水業(yè)標準體系面臨結(jié)構(gòu)性升級

本文是清華水業(yè)技術(shù)綠皮書系列的第二本，是根據(jù)2004年7月17日召開的第二次水業(yè)高級技術(shù)沙龍的討論內(nèi)容整理而成。文中闡述了技術(shù)沙龍發(fā)起專家（王凱軍、陳吉寧、杭世珺、鄭興燦、王洪臣）的共同觀點。該綠皮書由沙龍主辦單位中國水網(wǎng)和清華大學水業(yè)政策研究中心組織撰寫，主要執(zhí)筆人：傅濤、范彩安、張麗珍
（以上文字與正文內(nèi)容不可分割，刊載時須完整說明）

標準體系是城市水業(yè)技術(shù)體系的重要組成部分。
標準是計劃體制下政府進行行業(yè)管理的重要手段。隨著城市水業(yè)市場化的逐步轉(zhuǎn)型，我國的水業(yè)標準體系與市場體制的要求表現(xiàn)出許多不適應，水業(yè)標準體系已經(jīng)成為水業(yè)進一步發(fā)展的制約因素。如何在市場化的背景下逐步建立完善的水業(yè)標準體系已十分迫切。

一、 現(xiàn)行水業(yè)標準體系不能滿足市場體制的要求
    根據(jù)《中華人民共和國標準化法》的規(guī)定，標準分為國家標準、行業(yè)標準、地方標準和企業(yè)標準四種；其中國家標準、行業(yè)標準中又可分為強制性標準和非強制性標準兩大類。我國環(huán)境標準體系，則可概括為“五類三級”，即環(huán)境質(zhì)量標準、污染物排放標準、環(huán)境基礎(chǔ)標準、監(jiān)測分析方法標準和環(huán)境標準樣品標準五類，以及國家標準、行業(yè)標準和地方標準三級。與城市水業(yè)直接相關(guān)的標準體系還包括建設(shè)部門發(fā)布的水業(yè)建設(shè)、運營、管理的標準和規(guī)范，以及水的產(chǎn)品標準。
    根據(jù)國際通行市場規(guī)則的約定：標準“是由公認機構(gòu)批準的，非強制性的，為了通用或反復使用的目的，為產(chǎn)品或相關(guān)加工和生產(chǎn)方法提供規(guī)則、指南或特性的文件”。技術(shù)法規(guī)“是強制執(zhí)行的，規(guī)定產(chǎn)品特性或相應加工和生產(chǎn)方法的，包括可適用的行政(管理)規(guī)定在內(nèi)的文件”。
    計劃經(jīng)濟體制下的“行業(yè)管理”模式，由政府直接實施或通過事業(yè)單位來實施具體的水業(yè)設(shè)施的建設(shè)、運營和服務(wù)，直接參與過程管理。根據(jù)行業(yè)管理的需要，一般將技術(shù)法規(guī)和指導性的標準混為一談，統(tǒng)稱為“標準”，統(tǒng)一歸口在技術(shù)監(jiān)督部門，“標準”成為公用企業(yè)組織管理生產(chǎn)和質(zhì)量控制的工具，也成為行業(yè)管理部門檢查考核的依據(jù)。
    伴隨市場化的推進，政府和企業(yè)角色發(fā)生了根本變化?！罢Y分離”使政府行政管理與資產(chǎn)管理分離；“政企分離”使政府與企業(yè)由直接隸屬的“父子關(guān)系”，轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管與被監(jiān)管的新型市場關(guān)系。
