中國社會科學院法學研究所常紀文
一、我國突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急實踐目前存在的主要問題
（一）目前我國突發(fā)環(huán)保事件的發(fā)生狀況
隨著工業(yè)化程度的不斷提高和改造自然能力的不斷增強，近幾年來，我國不斷發(fā)生重大突發(fā)環(huán)保事件，給人民群眾的生命、健康和財產(chǎn)造成了嚴重的損害。以2002年為例，在環(huán)境污染方面，全國發(fā)生11起特大和重大污染事件，共造成12人死亡，近3000人中毒。在生態(tài)破壞方面，全國發(fā)生森林重大火災(zāi)24起，森林特大火災(zāi)7起，重大和特大草原火災(zāi)各3起；森林病蟲害面積847萬公頃，比上年增加16.1萬公頃。在生態(tài)安全方面，全國的食人魚事件、三峽的紫莖澤蘭惡草事件、北方的沙塵暴等事件給生態(tài)環(huán)境帶來了一定的危害，并引起全國的關(guān)注。另外，酸雨危害和轉(zhuǎn)基因物種的運輸、種植和使用失控也存在引發(fā)突發(fā)環(huán)保事件的危險。[1]
（二）我國突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急實踐目前存在的主要問題
有突發(fā)事件必有應(yīng)急措施。在防治突發(fā)環(huán)保事件的斗爭中，既積累了一些寶貴的實踐經(jīng)驗，也或多或少地出現(xiàn)了以下幾個方面的問題：一是應(yīng)急措施的采取與否往往不是依照法律的規(guī)定，而是依靠地方甚至國家領(lǐng)導(dǎo)人的認識水平和判斷能力，缺乏法定的科學評估機制和預(yù)警機制；二是在信息報告、通報和公布的過程中，隱瞞傷亡、損害甚至整個突發(fā)事件的現(xiàn)象時有發(fā)生；三是應(yīng)急措施的采取缺乏相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，往往過分依靠臨場發(fā)揮，人力、物力、運力、技術(shù)力量和資金難以全部按要求及時到位，各方面的行動難以協(xié)調(diào)地開展和協(xié)調(diào)；四是許多干部和群眾因為有生命、健康、財產(chǎn)和撫育、贍養(yǎng)方面的后顧之憂而缺乏必要的應(yīng)急行動積極性；五是不能有效地消除社會謠言，安置或疏散居民，平抑物價，維護社會的穩(wěn)定；六是一些受災(zāi)群眾難以從國家和社會得到充分有效的生活、生產(chǎn)救助和醫(yī)療救治，存在因災(zāi)致貧和因災(zāi)更貧的現(xiàn)象；七是應(yīng)急行政權(quán)力的自由裁量權(quán)太大，雖然可以彌補現(xiàn)行法律規(guī)定的空白，填補現(xiàn)行法律之間的不銜接性，但由于缺乏相應(yīng)的程序規(guī)則和權(quán)力對抗規(guī)定，容易造成應(yīng)急權(quán)力失控和資源浪費；八是一些領(lǐng)導(dǎo)干部責任心不強，濫用權(quán)力或消極履行職責，給國家和人民群眾造成了重大的損失而得不到法律的制裁。此外，隨著環(huán)境保護問題的日益復(fù)雜，綜合應(yīng)急、流域應(yīng)急、區(qū)域甚至全局性應(yīng)急等罕見的應(yīng)急現(xiàn)象也會出現(xiàn)，除了出現(xiàn)以上問題之外，在實踐中還可能出現(xiàn)動員、戒嚴、應(yīng)急財政保障等實際問題。
以上問題的出現(xiàn)或可能出現(xiàn)，主要的原因在于我國的突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急法律體系不健全，法律制度不完善。為了更好地總結(jié)經(jīng)驗，解決上述問題，有必要全面、深入地研究突發(fā)環(huán)保事件的應(yīng)急立法，找出其中的一些不足和缺陷，并結(jié)合我國的國情探討相應(yīng)的立法對策。
二、我國突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急立法的現(xiàn)狀及存在的主要問題
（一）我國突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急立法的現(xiàn)狀
突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急立法主要調(diào)整國家機關(guān)與公民、單位之間的外部應(yīng)急行政法律關(guān)系和國家機關(guān)之間的內(nèi)部應(yīng)急行政法律關(guān)系，其規(guī)定主要表現(xiàn)在憲法和憲法性法律、環(huán)境保護法律、環(huán)境行政法規(guī)、環(huán)境部門規(guī)章、自治條例、單行條例、環(huán)境保護地方性法規(guī)和行政規(guī)章之中。由于部門規(guī)章的應(yīng)急內(nèi)容僅涉及頒布部門的權(quán)力和義務(wù)，不能給其他部門施加環(huán)境保護的應(yīng)急職責，因而全面性不強；自治條例、單行條例、地方性法規(guī)和行政規(guī)章的應(yīng)急處理規(guī)定僅在局部地域有效，不具全局的適用意義。故本文僅從普遍性和全局的角度研究憲法與憲法性法律、法律和行政法規(guī)的應(yīng)急問題。
1．憲法和憲法性法律的規(guī)定
在生態(tài)環(huán)境和自然資源的國家保護方面，憲法第9條第2款規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物……?！钡?6條規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木?！痹谔厥猸h(huán)境的保護方面，憲法第22條第2款規(guī)定：“國家保護名勝古跡，珍貴文物和其他重要歷史文化遺產(chǎn)?！笨梢?，我國憲法對國家環(huán)境保護任務(wù)的規(guī)定采取了最具普遍適用意義的措辭，并沒有明確地使用“緊急狀態(tài)”、“突發(fā)事件”、“應(yīng)急處理”等具有特殊適用意義的詞語。不過，在法律沒有特別規(guī)定的情況下，具有普遍適用意義的“保障”、“保護”、“改善”、“防治”等措辭應(yīng)適用于突發(fā)環(huán)保事件的應(yīng)急處理。
