摘要

EOD模式是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念、探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制的重要形式之一，模式的可持續(xù)性，取決于EOD項目落地實施的可行性、項目融資的可得性，尤其是項目全過程中對金融風(fēng)險的防控。本文從法律制度視角，結(jié)合EOD項目合同的設(shè)計，通過對項目各方權(quán)利義務(wù)的分配，為項目的融資風(fēng)險防控提供頂層設(shè)計的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)思考。

關(guān)鍵字

生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)(EOD);EOD項目合同;政府債務(wù);融資風(fēng)險

EOD(Ecology-Oriented Development)模式，即生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式，是以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為出發(fā)點，以關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)運(yùn)營收益為支撐，以公益性和經(jīng)營性項目組合為載體，由同一主體對項目統(tǒng)一運(yùn)作、一體化實施，從而將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價值內(nèi)部化的一種生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制和創(chuàng)新性的項目組織實施方式，是踐行“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念、推動形成生態(tài)文明建設(shè)的創(chuàng)新模式。從政策文件到項目實踐，EOD模式自試點以來，已在國內(nèi)推行4年，全國范圍內(nèi)落地實施的EOD項目不少，對全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)、促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)具有重要的理論與現(xiàn)實意義。理論上可行的商業(yè)模式，在具體項目中需要兼顧交易各方的利益，既要符合EOD項目發(fā)起方解決環(huán)境保護(hù)資金來源的初衷，又能吸引社會資本方投資、金融機(jī)構(gòu)給予貸款支持，識別并有效防控EOD項目中的風(fēng)險至關(guān)重要。本文將從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，分析當(dāng)前環(huán)境下在謀劃EOD項目過程中防范融資風(fēng)險的措施，保障EOD項目找到社會投資并獲得金融機(jī)構(gòu)貸款支持。

一、制度完善為EOD項目融資提供了政策保障基礎(chǔ)

自2021年第一批試點開始，截至目前，近300個EOD項目經(jīng)“生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫”推送到金融機(jī)構(gòu)。2024年1月生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委、中國人民銀行、國家金融監(jiān)管總局共同發(fā)布《生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)(EOD)項目實施導(dǎo)則(試行)》(以下簡稱《實施導(dǎo)則》)，對規(guī)范EOD項目的謀劃與實施具有里程碑意義。2024年3月生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)(EOD)項目實施評估的通知》(環(huán)辦科財函〔2024〕102號，以下簡稱《實施評估》)，進(jìn)一步規(guī)范了EOD項目推進(jìn)實施中的問題。10月人民銀行等四部門印發(fā)《關(guān)于發(fā)揮綠色金融作用服務(wù)美麗中國建設(shè)的意見》，要求加強(qiáng)對EOD項目的金融支持，包括加大信貸支持力度、優(yōu)化項目貸款條件、提高項目融資效率，并鼓勵金融機(jī)構(gòu)對項目給予整體授信;要求拓寬投融資渠道，可以EOD項目的資產(chǎn)、權(quán)益作為抵押為項目貸款。《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)的意見》更是把EOD模式作為健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制的創(chuàng)新模式給予肯定。至此，EOD模式在國家層面建立了基本完備的制度體系。隨后，浙江等省在國家層面規(guī)則基礎(chǔ)上，結(jié)合本省需求和實際，制定出臺了本省EOD項目管理的配套文件。隨著EOD模式制度體系的完善，EOD項目的融資將更加有據(jù)可循，為金融風(fēng)險防范提供了制度性支撐，有利于發(fā)揮綠色金融支持重大項目的牽引作用，激發(fā)金融機(jī)構(gòu)融資動力，增強(qiáng)社會投資協(xié)同推進(jìn)降碳減污擴(kuò)綠增長的信心。

