是社會(huì)監(jiān)督的參與度不高，缺乏代表社會(huì)公眾利益的第三方機(jī)構(gòu)，社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格等利益訴求缺乏溝通和響應(yīng)渠道。

編輯：王媛媛