城市更新、城市生命線、韌性城市……近年來，這幾個(gè)熱詞備受關(guān)注。

在2024年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和2025年的首次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中，城市更新被列為研究議題和重點(diǎn)工作。供水管網(wǎng)如同城市的生命線，是城市基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)鍵組成部分。小區(qū)供水管網(wǎng)改造作為供水管網(wǎng)改造的 “最后一公里”，直接關(guān)系到居民的日常生活，對(duì)于推動(dòng)城市更新以及建設(shè)韌性城市至關(guān)重要。接下來，小編想和大家一起聊聊小區(qū)供水管道改造和運(yùn)維的問題。

一、管網(wǎng)改造政策：密集出臺(tái)

2020年至2024年，中央圍繞城市老舊管網(wǎng)更新改造出臺(tái)了一系列政策文件，在同步推進(jìn)供水管線與小區(qū)改造、供水設(shè)備設(shè)施更新、老舊管網(wǎng)智能化改造等方面做出頂層設(shè)計(jì)。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)據(jù)顯示，2024年，全國(guó)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造新開工5.6萬個(gè)，更新改造小區(qū)內(nèi)各類老化管線超過5萬公里，全年累計(jì)建設(shè)改造各類管網(wǎng)16.3萬公里，預(yù)計(jì)在未來五年需要改造的城市燃?xì)狻⒐┡潘?、供熱等各類管網(wǎng)總量將近60萬公里，投資總需求約4萬億元。在城市更新存量提質(zhì)的時(shí)代背景下，管網(wǎng)提升改造是當(dāng)前乃至未來幾年的重點(diǎn)工作。

以下梳理了與供水管網(wǎng)改造緊密相關(guān)的中央政策：

在城市供水管網(wǎng)中，市政管道和小區(qū)管道分別扮演著“大動(dòng)脈”與“毛細(xì)血管”的角色，在改造時(shí)皆面臨著改造成本高、資金籌集難、協(xié)調(diào)難度大等問題。

相較于市政管道，小區(qū)管道改造起來更為棘手。這是因?yàn)槭姓艿离m規(guī)模龐大，但責(zé)任主體相對(duì)統(tǒng)一，決策和執(zhí)行流程相對(duì)明晰。而小區(qū)管道涉及的責(zé)任主體更為多元，供水企業(yè)除了要配合政府主管部門的要求，還要與物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會(huì)以及居民住戶等進(jìn)行溝通。各方訴求與立場(chǎng)存在差異，配合度參差不齊，協(xié)調(diào)難度極大。本文也主要圍繞小區(qū)管網(wǎng)改造進(jìn)行討論。

二、小區(qū)管網(wǎng)改造：阻礙重重

據(jù)統(tǒng)計(jì)，各地對(duì)于小區(qū)管道改造的力度持續(xù)加大，例如，四川省2023年開工改造5293個(gè)小區(qū)，完成供水管道更新改造2202公里，2024年新開工改造老舊小區(qū)8523個(gè)，改造供水管道2698公里，2025年計(jì)劃改造老舊小區(qū)4000個(gè)以上，更新改造燃?xì)?、供排水等老化管?000公里以上。部分地區(qū)老舊小區(qū)供水管網(wǎng)改造項(xiàng)目的數(shù)量雖然有所減少，但改造難度顯著提升。在推進(jìn)供水管網(wǎng)改造的進(jìn)程中，面臨著以下諸多難點(diǎn)：

01

難點(diǎn)一：

改造主體不統(tǒng)一，質(zhì)量難保證

供水企業(yè)由于熟悉供水系統(tǒng)的整體運(yùn)行狀況和各種管材的性能，能夠在改造過程中確保方案的科學(xué)性和合理性，因此部分地區(qū)將小區(qū)改造中的供水管網(wǎng)改造部分交由供水企業(yè)負(fù)責(zé)。此外，由于供水管網(wǎng)改造是老舊小區(qū)改造中的一部分，也有部分地區(qū)站在統(tǒng)籌規(guī)劃的角度，對(duì)包括各類管網(wǎng)改造、房屋外立面修繕、小區(qū)道路改造等在內(nèi)的多項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行整體打包招標(biāo)。前者能夠較好的保證供水管網(wǎng)設(shè)計(jì)與施工的專業(yè)性，后者則是在整體的角度提升改造效率，各有優(yōu)勢(shì)。但需要注意的是，非專營(yíng)單位建設(shè)的情況下，供水管網(wǎng)容易出現(xiàn)管材選擇不當(dāng)、施工工藝不規(guī)范等問題，給后期的運(yùn)維額外增添煩惱。因此，對(duì)于非供水企業(yè)直接參與的項(xiàng)目，建議配套有效措施，確保供水企業(yè)的監(jiān)督權(quán)，使其充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，將對(duì)改造項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量起到至關(guān)重要的作用。