    在此背景下，水業(yè)標準體系已經(jīng)表現(xiàn)出諸多的不適應：本來應該政府行政行為輔助的技術(shù)法規(guī)，以標準形式出現(xiàn)，使制定程序、制定主體和制定原則發(fā)生錯位，根本上削弱了政府行政監(jiān)管的執(zhí)法力度和效能；而本來應該企業(yè)主體實行自律的行業(yè)標準，由于沒有有力的行業(yè)組織，而表現(xiàn)為由政府制定的強制性標準，不合理地干預了市場競爭。部分城市水廠項目的盲目變現(xiàn)轉(zhuǎn)讓、水業(yè)設(shè)施運營的監(jiān)管不力、污泥的超標排放、淮河流域的治污失敗等均與標準體系的不完善有關(guān)。水業(yè)標準體系的諸多問題，致使標準體系不能成為政府行政行為和企業(yè)自律行為的有力輔助，使水業(yè)有關(guān)法律、政策不能得以有力實施。

二、 水業(yè)標準體系的組成內(nèi)容應分解為技術(shù)法規(guī)和標準
    市場體制下，標準不再僅是政府進行行業(yè)指導的約束性指標，不再僅是要求企業(yè)參照執(zhí)行的具體生產(chǎn)要求。我們認為，標準體系的基本特性應進行根本性的分離：一部分轉(zhuǎn)為政府進行市場監(jiān)管和行政管理的工具，帶有強制性，稱為“技術(shù)法規(guī)”；一部分成為企業(yè)自律、規(guī)范競爭的“標準”，標準不具備強制力。
    這種轉(zhuǎn)變必然改變原有水業(yè)標準體系的結(jié)構(gòu)、制定、實施和發(fā)布形式。
    一般來說，水業(yè)技術(shù)法規(guī)由政府相關(guān)行政部門制訂和頒布，其內(nèi)容涉及產(chǎn)品安全、環(huán)境保護和人員健康，鑒于城市水業(yè)的自然壟斷性經(jīng)營特征，技術(shù)法規(guī)還將涉及市場準入、服務(wù)水平、價格和成本控制等市場監(jiān)管內(nèi)容，但都屬于政府強制性管理的延伸范疇。技術(shù)法規(guī)中明確規(guī)定了產(chǎn)品的基本要求和相應的管理監(jiān)督辦法，并由國家的相應職能機構(gòu)實施。技術(shù)法規(guī)是支撐水業(yè)法律政策有效實施的重要組成。而標準則是經(jīng)公認機構(gòu)批準的、可自愿采用的、服務(wù)于生產(chǎn)和貿(mào)易的技術(shù)文件或管理規(guī)則。
技術(shù)法規(guī)和標準的區(qū)別可歸納為以下幾方面：
    第一屬性不同。標準直接定義為自愿性文件，對技術(shù)法規(guī)則定義為強制性文件，這是兩者的本質(zhì)差別。第二制定目的不同。標準是“為了通用或反復使用的目的”，制定技術(shù)法規(guī)主要是為了“國家安全，保護人身健康或安全，保護環(huán)境”等正當目標的實現(xiàn)。第三制定者不同。標準的制定者一般是行業(yè)組織和企業(yè)，批準的公認機構(gòu)是國家認可的標準化管理機構(gòu)。技術(shù)法規(guī)的制定者是政府或政府委托的職能機構(gòu)。第四制定批準程序不同。標準制定的基本原則是廣泛參與和協(xié)商一致，最后投票表決通過，通過以后仍然可以不執(zhí)行。技術(shù)法規(guī)的制定必須通過一定的立法程序，成為廣義的法律文件強制執(zhí)行。第五側(cè)重點不同。技術(shù)法規(guī)是行政行為的輔助，而標準是組織生產(chǎn)的基本依據(jù)。
    因此，明確技術(shù)法規(guī)和標準的區(qū)別，改革和整頓現(xiàn)有的水業(yè)標準體系，對建立規(guī)范的市場秩序和市場監(jiān)管體制十分必要和迫切。
    水業(yè)市場化過程中，必須通過行政手段建立強有力的技術(shù)法規(guī)，監(jiān)督和規(guī)范行業(yè)競爭行為。同時要將標準放手給行業(yè)組織，由行業(yè)根據(jù)自身的發(fā)展需要，確定本行業(yè)的平均技術(shù)水平所決定的水業(yè)標準和技術(shù)方法，推薦適用的技術(shù)路線，以具體指導和約束水業(yè)建設(shè)、運營與服務(wù)，建立業(yè)內(nèi)公正的競爭平臺。

