2017年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))，拉開(kāi)PPP清理規(guī)范的序幕。92號(hào)文強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于包括通過(guò)政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目，以及項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的項(xiàng)目，不得新增入庫(kù)。

一年來(lái)，PPP績(jī)效考核受到市場(chǎng)高度關(guān)注，本文從PPP政策導(dǎo)向、核心要義和市場(chǎng)實(shí)踐對(duì)若干熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行梳理和分析。

熱點(diǎn)之一：PPP必須要績(jī)效考核嗎?

PPP核心內(nèi)涵包括具有明確的產(chǎn)出績(jī)效和按績(jī)效付費(fèi)。因此，沒(méi)有績(jī)效，就不是PPP。近幾年來(lái)，財(cái)政部、發(fā)改委等PPP管理部門出臺(tái)了上百個(gè)有關(guān)PPP的規(guī)范性文件，幾乎所有的文件均提到按績(jī)效付費(fèi)。其中，國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))明確要求對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，而且提到績(jī)效考核不僅作為政府補(bǔ)貼，也是價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)。因此，92號(hào)文關(guān)于績(jī)效考核并不是政策的大轉(zhuǎn)彎，而是管理要求的延續(xù)和提升，由原來(lái)定性要求轉(zhuǎn)變?yōu)榧?xì)化要求。

熱點(diǎn)之二：PPP績(jī)效指標(biāo)立足點(diǎn)是工程績(jī)效還是公共產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)出績(jī)效?

市場(chǎng)上一些PPP項(xiàng)目，績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)和考核立足于工程績(jī)效，明顯不合理。雖然PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)大部分是工程，但最終交付的的是公共產(chǎn)品和服務(wù)。如污水處理PPP項(xiàng)目，投資建設(shè)的是污水處理廠，其產(chǎn)出為符合要求的污水處理服務(wù)，其回報(bào)也是基于出水水質(zhì)和出水量。在我們?nèi)粘Ｉ唐坊蚍?wù)交易中，如交付商品或服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，購(gòu)買方可以依據(jù)合同拒絕支付或打折支付。同理，PPP項(xiàng)目即使建成竣工驗(yàn)收，沒(méi)有合規(guī)的運(yùn)維，產(chǎn)出達(dá)不到符合合同約定的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，政府方和使用者也可以拒絕支付或扣費(fèi)，因?yàn)橘?gòu)買方購(gòu)買的是服務(wù)而不是工程。因此，原則上績(jī)效指標(biāo)應(yīng)以公共產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)出績(jī)效為主，工程績(jī)效為輔。

熱點(diǎn)問(wèn)題之三：PPP項(xiàng)目竣工驗(yàn)收是否意味著社會(huì)資本就能回收項(xiàng)目投資和獲得合理的回報(bào)?

前兩年，筆者曾經(jīng)對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行了初步調(diào)研，針對(duì)回報(bào)機(jī)制為政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目，絕大多數(shù)社會(huì)資本認(rèn)為PPP項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，即意味著社會(huì)資本將在項(xiàng)目合作期內(nèi)通過(guò)可用性付費(fèi)收回項(xiàng)目投資和合理的回報(bào)。2017年，財(cái)政部史耀斌副部長(zhǎng)在進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會(huì)上的講話中提出政府支出責(zé)任的“固化”問(wèn)題：一些政府付費(fèi)類項(xiàng)目，通過(guò)“工程可用性付費(fèi)”+少量“運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)”方式，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任。因此，PPP項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，只有保證工程項(xiàng)目長(zhǎng)期可用性，并做好項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，符合項(xiàng)目績(jī)效要求，社會(huì)資本才能收回投資并獲得合理的回報(bào)。所以，社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，不僅要重建設(shè)，更要重運(yùn)營(yíng)。

熱點(diǎn)問(wèn)題之四：PPP項(xiàng)目適用哪些績(jī)效考核指標(biāo)?

PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核指標(biāo)，一般分為竣工績(jī)效指標(biāo)、可用性績(jī)效指標(biāo)和運(yùn)維績(jī)效指標(biāo)，三者有明顯的區(qū)別。竣工績(jī)效指標(biāo)一般指工程竣工驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)基本建設(shè)管理程序，任何基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目均要竣工驗(yàn)收才能投入使用，即項(xiàng)目竣工驗(yàn)收必須符合竣工績(jī)效指標(biāo)。可用性績(jī)效指標(biāo)，按照明樹(shù)數(shù)據(jù)提供的國(guó)外相關(guān)案例，國(guó)際上PPP項(xiàng)目中的“可用性”并沒(méi)有單獨(dú)區(qū)分驗(yàn)收或者項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，而國(guó)內(nèi)一般指的是PPP全生命周期內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施按照標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)完成，并提供全面可用服務(wù)的績(jī)效指標(biāo)。如市政道路暢通、可通行速度達(dá)到要求、道路標(biāo)識(shí)清晰等。運(yùn)維績(jī)效指標(biāo)一般指PPP公共產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)出相關(guān)績(jī)效指標(biāo)，如污水出水水質(zhì)等。92號(hào)文發(fā)布后，筆者發(fā)現(xiàn)個(gè)別項(xiàng)目將建設(shè)成本的30%與竣工績(jī)效掛鉤，實(shí)質(zhì)還是提前鎖定了政府的支出，明顯屬于“掛羊頭，賣狗肉”。筆者認(rèn)為，可用性付費(fèi)底線應(yīng)和可用性績(jī)效指標(biāo)掛鉤，比較合理的應(yīng)是部分可用性績(jī)效+部分運(yùn)維績(jī)效指標(biāo)。運(yùn)維績(jī)效付費(fèi)應(yīng)全面與運(yùn)維績(jī)效指標(biāo)掛鉤。