02

難點(diǎn)二：

改造成本高昂，資金籌集難

根據(jù)廣東省東莞市發(fā)布的數(shù)據(jù)，萬江街道15個(gè)小區(qū)529公里的供水管道改造工程，投資高達(dá)約6億元。這一數(shù)字可能會(huì)由于地區(qū)條件、建材價(jià)格及施工難度不同而有所差異，但不可否認(rèn)的是，小區(qū)供水管道改造投入需求巨大。面對(duì)如此高額的改造資金，究竟該由誰來承擔(dān)呢?通常分為以下幾種情況：(一)水司自籌為主E20先前發(fā)布的《管材應(yīng)用情況及發(fā)展趨勢(shì)調(diào)研報(bào)告》顯示，小區(qū)庭院供水管網(wǎng)改造的資金主要來源之一為企業(yè)自籌，如河南省鄭州市構(gòu)建政府與企業(yè)35：65資金分擔(dān)模式，解決項(xiàng)目建設(shè)資金瓶頸問題?！赌暇┦欣吓f供水管道改造實(shí)施方案(寧政傳〔2023〕16號(hào))中更是明確提出了全部老舊管道改造資金由供水企業(yè)自籌資金解決。但在水價(jià)調(diào)價(jià)難、供水發(fā)展要求高等境遇下，供水企業(yè)面臨較大資金壓力。(二)政府出資為主小區(qū)供水管道改造作為一項(xiàng)重要的民生工程，政府也會(huì)作為主要出資方解決居民用水難題。例如，2024年2月住建部公布的《城市公共供水管網(wǎng)漏損治理可復(fù)制政策機(jī)制清單》中提到，云南省玉溪市借助城市更新老舊小區(qū)改造，政府主導(dǎo)出資70%，供水企業(yè)出資30%，推進(jìn)老舊供水管道改造。在內(nèi)蒙古呼和浩特市某小區(qū)供水設(shè)施改造工程中，市級(jí)和區(qū)級(jí)財(cái)政資金占據(jù)75%的比例，水司負(fù)責(zé)投資建設(shè)剩余的25%。然而，地方政府財(cái)政吃緊，以政府出資為主的模式也將受到限制。(三)居民自籌為主居民作為管網(wǎng)改造直接受益方，雖然在實(shí)際操作中具有難度，但是以居民出資為主的情況也有存在，比如南充市老舊小區(qū)改造項(xiàng)目中居民出資率高達(dá)96%。受經(jīng)濟(jì)下行影響，居民經(jīng)濟(jì)壓力增大，讓居民出資必須要有合理的依據(jù)和可行的實(shí)施路徑。例如，四川省在《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的實(shí)施意見》(川辦發(fā)〔2020〕63 號(hào))中，提出構(gòu)建政府、居民與社會(huì)力量合理共擔(dān)的改造資金機(jī)制，秉持“誰受益、誰出資”原則，引導(dǎo)居民出資或動(dòng)用維修資金參與改造;天津市在《市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委關(guān)于本市老舊小區(qū)建立住宅專項(xiàng)維修資金的函》里明確了建立專項(xiàng)維修資金的標(biāo)準(zhǔn)和交存金額;南充市老舊小區(qū)改造項(xiàng)目中對(duì)居民投入的資金進(jìn)行合理規(guī)劃，其中78.7%用于改造，21.3%用于補(bǔ)建續(xù)籌住宅專項(xiàng)維修資金，這些舉措為引導(dǎo)居民出資提供有益參考。

03

探索多元渠道，破解資金困局

改造項(xiàng)目面臨大額的資金需求不應(yīng)由任一方獨(dú)自承擔(dān)，要因地制宜地探索政府、水司、居民多方籌資的渠道，充分撬動(dòng)所有可動(dòng)用資源。一是申請(qǐng)中央類資金。2023-2024年，發(fā)改委安排中央預(yù)算內(nèi)投資、增發(fā)國(guó)債資金和超長(zhǎng)期特別國(guó)債資金共超過4700億，重點(diǎn)支持城市燃?xì)狻⑴潘鹊叵鹿芫W(wǎng)改造和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等城市更新項(xiàng)目，2025年投入力度還將繼續(xù)加大。以超長(zhǎng)期特別國(guó)債為例，因其優(yōu)先支持整裝大項(xiàng)目，小區(qū)供水管網(wǎng)改造項(xiàng)目可以與其他管線、周邊相鄰小區(qū)、新建項(xiàng)目等進(jìn)行有機(jī)捆綁，整合成綜合性的項(xiàng)目包，提升資金的可落地性。二是關(guān)注地方類資金，地方政府專項(xiàng)債券、地方財(cái)政補(bǔ)貼或投資補(bǔ)助、老舊小區(qū)改造專項(xiàng)資金等，都是可以考慮申請(qǐng)的資金來源。在當(dāng)前中央財(cái)政審批要求趨嚴(yán)、地方財(cái)政資金緊張的形勢(shì)下，還要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。一方面，可以積極借助政府的資源整合能力，引入資金雄厚、經(jīng)驗(yàn)豐富的企業(yè)參與項(xiàng)目投資。另一方面，可以開發(fā)適合老舊小區(qū)改造的金融產(chǎn)品，如發(fā)行企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?，將收益欠佳的小區(qū)管道改造項(xiàng)目與現(xiàn)金流穩(wěn)定的棚戶區(qū)、老廠區(qū)改造項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、捆綁立項(xiàng)，以此實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體的資金收支平衡。對(duì)于業(yè)主自主籌資、自我修復(fù)意識(shí)較高的老舊小區(qū)，探索創(chuàng)新“部分出資+長(zhǎng)期分?jǐn)偂钡饶Ｊ?，提高居民出資意愿。此外，改造時(shí)應(yīng)充分考量居民的實(shí)際需求與經(jīng)濟(jì)承受能力，定期公開項(xiàng)目進(jìn)展和資金使用情況，讓居民的錢花得放心、花得開心。