三、 支撐中國水業(yè)標準體系的基礎(chǔ)研究薄弱
    目前，我國水業(yè)標準體系的數(shù)據(jù)和指標大都直接或間接來源于國際，缺乏針對我國具體情況進行的驗證性研究。但是，標準數(shù)據(jù)和指標除了依據(jù)國際通行的公用基準研究，如基本毒理等因素之外，還需建立在區(qū)域或國家特有的基準研究之上，這些基準因素需要通過平衡技術(shù)和經(jīng)濟因素來確定。即便是在可以借鑒國際經(jīng)驗的公用基準值中，不同的環(huán)境背景、不同群體、不同的發(fā)展階段就會有所不同。
    一般來說，基準值由以下四個因素確定：對水中物質(zhì)有害性的認知水平；不同劑量所引起的反應程度評估；人體接觸量的確定和風險性評價。
    在水業(yè)標準體系的基礎(chǔ)性研究領(lǐng)域，風險性評價尤其重要，它與經(jīng)濟承受能力、生活習慣、氣候、水資源情況等因素密切關(guān)聯(lián)。而污水回用的大量推廣則使關(guān)于風險的基礎(chǔ)研究更顯突出。 
    標準體系的基礎(chǔ)研究及其機制的建立基礎(chǔ)是政府的引導與支持以及行業(yè)的廣泛參與。國際上已經(jīng)形成了一套完整的科學體系，而研究的資金，除了來源于政府，大部分還是來源于各行業(yè)本身。當行業(yè)形成了一個良性發(fā)展的體系，就會出于自身發(fā)展的需要，主動投入資金用來研究與本行業(yè)相關(guān)的環(huán)境基準值。因此，伴隨水業(yè)標準體系的重新定位，從一定程度上有利于開展基礎(chǔ)研究工作，可以在一定程度上解決基礎(chǔ)研究資金不足的問題。
    我國目前水業(yè)標準體系的基礎(chǔ)研究還處于初級階段，大部分精力集中在水中有害物質(zhì)的引用借鑒上，而且有害物質(zhì)的域值確定則多數(shù)還是照搬國外經(jīng)驗。因此，需要加大生物反應劑量的研究，需要進行大量的生物毒理學試驗，充分驗證我國當?shù)匾蛩氐挠绊?。同時，鑒于環(huán)境污染嚴重和市場監(jiān)管要求的急迫性，關(guān)于水的綜合指標的基礎(chǔ)研究更是急需加強，如污水的綜合毒性指標、生物毒性指標等。

四、 地方政府應通過地方標準擔負其相應的責任
    地方政府是屬地環(huán)境質(zhì)量的實質(zhì)性責任主體。水業(yè)“行業(yè)管理”的慣性使我們現(xiàn)行標準體系中的“地方標準”基本沒有發(fā)揮其應有的作用。需要認真分析和定位地方標準的性質(zhì)和新的角色。
    在現(xiàn)行水業(yè)標準體系的轉(zhuǎn)型中，國家標準應該逐步明確定位成為“技術(shù)法規(guī)”。作為水業(yè)主要監(jiān)管部門的國家環(huán)?？偩趾徒ㄔO(shè)部，根據(jù)不同的管理職能，應成為制定技術(shù)法規(guī)的主要部門?，F(xiàn)行國家標準，既包括綜合性國家標準也包括針對目前部分針對行業(yè)的國家標準，應定位為其政府部門的管理工具，將其性質(zhì)逐漸地向技術(shù)法規(guī)靠攏。
    地方標準實質(zhì)上是根據(jù)地域特征而進行的技術(shù)法規(guī)的細化和屬地化，與國家標準同屬技術(shù)法規(guī)，屬于政府強制性管理的范疇，區(qū)別只是管理的層次不同。國家標準由國家政府機構(gòu)負責，地方標準則作為各地政府管理的工具。
