地下綜合管廊是將電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃?xì)獾仁姓芫€及其附屬設(shè)備經(jīng)合理規(guī)劃設(shè)計集中安放在一個較大的管廊之內(nèi)，從而實現(xiàn)各種管線的集中統(tǒng)一鋪設(shè)和管理，合理利用地下空間。

地下綜合管廊的建設(shè)能夠避免各管線敷設(shè)單位各自為政、不斷對馬路進(jìn)行“開膛破肚”，同時從整體上降低建設(shè)成本、避免重復(fù)建設(shè);最后，對各種管線進(jìn)行智能化集中管理，也是智慧城市建設(shè)的重要內(nèi)容。

一、 地下綜合管廊發(fā)展現(xiàn)狀

國家近年來出臺了一系列的法律規(guī)范，支持、引導(dǎo)地下綜合管廊的建設(shè)。相關(guān)法律規(guī)范及內(nèi)容如下：

2013年9月，國務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》(國發(fā)[2013]36號)中明確提出，要開展城市地下管廊試點(diǎn)，用3年左右的時間，在全國36個大中城市全面啟動地下綜合管廊試點(diǎn)工程;中小城市因地制宜建設(shè)一批綜合管廊項目。新建道路、城市新區(qū)和各類園區(qū)地下管網(wǎng)應(yīng)按照綜合管廊模式進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

2014年6月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2014]27號)，文中提出要穩(wěn)步推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)，要求“建成綜合管廊的區(qū)域，凡已在管廊中預(yù)留管線位置的，不得再另行安排管廊以外的管線位置。”同時明確要統(tǒng)籌考慮綜合管廊建設(shè)運(yùn)行費(fèi)用、投資回報和管線單位的使用成本合理確定管廊租售價格標(biāo)準(zhǔn)。最后，文件中第一次提出“以政府和社會資本合作的方式開展地下綜合管廊的建設(shè)”。

2014年12月，財政部發(fā)布《關(guān)于開展中央財政支持地下綜合管廊試點(diǎn)工作的通知》(財建[2014]839號)要求省級財政、住建部門聯(lián)合申報試點(diǎn)城市，并明確中央財政對地下綜合管廊試點(diǎn)城市給予專項資金鼓勵。

2015年1月，財政部辦公廳、住建部辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于組織申報2015年地下綜合管廊試點(diǎn)城市的通知》對試點(diǎn)申報評審流程、評審內(nèi)容、實施方案的編制等作出了明確規(guī)定。

2015年3月，發(fā)改委辦公廳發(fā)布關(guān)于《印發(fā)城市地下綜合管廊建設(shè)專項債券發(fā)行指引》的通知，文中“鼓勵各類企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券、項目收益?zhèn)?、可續(xù)期債券等專項債券，募集資金用于城市地下綜合管廊建設(shè)。在償債保障措施較為完善的基礎(chǔ)上，企業(yè)申請發(fā)行城市地下綜合管廊建設(shè)專項債券，可適當(dāng)放寬企業(yè)債券現(xiàn)行審核政策及《關(guān)于全面加強(qiáng)企業(yè)債券風(fēng)險防范的若干意見》中規(guī)定的部分準(zhǔn)入條件?！?p style="text-indent: 2em;">2015年4月，財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部經(jīng)過評審，確定2015年地下綜合管廊試點(diǎn)城市為：包頭、沈陽、哈爾濱、蘇州、廈門、十堰、長沙、?？?、六盤水、白銀。

2015年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國辦法[2015]61號)中提出要“全面推進(jìn)地下綜合管廊的建設(shè)”，并要求“到2020年，建成一批具有國際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運(yùn)營”同時明確了建設(shè)主體，即“鼓勵由企業(yè)投資建設(shè)和運(yùn)營管理地下綜合管廊。創(chuàng)新投融資模式，推廣運(yùn)用政府和社會資本合作(PPP)模式” 最后，文中確定了“管線強(qiáng)制入廊”和“有償使用”的原則。