二、EOD模式是創(chuàng)新型項目融資方式

不同于傳統(tǒng)的企業(yè)融資模式，EOD模式是一種創(chuàng)新型的項目融資，無論政府發(fā)起方還是項目實施主體參與EOD項目，都是針對特定EOD項目籌集資金，主要依賴項目自身的收益和資產(chǎn)作為還款來源。雖然項目組織主體選擇社會資本方、金融機(jī)構(gòu)提供貸款依然十分看重社會資本方的企業(yè)整體信用，但不改變EOD模式的核心邏輯是項目融資的特點。正是因為主要依靠項目自身收益和資產(chǎn)作為還款來源，EOD項目謀劃過程中納入的資源和產(chǎn)業(yè)開發(fā)內(nèi)容對項目可投性、可融性、可持續(xù)性就非常關(guān)鍵，決定著EOD項目能否吸引來社會資本方投資和金融機(jī)構(gòu)給予貸款支持。從公開信息看，大連莊河市水環(huán)境綜合整治與漁業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)EOD項目已得到中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行遼寧省分行12.6億元授信，柳州市香蘭河流域綜合治理EOD項目得到中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行柳州分行15.5億元授信，江陰段環(huán)境治理及科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展EOD項目得到國家開發(fā)銀行江蘇省分行22億元授信，祁門縣生物多樣性保護(hù)及現(xiàn)代化發(fā)展EOD項目(一期)得到中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行5.4億元授信，無錫大美陽山生態(tài)環(huán)境修復(fù)與農(nóng)文旅融合開發(fā)項目是全國農(nóng)發(fā)行系統(tǒng)首個國家?guī)煺饺霂祉椖?，審批僅14個工作日即得到中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行江蘇省分行12億元授信，首筆投放1億元。

三、融資可得性決定EOD項目落地實施的可能性

項目組織申報主體謀劃的EOD項目是否適宜金融資金支持、是否能夠得到金融機(jī)構(gòu)的融資支持，成為具體EOD項目能否落地實施的核心決定因素。通過采用市場機(jī)制，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)、政策性金融機(jī)構(gòu)和各類商業(yè)銀行，為大量的EOD項目的落地實施提供了強(qiáng)有力的融資支持。推行EOD模式的出發(fā)點之一即解決生態(tài)環(huán)境治理缺乏資金來源渠道，EOD模式將公益性強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，由項目實施主體(即EOD項目公司)一體化實施，從而將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價值內(nèi)部化，使所治理的生態(tài)環(huán)境能夠為臨近空間內(nèi)的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)賦能、增益，從而實現(xiàn)將關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)可獲得的較高收益用于補(bǔ)貼生態(tài)環(huán)境治理所付出的投入成本，確保生態(tài)環(huán)境的治理效果可持續(xù)得到維護(hù)。正是基于上述的生態(tài)價值內(nèi)化邏輯和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制，保障EOD項目本身在整個生命周期都具有穩(wěn)定、持續(xù)的現(xiàn)金流，具備可投性、可融性、落地實施可能性、還本付息保障性、運(yùn)營維護(hù)持續(xù)性。金融機(jī)構(gòu)基于具體EOD項目的特性，在對其是否具備EOD模式的符合性、項目目標(biāo)的可達(dá)性、實施效益的實現(xiàn)情況等進(jìn)行評估審查后，遵循獨立審貸/批的原則，進(jìn)行放貸或投資審批。

四、EOD項目實施主體的資信和能力依然是融資風(fēng)險防控的重要抓手

即使按照EOD模式的相關(guān)政策要求對項目整體立項，EOD項目融資依然極大地考驗著實施主體自身的信用和投融資能力，融資成為當(dāng)下制約EOD模式發(fā)展的核心因素之一。當(dāng)前產(chǎn)業(yè)收益下行情況下，項目現(xiàn)金流的波動性、收益實現(xiàn)的不確定性均較大，有能力解決項目資本金出資并能夠為項目爭取到金融機(jī)構(gòu)貸款融資的實施主體并不多，需要謀劃EOD項目的政府和園區(qū)管理機(jī)構(gòu)在謀劃策劃項目過程中廣泛接觸、多渠道選擇具有綜合實力的社會資本方和具有專業(yè)運(yùn)營管理能力及成熟市場渠道的運(yùn)營方，以便為項目落地實施擇優(yōu)選擇承接主體。

EOD模式要求采用競爭性方式一次性確定實施主體，不得采用授權(quán)委托、ABO(授權(quán)-建設(shè)-運(yùn)營)等方式確定EOD項目的實施主體，地方國有平臺非經(jīng)公開競爭或與社會投資方組成聯(lián)合體參與公開競爭，將無法以直接組建投資運(yùn)營公司的方式獲得EOD項目并進(jìn)行投融資。而且不得含有包括中央、地方財政資金等的政府資金投入，例如以中央水污染防治資金等政府資金實施的生態(tài)治理內(nèi)容不能納入EOD項目范圍內(nèi)，而應(yīng)作為政府投資項目實施，以此確保EOD項目為企業(yè)投資項目的非公共資金投資屬性。EOD項目的還款來源，也不得含有任何形式的政府中長期支出責(zé)任、政府不得為融資提供擔(dān)保，否則存在增加地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險。

