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連國(guó)棟：再議“保底水量”

時(shí)間：2019-03-21 09:19

來(lái)源：中國(guó)水網(wǎng)

作者：連國(guó)棟

評(píng)論（）

近日，各大P圈對(duì)于“保底水量”、“基本水量”討論的氣氛異常熱烈，初春時(shí)節(jié)卻感到了夏天的熱度，究其原因，主要集中在幾個(gè)方面：一是項(xiàng)目究竟應(yīng)該不應(yīng)該設(shè)保底水量（或基本水量），二是保底水量（或基本水量）是否是政府兜底。

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正確認(rèn)識(shí)保底量實(shí)質(zhì)，合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

怎么看污水垃圾傳統(tǒng)BOT保底量可能被審計(jì)署認(rèn)定為固定回報(bào)

一、保底水量的“底”到底是什么

先說(shuō)“底”，根據(jù)《澄衷蒙學(xué)堂》中講解，“底”是物體的承托，根據(jù)百度百科“保底”為“保住原有基礎(chǔ)，保證不低于最低額”。

在《城市污水處理特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議示范文本》(GF-2006-2504)中，采用的是基本水量的提法，基本水量指“按每一個(gè)運(yùn)營(yíng)月內(nèi)，日均____立方米計(jì)算的處理水量”，在第9.1條中明確，甲方提供進(jìn)入污水處理廠的污水量低于或等于基本水量時(shí)，乙方全部處理，污水處理服務(wù)費(fèi)＝污水處理單價(jià)×基本水量；說(shuō)明政府是要保障基本水量的。

在財(cái)政部《PPP合同指南》中，對(duì)于購(gòu)電安排有兩種機(jī)制，一種是照付不議，照付不議是指“規(guī)定一個(gè)最小凈輸出發(fā)電量，只要項(xiàng)目公司達(dá)到該最小凈輸出量的發(fā)電能力并且不存在項(xiàng)目公司違約等情形，購(gòu)電方就有義務(wù)按照該最小凈輸出發(fā)電量向項(xiàng)目公司支付電費(fèi)，而不論項(xiàng)目公司是否實(shí)際生產(chǎn)了該部分的電量”；一種是強(qiáng)制購(gòu)買，強(qiáng)制購(gòu)買是指“是指購(gòu)電方有義務(wù)購(gòu)買該供電項(xiàng)目所發(fā)的全部電量并根據(jù)所發(fā)的電量支付電費(fèi)，而無(wú)論購(gòu)電方是否真正需要?！睆纳峡梢钥础禤PP合同指南》中是支持設(shè)定基準(zhǔn)量，也符合類似項(xiàng)目的操作慣例。

在南非政府提供的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任矩陣1中，對(duì)于市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)的分配 是“在以單價(jià)支付的合同中由公共部門承擔(dān)，以使用者付費(fèi)來(lái)支付的項(xiàng)目中由私人部門承擔(dān)”，說(shuō)明國(guó)際上也對(duì)類似項(xiàng)目有相應(yīng)的處理實(shí)例。

二、保底水量的“?！钡降妆Ｊ裁?/strong>

保底水量的“?！?，保的就是政府的責(zé)任和政府的擔(dān)當(dāng)和政府應(yīng)盡的責(zé)任，在十九屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上總結(jié)黨的十八大以來(lái)全面從嚴(yán)治黨的重要經(jīng)驗(yàn)時(shí)提出，“有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)要擔(dān)當(dāng)，失責(zé)必追究”，政府根據(jù)項(xiàng)目所服務(wù)區(qū)域，科學(xué)規(guī)劃，在考慮適當(dāng)超前的情況下，進(jìn)行科學(xué)決策，充分發(fā)揮項(xiàng)目應(yīng)有的效率，而不是一言堂、拍腦袋，盲目決策。如果政府因?yàn)闆Q策不合理，造成污水廠曬太陽(yáng)，項(xiàng)目冗余，難以發(fā)揮效益，這個(gè)責(zé)任就應(yīng)該由政府來(lái)承擔(dān)，而不是強(qiáng)行脫責(zé)，將自身決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，這樣是不合理的，也影響社會(huì)資本，尤其是民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性，也會(huì)無(wú)形中增加PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)成本，導(dǎo)致最終加大項(xiàng)目的全生命周期的成本。

 三、保底水量的“保”和“底”的關(guān)系

保底水量的“?！笔钦嚓P(guān)部門應(yīng)擔(dān)負(fù)的決策的責(zé)任，是為了合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，“使風(fēng)險(xiǎn)能夠最有能力承擔(dān)的一方來(lái)承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，也符合PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制”，“底”是社會(huì)資本在對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)判斷后，基于自身實(shí)際，所能夠接受的底線。合同設(shè)定的基本水量，是政府和社會(huì)資本經(jīng)過(guò)市場(chǎng)博弈后的結(jié)果，也是“?！焙汀暗住睂?shí)現(xiàn)的動(dòng)態(tài)平衡。

項(xiàng)目如果前期調(diào)研深入，對(duì)于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)基本化解，如污水處理廠所覆蓋的區(qū)域明確，每一排水戶實(shí)際每日的排水量調(diào)查到位，實(shí)際入場(chǎng)水量應(yīng)該偏差不會(huì)太大，這時(shí)是否設(shè)置基本水量，并無(wú)多大的實(shí)際意義，就是不設(shè)置，也不會(huì)影響項(xiàng)目的融資和項(xiàng)目順利推進(jìn)。

再來(lái)分析一下，出現(xiàn)設(shè)計(jì)量與實(shí)際量的原因，不外乎有幾個(gè)方面，一是對(duì)追求超前意識(shí)，上規(guī)模，上水平，未結(jié)合項(xiàng)目的發(fā)展規(guī)劃，導(dǎo)致項(xiàng)目前期不能物盡其用，項(xiàng)目曬太陽(yáng)；二是有些地方鉆政策方面的空子，如目前政策鼓勵(lì)建設(shè)污水處理廠，建設(shè)污水處理廠，國(guó)家有相應(yīng)的補(bǔ)貼，但是建設(shè)管網(wǎng)，周期長(zhǎng)，拆遷多，矛盾突出，因此污水廠建好后，管網(wǎng)遲遲不能接入；三是有的項(xiàng)目決策流程不科學(xué)，項(xiàng)目為了應(yīng)付考核，匆上馬，對(duì)項(xiàng)目所在區(qū)域排水戶數(shù)、排水量，連接管道的敷設(shè)范圍都不明確，倉(cāng)促上陣。因此因政府決策方面導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，也就應(yīng)該“保”，要保證政府決策的科學(xué)性，減少社會(huì)資本于風(fēng)險(xiǎn)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，在服務(wù)費(fèi)中增加過(guò)高的風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用，有利于降低項(xiàng)目的交易成本。

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編輯：程彩云

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