2015年11月，國家發(fā)改委、住建部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導(dǎo)意見》(發(fā)改價格[2015]2754號)對城市地下綜合管廊實行有償使用制度作出了安排，具體提出，要求建立主要由市場形成價格的機(jī)制、明確了費(fèi)用構(gòu)成并要求從“扶持公益事業(yè)”、“完善支持政策”、“提高管理水平”三個方面完善保障措施。

2015年11月，住建部發(fā)布《關(guān)于做好城市地下綜合管廊建設(shè)項目信息上報工作的通知》(建城市函[2015]234號)，明確住建部已建立全國地下綜合管廊項目儲備庫(以下簡稱“儲備庫”)，為中央財政、專項金融債以及國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等支持地下綜合管廊建設(shè)提供符合條件的備選項目。

2015年12月，住建部發(fā)布了《城市地下綜合管廊工程規(guī)劃編制指引》(建城〔2015〕70號)，從編制主體、管理控制、編制內(nèi)容以及成果要求等方面提出了明確要求，是各地編制城市地下綜合管廊建設(shè)規(guī)劃的重要依據(jù)。

2016年2月，財政部辦公廳、住建部辦公廳關(guān)于開展《2016年地下綜合管廊試點(diǎn)城市申報指南》(財辦建〔2016〕21號)，從試點(diǎn)申報評審流程、評審內(nèi)容、實施方案的編制等方面作出規(guī)定要求各地申報第二批城市綜合管廊試點(diǎn)城市。

2016年4月，2016年全國地下綜合管廊15個試點(diǎn)城市名單公布，鄭州、廣州、石家莊、四平、青島、杭州、保山、南寧、銀川、平潭、景德鎮(zhèn)、成都、合肥、海東經(jīng)評審為第二批試點(diǎn)城市。

在中央陸續(xù)發(fā)文多角度支持地下綜合管廊的基礎(chǔ)上，各地方也陸續(xù)制定地方立法，規(guī)范和引導(dǎo)當(dāng)?shù)氐叵戮C合管廊的建設(shè)。上海市、山東省、四川省、遼寧省、江西省、河北省、安徽省、山西省、甘肅省、吉林省、珠海市、廈門市、石家莊市、桂林市、常德市、呼和浩特市、開封市等省市目前已制定相關(guān)法規(guī)政策規(guī)范地下綜合管廊項目的實施。

二、地下綜合管廊PPP項目實施的重要問題

(一)如何解決城市地下綜合管廊PPP項目收費(fèi)難的問題?

地下綜合管廊項目投資量大，每平方公里管廊建設(shè)的平均投資動則上億元。地下綜合管廊項目以PPP模式實施，成功的關(guān)鍵在于是否建立了合理的付費(fèi)機(jī)制。

目前地下綜合管廊PPP項目通常采用可行性缺口補(bǔ)助的方式，項目公司通過向入廊企業(yè)收取管廊使用費(fèi)以收回部分投資，政府根據(jù)績效考核結(jié)果給予項目公司一定的財政補(bǔ)貼。

1、管廊使用費(fèi)的構(gòu)成

國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2015]61號)確立了入廊管線單位有償使用的原則，隨后，國家發(fā)改委、住建部聯(lián)合關(guān)于《城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導(dǎo)意見》(發(fā)改價格[2015]2754號)對于管廊使用費(fèi)確定的原則、費(fèi)用的構(gòu)成及完善有償使用的保障措施等方面對有償使用進(jìn)行制度保障。

入廊企業(yè)向管廊建設(shè)運(yùn)營單位支付的管廊使用費(fèi)包括兩部分，入廊費(fèi)及日常維護(hù)費(fèi)。入廊費(fèi)主要用于彌補(bǔ)管廊建設(shè)成本，由入廊管線單位向管廊建設(shè)運(yùn)營單位一次性支付或分期支付。日常維護(hù)費(fèi)主要用于彌補(bǔ)管廊日常維護(hù)、管理支出，由入廊管線單位按確定的計費(fèi)周期向管廊運(yùn)營單位逐期支付。

編輯：趙凡