    在內(nèi)容上，地方標準不違背國家標準，國家標準以地方標準為基礎(chǔ)。一般來說，國家標準不應嚴于地方標準；國家標準中標準值的確定除以基準值為依據(jù)外，還要根據(jù)各地的經(jīng)濟技術(shù)水平，考慮制定后的標準值具有普遍適用性，能夠反映國家的整體情況，以保障標準體系的科學性和可操作性。而地方標準則需根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟情況和自然條件，需要更具可操作性。
    在中國，標準體系的這一需求特征應體現(xiàn)得更加充分。中國地域廣闊，且經(jīng)濟和自然差異巨大，國家標準雖然具有強制性，但規(guī)定的內(nèi)容卻是原則性的。而地方標準則需更加具體、嚴格和可操作性。因此，地方標準應該是標準體系中重要的組成部分，許多工作都需要地方標準把行政管理落到實處。
    但是，中國水業(yè)的現(xiàn)狀是，地方標準的定位不清且制定工作嚴重置后。地方環(huán)境標準的置后與缺乏，嚴重妨礙了政府監(jiān)管執(zhí)法的有效性和科學性，如北京市的環(huán)境排放標準與國家標準嚴重脫節(jié)，掩蓋了地方政府的環(huán)境責任。某種因素上，也是造成地方政府環(huán)境責任缺位的主要原因之一。

五、 水業(yè)標準體系在管理與實施上的不適應
    水標準體系不能適應市場經(jīng)濟體制的需要，除結(jié)構(gòu)上和基礎(chǔ)研究上的因素之外，還存在許多管理方面的問題：
1、標準制定缺乏規(guī)劃，制定草率，修訂繁瑣
    標準體系的混亂使標準制定缺乏規(guī)劃，制定草率，修訂繁瑣，直接導致其協(xié)調(diào)性可操作性差。標準制定出臺難，更新周期長，制修訂不及時，既不能及時反映市場需求的變化，也難以體現(xiàn)科技發(fā)展和技術(shù)進步。
    標準的立項缺乏論證，由各部門上報后國家簡單平衡，缺乏整體性；標準的制定由各部門的專門制定標準的人員承擔，僅征求個別專家意見，缺乏廣泛性。尤其是在標準的正文后往往還注明由某幾個人起草，可見一個標準其實只是幾個人的勞動成果，不能凝聚全社會的智慧；已經(jīng)出臺的標準缺乏強有力的審核程序，有些標準間甚至相互矛盾。
    我國標準的制定程序包括：制定標準的框架體系，提出年度編制計劃，向社會公開征集標準編制單位等。但在實際操作中，受標準制定經(jīng)費的短缺等因素的限制，往往是只能按照慣例分配標準的編制任務(wù)。
2、水業(yè)標準體系缺乏系統(tǒng)性，項目投資、運營方面的標準亟待加強
    城市水業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈涉及投資、建設(shè)、運營、排放諸多環(huán)節(jié)，政府與企業(yè)的監(jiān)管與被監(jiān)管的新型關(guān)系需要在標準體系中得到全面的支撐。
    因此，水業(yè)標準需要形成一個系統(tǒng)。除了現(xiàn)已涉及到的水體保護、污染治理、檢測、分析、健康飲用水等環(huán)保衛(wèi)生領(lǐng)域和給水排水工程項目的建設(shè)領(lǐng)域，水標準體系還應包括水業(yè)項目的融資、建設(shè)、運營、監(jiān)管等經(jīng)濟管理領(lǐng)域。通過標準體系的輔助，將特許經(jīng)營市場準入、成本和價格、服務(wù)等市場監(jiān)管納入標準體系的范疇。
    目前，環(huán)保部門制定的標準已基本走向了技術(shù)法規(guī)方向。建設(shè)領(lǐng)域的標準則由于行業(yè)管理的慣性在細節(jié)上作得深入，在技術(shù)法規(guī)的轉(zhuǎn)型上還需要提高層次。至于水業(yè)投資、運營領(lǐng)域的標準，正是市場化所急需的，目前是標準體系的薄弱環(huán)節(jié)。在逐步完善的起步階段就應該嚴格遵循“技術(shù)法規(guī)”與“標準”的結(jié)構(gòu)來設(shè)計標準體系，不能再走彎路。