五、EOD項目合同是識別融資風(fēng)險的重要載體

EOD項目投資的可行性、融資的可得性，依托于項目結(jié)構(gòu)設(shè)計合理、方案設(shè)計合規(guī)，必要的保障條件是項目合同的合規(guī)性、內(nèi)容的完備性、約定的嚴(yán)謹(jǐn)性，既要防范投資失敗風(fēng)險，又要對金融機(jī)構(gòu)的融資風(fēng)險進(jìn)行防控，還要確保項目生態(tài)環(huán)境與社會經(jīng)濟(jì)方面的效益。

從EOD模式搭建的法律上的合作關(guān)系而言，EOD模式下的項目都不是簡單交易，而是長期合同、非標(biāo)準(zhǔn)化合同，需要各方通過一系列權(quán)利義務(wù)的分配，并借助EOD模式相關(guān)制度及我國既有的現(xiàn)行有效法律體系保障其規(guī)范運(yùn)作。

EOD合同則作為對合同各方具有約束力的制度，具有減少不確定性、平衡合同雙方權(quán)利義務(wù)、合理分配風(fēng)險、開闊行為主體視野、激勵專業(yè)化、創(chuàng)造更高水平勞動分工、對當(dāng)事人行為進(jìn)行規(guī)范約束從而使合作各方效用最大化的功能，它帶有實施機(jī)制，在違反合同的情況下，可以實施制裁或威脅制裁。合作各方在長期的履約過程中，通過行為結(jié)果獲得信息反饋，并根據(jù)反復(fù)的信息反饋指導(dǎo)、修正、調(diào)整未來行動，從而實現(xiàn)優(yōu)化EOD項目合作的決策。

六、防范金融風(fēng)險為EOD項目融資找到“解藥”

EOD項目融合了環(huán)境治理內(nèi)容和產(chǎn)業(yè)開發(fā)內(nèi)容，EOD項目合作各方的權(quán)利義務(wù)、風(fēng)險分配均需通過EOD項目合同進(jìn)行結(jié)構(gòu)性安排，金融風(fēng)險的防范和化解需在EOD項目實施方案的基礎(chǔ)上，在EOD項目合同、貸款合同及擔(dān)保措施中予以落實。

《實施導(dǎo)則》規(guī)定項目相關(guān)法律文件應(yīng)與實施方案實質(zhì)性內(nèi)容保持一致，即EOD項目合同應(yīng)是對EOD項目實施方案的主要內(nèi)容在法律上的解構(gòu)和落實。并規(guī)定“推送金融機(jī)構(gòu)的實施方案作為項目實施依據(jù)，原則上不得調(diào)整”“項目入庫后內(nèi)容原則上不得調(diào)整，重大變更需按照新項目重新入庫”，決定了EOD項目實施方案一旦論證通過后推送到“生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫”，該EOD項目的合同主要內(nèi)容也基本確定了。因此，EOD項目金融風(fēng)險的防控應(yīng)該從EOD項目實施方案的設(shè)計階段即予以考慮。

在EOD項目實施方案設(shè)計中，項目收益測算，不得包含涉及政府支出責(zé)任和融資擔(dān)保、政府回購等可能帶來政府隱性債務(wù)風(fēng)險的事項。這是EOD模式的紅線，須保證EOD項目是完全的企業(yè)投融資行為，政府“前期不投入、后期不補(bǔ)助”。而且，要在EOD項目合同中詳細(xì)約定EOD項目的生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容的目標(biāo)、責(zé)任、運(yùn)營維護(hù)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)、項目效果評估與監(jiān)督管理方式及相應(yīng)的獎勵和懲罰條款等，不得以任何形式約定政府支出責(zé)任和融資擔(dān)保等涉及政府隱性債務(wù)的事項。