熱點(diǎn)問(wèn)題之五：不同付費(fèi)機(jī)制PPP項(xiàng)目績(jī)效掛鉤范圍(即掛鉤比例)?

根據(jù)92號(hào)文的要求，對(duì)于“可用性付費(fèi)+運(yùn)維績(jī)效付費(fèi)”項(xiàng)目，新增項(xiàng)目項(xiàng)目建設(shè)成本與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤比例30%應(yīng)為底線，運(yùn)營(yíng)成本原則上應(yīng)100%與運(yùn)維績(jī)效考核掛鉤。筆者認(rèn)為30%比例并不是永恒不變的，未來(lái)隨著PPP績(jī)效管理的要求提高，該比例存在動(dòng)態(tài)調(diào)整的可能。對(duì)于使用量付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，如很大部分的垃圾處理、污水處理、收費(fèi)高速公路等項(xiàng)目，按使用量收費(fèi)，其收費(fèi)單價(jià)已經(jīng)隱含建設(shè)成本，運(yùn)營(yíng)成本和合理利潤(rùn)，因此，筆者認(rèn)為該類項(xiàng)目建設(shè)成本實(shí)際已經(jīng)100%與運(yùn)維績(jī)效掛鉤。如果PPP項(xiàng)目為包括可用性付費(fèi)、運(yùn)維績(jī)效付費(fèi)和使用量付費(fèi)的混合付費(fèi)，如農(nóng)村污水處理廠網(wǎng)一體化項(xiàng)目，則參照不同的付費(fèi)機(jī)制分別掛鉤。

熱點(diǎn)問(wèn)題之六：PPP績(jī)效不達(dá)標(biāo)扣費(fèi)比例?

對(duì)于績(jī)效不達(dá)標(biāo)的扣費(fèi)比例，原則上應(yīng)由政府和社會(huì)資本采用市場(chǎng)化方式，通過(guò)市場(chǎng)測(cè)試和協(xié)商確定，暫無(wú)硬性規(guī)定。但扣費(fèi)機(jī)制要充分體現(xiàn)政府對(duì)項(xiàng)目運(yùn)維的具體要求，對(duì)項(xiàng)目起到監(jiān)管和約束作用。也要考慮項(xiàng)目公司扣費(fèi)比例過(guò)高對(duì)項(xiàng)目融資的影響。

熱點(diǎn)問(wèn)題之七：PPP按績(jī)效付費(fèi)是否應(yīng)體現(xiàn)激勵(lì)和約束機(jī)制?

PPP作為一種市場(chǎng)化的模式，按績(jī)效付費(fèi)應(yīng)體現(xiàn)激勵(lì)和約束機(jī)制。目前市場(chǎng)上絕大部分PPP均有績(jī)效考核，但是普遍存在有罰沒(méi)有獎(jiǎng)，僅有績(jī)效不達(dá)標(biāo)付費(fèi)扣減，而沒(méi)有績(jī)效達(dá)標(biāo)或績(jī)效超標(biāo)情形下的獎(jiǎng)勵(lì)，這不利于PPP激發(fā)社會(huì)資本積極性和創(chuàng)造力，激發(fā)其改進(jìn)管理，持續(xù)提高公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。

熱點(diǎn)問(wèn)題之八：PPP按績(jī)效付費(fèi)是否應(yīng)體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和收益的匹配性?

整體而言，PPP按績(jī)效付費(fèi)無(wú)疑對(duì)社會(huì)資本意味著責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)大收益低的項(xiàng)目是吸引不了投資者的。若PPP項(xiàng)目技術(shù)復(fù)雜，運(yùn)營(yíng)管理和整合要求越高，績(jī)效較難達(dá)標(biāo)，PPP項(xiàng)目績(jī)效掛鉤范圍(即掛鉤比例)越大，扣費(fèi)程度越大，社會(huì)資本承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)越大，其項(xiàng)目端收益應(yīng)越高。反之則收益越低。以體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和收益的匹配性，否則社會(huì)資本沒(méi)有承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)力。PPP模式涉及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，與民生休戚相關(guān)，需要長(zhǎng)期且高質(zhì)量的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)服務(wù)來(lái)保障。PPP作為一種市場(chǎng)化的模式，應(yīng)激勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)管理爭(zhēng)取更高收益，通過(guò)高質(zhì)量服務(wù)爭(zhēng)取更高回報(bào)。

編輯：程彩云