3、標準的管理體制不合理
    在水業(yè)標準體系中存在管理層次過多，部門交叉、機構(gòu)重疊、責任不清的普遍現(xiàn)象。
    水業(yè)標準體系涉及職能過渡進程中的諸多部門包括：國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家環(huán)?？偩?、水利部、衛(wèi)生部、建設(shè)部、國土資源部等。各部門間從權(quán)利的角度出發(fā)，爭奪標準的制定權(quán)，爭奪制定標準的資金。制定的標準缺乏相互的協(xié)調(diào)，許多帶有部門或行業(yè)的利益傾向，標準或重疊或空白。綜合表現(xiàn)就是該嚴的不嚴，該寬的不寬，該管的沒管，不該管的又管多了。
    所以，我國的現(xiàn)行水業(yè)標準體系應該按照技術(shù)法規(guī)和標準的體系加以整理，能按技術(shù)法規(guī)與標準進行歸類的直接歸類，屬于兩種性質(zhì)交疊的，在內(nèi)容上作相應修改，再重新定位。各部門需要從責任的角度出發(fā)，而不是從權(quán)利的角度出發(fā)，來相互配合，系統(tǒng)地整理一下現(xiàn)有的標準。

六、 明確環(huán)境質(zhì)量標準與污染物排放標準之間的有機關(guān)聯(lián)
    環(huán)境質(zhì)量標準與污染物排放標準是水業(yè)標準體系中最為重要的技術(shù)法規(guī)類標準，但是行業(yè)中對兩者關(guān)系的認識卻是混亂而矛盾的。
    水環(huán)境質(zhì)量標準是結(jié)合不同水域功能用途而制定的水質(zhì)標準。制定水質(zhì)標準的重要技術(shù)依據(jù)之一是各種客觀的水質(zhì)基準。根據(jù)不同水域及其使用功能，分別制定不同的水環(huán)境質(zhì)量標準。
水污染物排放標準是為了實現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量標準或水質(zhì)規(guī)劃目標，對污染源污水排放時的水質(zhì)、排水量或污染物總量等規(guī)定的最高允許限值。水污染物排放標準的核心依據(jù)是技術(shù)經(jīng)濟條件，是直接控制污染源的主要手段。
    《環(huán)境環(huán)境保護法》明確了兩者的關(guān)系：“根據(jù)國家環(huán)境質(zhì)量標準和國家經(jīng)濟、技術(shù)條件，制定國家污染物排放標準”。從這個意義上講，水污染物排放標準與水環(huán)境質(zhì)量標準是密切相關(guān)的，存在著內(nèi)在的聯(lián)系。
    但是，隨著經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，污染物排放總量成比例的增加，我國水環(huán)境質(zhì)量日趨惡化，許多地方出現(xiàn)了污水達標排放，水環(huán)境質(zhì)量卻依然嚴重超標或持續(xù)惡化的現(xiàn)象。從而造成兩者關(guān)系的混亂，一是片面切斷兩者有機聯(lián)系，有關(guān)主管部門竟在文件中錯誤提出：排放標準不與環(huán)境質(zhì)量相關(guān)聯(lián)，只與一定時期內(nèi)的經(jīng)濟技術(shù)水平相關(guān)聯(lián)；二是片面強調(diào)排放標準必須與水環(huán)境標準相一致，造成排放標準制定過高，可操作差，起不到技術(shù)法規(guī)的作用，我國早期的污染物排放標準的最大目的和作用就是為了收費。