三、小區(qū)管網(wǎng)運(yùn)維：權(quán)責(zé)不清

通常情況下，小區(qū)管道的運(yùn)維管理方為供水企業(yè)或小區(qū)物業(yè)。前者主要是受政策鼓勵(lì)，如鄭州、廣州、深圳、中山等地印發(fā)相關(guān)工作方案，鼓勵(lì)或要求改造完成后小區(qū)管網(wǎng)的運(yùn)維工作由供水企業(yè)來承擔(dān);后者則是作為全體業(yè)主委托的第三方來負(fù)責(zé)小區(qū)管道運(yùn)維工作。

供水企業(yè)擁有專業(yè)的工程技術(shù)人員、先進(jìn)的檢測(cè)維修設(shè)備和豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，遵循統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)內(nèi)部規(guī)范，能夠迅速調(diào)配所需的管件、管材等物資，準(zhǔn)確地診斷和解決管網(wǎng)出現(xiàn)的各類問題。但供水企業(yè)管理范圍一般較廣，無法熟悉每個(gè)小區(qū)的物業(yè)管理規(guī)定和居民生活習(xí)慣，容易出現(xiàn)處理不及時(shí)、協(xié)調(diào)受阻等問題。物業(yè)設(shè)在小區(qū)內(nèi)部或附近，對(duì)小區(qū)的建筑布局、管網(wǎng)走向和用戶情況較為熟悉，事故發(fā)生時(shí)能夠第一時(shí)間到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，但由于專業(yè)技術(shù)水平有限，一般僅限于解決表面漏水、閥門故障等難度低的小問題。

在具體實(shí)踐中，正是因?yàn)檫\(yùn)維責(zé)任主體的不一致，小區(qū)管道不乏維修糾紛問題。當(dāng)物業(yè)無法及時(shí)解決管道維修問題時(shí)，居民會(huì)直接聯(lián)系供水企業(yè)，但是供水企業(yè)又不具備相關(guān)責(zé)任和權(quán)力，從而導(dǎo)致較為復(fù)雜的溝通協(xié)調(diào)問題，也有損供水企業(yè)形象。并且對(duì)于已經(jīng)實(shí)現(xiàn)抄表到戶的小區(qū)，如小區(qū)內(nèi)管網(wǎng)為其他單位運(yùn)維管理，供水企業(yè)可能還需承擔(dān)不合理的漏損損失。此外，即使小區(qū)管道已交由供水企業(yè)維護(hù)，但若前期施工方在施工質(zhì)量上存在問題，也容易引發(fā)后端運(yùn)維管理成本的上升。

產(chǎn)品全生命周期概念炒得火熱，管網(wǎng)能否實(shí)現(xiàn)由供水企業(yè)“建改維”的全生命周期管理?

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，全生命周期統(tǒng)一管理能夠促進(jìn)供水標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，則避不開產(chǎn)權(quán)的問題。在法律層面，《民法典》規(guī)定，建筑區(qū)劃內(nèi)的公用設(shè)施屬于業(yè)主共有。值得關(guān)注的是，《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》中提出，“改造后專營(yíng)設(shè)施設(shè)備的產(chǎn)權(quán)可依照法定程序移交給專業(yè)經(jīng)營(yíng)單位”。小編認(rèn)為，如小區(qū)管網(wǎng)改造資金主要由政府和供水企業(yè)承擔(dān)，則可進(jìn)一步探討產(chǎn)權(quán)移交的有效實(shí)施路徑。如此一來，無論是日常的巡檢維護(hù)工作，還是未來涉及的大修、更新等工程，都能夠使工作流程更加順暢，資源調(diào)配更加高效，進(jìn)而有利于整個(gè)供水管道系統(tǒng)的長(zhǎng)期管理與維護(hù)。

四、結(jié)語

行百里者半九十，管網(wǎng)改造絕非一朝一夕之功。自2015年中央城市工作會(huì)議首次提出加快老舊小區(qū)改造以來，各地供水管網(wǎng)改造已步入深水期，越往后越是“硬骨頭”。老舊的管道改造完成后，隨著時(shí)間推移，又會(huì)不斷有管道老化成為新的老舊管道，如此輪回迭代、周而復(fù)始。期待社會(huì)各界共同努力、協(xié)作共贏，推動(dòng)小區(qū)供水管網(wǎng)向著系統(tǒng)化、專業(yè)化、規(guī)范化方向持續(xù)發(fā)展，為韌性城市的建設(shè)注入源源不斷的活力。

編輯：趙凡