通過競爭性程序招選EOD項目實施主體時，擬選擇的實施主體須具備與EOD項目投資規(guī)模、運(yùn)營內(nèi)容相適應(yīng)的投資建設(shè)與運(yùn)維經(jīng)營能力，單純的工程建設(shè)單位、財務(wù)投資人等通常不符合EOD模式的政策要求，無法為項目落實投資、融資。如果招選的主體不適格，將直接導(dǎo)致項目無法推進(jìn)實施，這是項目入庫后需要防范的第一道風(fēng)險。另外，實施主體經(jīng)營范圍須包括相關(guān)生態(tài)環(huán)境治理和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營內(nèi)容等，存量隱性債務(wù)尚未化解完畢、市場化轉(zhuǎn)型尚未完成的融資平臺公司因欠缺融資能力，也不得作為實施主體。

在項目建設(shè)期，影響項目實施的最大風(fēng)險是項目資本金和債務(wù)性融資是否能夠按時、足額到位。資本金考驗實施主體的投資實力，債務(wù)性融資的獲得取決于項目收益來源的確定性和實施主體的信用。項目收益的來源在實施方案階段其實已根據(jù)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)內(nèi)容確定了，項目收益可靠，方能增強(qiáng)投資人和金融機(jī)構(gòu)的投入意愿。金融機(jī)構(gòu)通過與EOD項目組織申報單位、實施主體等溝通對接，將符合信貸或投資支持條件的項目納入其儲備庫，推進(jìn)信貸(或投資)審批等;對于已發(fā)放貸款或資金支持的EOD項目則納入金融機(jī)構(gòu)EOD支持庫;不符合金融資金支持條件的項目，予以淘汰。如果金融機(jī)構(gòu)不認(rèn)可，可能導(dǎo)致項目因缺乏資金而無法建設(shè)。在建設(shè)期，金融機(jī)構(gòu)給予貸款支持的一個核心條件是項目公司的控股股東提供符合要求的擔(dān)保，并保障項目在建設(shè)期按時付息。不在金融機(jī)構(gòu)支持范圍內(nèi)的項目內(nèi)容，實施主體應(yīng)自籌資金推進(jìn)實施。除此之外，金融風(fēng)險防控的重點是項目建成并竣工驗收合格。此時，項目公司依法可取得土地、房產(chǎn)等相應(yīng)不動產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，其控股股東可與貸款機(jī)構(gòu)協(xié)商更換擔(dān)保措施。

項目投入使用后，項目公司在運(yùn)營期將獲得關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收入，該收入須覆蓋項目還本付息現(xiàn)金流要求。實施主體須按照實施方案和EOD項目合同約定進(jìn)行運(yùn)維、經(jīng)營，確保項目效益和可持續(xù)發(fā)展，直至償清貸款本息。在項目合作期限屆滿后，將生態(tài)環(huán)境治理項目及設(shè)施、資產(chǎn)等按照EOD項目合同約定進(jìn)行完好、無償移交，產(chǎn)業(yè)內(nèi)容全部保留并可永續(xù)經(jīng)營和擁有。

除以上風(fēng)險的防范外，還需考慮?法律政策變化可能對EOD項目實施產(chǎn)生的不確定性，產(chǎn)業(yè)?市場、產(chǎn)品需求、?流動性發(fā)生變化對EOD項目及金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的影響，以及EOD項目的實施主體或其關(guān)聯(lián)企業(yè)的信用狀況變化增加的信用風(fēng)險等。金融機(jī)構(gòu)通過?建立健全風(fēng)險防范和監(jiān)督機(jī)制，與項目主體等實施項目效益等評估審查，及時發(fā)現(xiàn)、有效防范和應(yīng)對EOD項目的金融風(fēng)險，有效提升金融支持精準(zhǔn)性，發(fā)揮綠色金融作用，服務(wù)美麗中國建設(shè)。

參考文獻(xiàn)

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[4]關(guān)于印發(fā)《生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)(EOD)項目實施導(dǎo)則(試行)》的通知(環(huán)辦科財〔2023〕22號)

[5]關(guān)于開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)(EOD)項目實施評估的通知(環(huán)辦科財函〔2024〕102號)

[6]中國人民銀行等四部門印發(fā)《關(guān)于發(fā)揮綠色金融作用服務(wù)美麗中國建設(shè)的意見》

編輯：趙凡