    我們認為，必須使環(huán)境質(zhì)量標準與污染物排放標準建立起有機的關(guān)聯(lián)。需要以科學性和可操作性為基礎(chǔ)，找到漸進的、柔性的協(xié)調(diào)解決途徑。
    因此，需要研究和明確水體的不同條件下的自凈能力，要精細到不同季節(jié)、不同水體自凈能力的變化規(guī)律，制定出具有季節(jié)性的污染物排放標準。水環(huán)境標準帶有明顯的時間性將成為水環(huán)境標準發(fā)展的一個新的特點。而標準體系中時間等因素的強調(diào)，又必須以地方標準為突破口。只有各地依據(jù)科學原則、依據(jù)經(jīng)濟技術(shù)平衡原則，充分考慮地域特點，自然條件因素，制定出因地制宜的標準，才能找到環(huán)境質(zhì)量標準與排放標準的“柔性接口”。

七、 標準體系需要與法律體系以及行業(yè)組織的發(fā)展相協(xié)調(diào)
    我們知道，現(xiàn)在的水環(huán)境標準除了一些推薦性標準，多數(shù)是強制性標準，標準的實施依靠政府行政行為強制執(zhí)行。
    在我國現(xiàn)行的法律體系中，《標準化法》第六條第一款規(guī)定，國家標準由國務(wù)院標準化行政主管部門制定，這一點應該成為今后非強制性標準的法律依托?！董h(huán)境保護法》、《水污染防治法》等規(guī)定，國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門制定國家污染物排放標準，作為政府行政輔助的技術(shù)法規(guī)應以此為依據(jù)。隨著水業(yè)市場化的深入，指導行業(yè)市場監(jiān)管的《特許經(jīng)營法》或《專營法》將納入國家的立法程序，也將成為制定相關(guān)技術(shù)法規(guī)的另一法律依據(jù)。
    從這個意義上說，技術(shù)法規(guī)，仍具有現(xiàn)有的強制性標準的法規(guī)特性，而且比現(xiàn)有的強制性標準更嚴格遵從法律程序。
    另一方面，伴隨政府部門在水業(yè)“行業(yè)管理”模式的逐步終結(jié)，標準體系中轉(zhuǎn)型出來的新的意義上的“標準”將成為標準體系的另一核心內(nèi)容。原來制定標準的相關(guān)部門，要在今后標準體系的制定、修正、實施行為中轉(zhuǎn)換角色。而新的“標準”將成為真正的指導性標準，逐步與具有技術(shù)法規(guī)的強制性質(zhì)相分離。
    在行業(yè)管理及其標準的轉(zhuǎn)型時期，將逐漸完成政府部門與行業(yè)組織的真正分離。在市場化的體制下，行業(yè)協(xié)會或商會等行業(yè)組織將承擔“標準”的制定角色。
    “標準”的發(fā)展有賴于行業(yè)組織的形成與完善。國際市場經(jīng)濟的實踐表明，行業(yè)組織終將成為指導性標準的制定和修改的主體。其制定的標準，顯然不再具有真正的法律約束力。
    行業(yè)組織由于其民間性、自發(fā)性利益組織的特性，在標準的制定、修改、實施過程中恪守的是科學原則，遵從的是市場機制。根據(jù)各自行業(yè)科技發(fā)展的水平，結(jié)合本行業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的要求，制定相應的標準，并定期修改。標準作為行業(yè)組織的最主要約束手段之一，在標準的實施過程中，依靠市場調(diào)節(jié)作用，促進行業(yè)內(nèi)的良性競爭。

編輯：全新麗