規(guī)定了國家基本的應(yīng)急環(huán)境保護任務(wù)，還必須規(guī)定相關(guān)的應(yīng)急職責機構(gòu)。從國外的立法來看，緊急狀態(tài)下的環(huán)境保護職責一般由議會、政府和軍隊分工履行。在我國，緊急狀態(tài)下的環(huán)境保護職責由全國人大及其常設(shè)委員會、國務(wù)院和地方各級人民政府、軍隊分工履行。關(guān)于最高權(quán)力機關(guān)及其常設(shè)委員會的職責問題，我國憲法第68條第19項規(guī)定全國人大常委會有權(quán)決定全國總動員或者局部動員，該條第20項規(guī)定全國人大常委會有權(quán)決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市的戒嚴?？梢?，在突發(fā)環(huán)保事件影響面廣、危害相當嚴重時，全國人大常委會有權(quán)采取與其地位相適應(yīng)的動員和戒嚴措施。關(guān)于國務(wù)院的職責問題，憲法第89條第6項規(guī)定其有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設(shè)，該條第7項規(guī)定其有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育和計劃生育工作，該條第16項規(guī)定其有權(quán)決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的戒嚴。而環(huán)境保護的應(yīng)急工作，無論從理論上還是實踐的角度看，均滲透到了經(jīng)濟、城鄉(xiāng)、文化和衛(wèi)生等工作的方方面面，嚴重時還嚴重影響局部地域的正常狀態(tài)，因此國務(wù)院享有突發(fā)環(huán)保事件的應(yīng)急處理行政職權(quán)和省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的戒嚴決定職權(quán)。同樣地，從憲法的有關(guān)規(guī)定也可以看出，地方政府也享有一定的環(huán)境保護應(yīng)急處理職權(quán)。關(guān)于軍隊的角色問題，我國憲法第29條第1款規(guī)定：“中華人民共和國的武裝力量屬于人民。它的任務(wù)是鞏固國防，抵抗侵略，保衛(wèi)祖國，保衛(wèi)人民的和平勞動，參加國家建設(shè)事業(yè)，努力為人民服務(wù)?！庇捎趨⒓油话l(fā)環(huán)保事件的應(yīng)急處理屬于參加國家建設(shè)、努力為人民服務(wù)的范疇，因此軍隊參加突發(fā)環(huán)保事件的應(yīng)急處理是有根本大法的依據(jù)的。
2．環(huán)境保護法律的規(guī)定
在憲法規(guī)定的指導(dǎo)下，我國的綜合性環(huán)境保護法律、環(huán)境污染防治單行法律、生態(tài)破壞防治與自然資源保護單行法律對突發(fā)環(huán)保事件的應(yīng)急處理分別作出了綜合性和專門的法律規(guī)定。
（1）綜合性環(huán)境保護法律的規(guī)定
1989年的《環(huán)境保護法》是我國的綜合性環(huán)境保護法律，該法除了規(guī)定具有普遍適用意義的一般原則、基本制度和法律責任等內(nèi)容之外，還針對突發(fā)環(huán)保事件的應(yīng)急處理作出了專門的規(guī)定。該法第31條規(guī)定：“因發(fā)生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的單位，必須立即采取措施處理，及時通報可能受到污染危害的單位和居民，并向當?shù)丨h(huán)境保護行政主管部門和有關(guān)部門報告，接受調(diào)查處理。可能發(fā)生重大污染事故的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當采取措施，加強防范?！庇捎凇董h(huán)境保護法》并不是全國人大通過的，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，它不是真正意義上的環(huán)境基本法，因而該法第31條的應(yīng)急處理規(guī)定不能指導(dǎo)其他單行環(huán)境法律有關(guān)突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急處理規(guī)定的創(chuàng)設(shè)工作。不過，該法可以銜接各單行環(huán)境法律有關(guān)突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急的規(guī)定，彌補其規(guī)定的不足，并適用于各單行環(huán)境法律沒有規(guī)制的突發(fā)環(huán)保事件，如突發(fā)環(huán)境噪聲污染、次聲波危害、振動危害、有毒有害物質(zhì)污染、轉(zhuǎn)基因食品和生物危害、生態(tài)安全危害等事件。
（2）環(huán)境污染防治單行法律的規(guī)定
在突發(fā)固體廢物污染事件的應(yīng)急處理方面，1995年的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第55條規(guī)定了應(yīng)急預(yù)案制度，即“產(chǎn)生、收集、貯存、運輸、利用、處置危險廢物的單位，應(yīng)當制定在發(fā)生意外事故時采取的應(yīng)急措施和防范措施，并向所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門報告；環(huán)境保護行政主管部門應(yīng)當進行檢查。”第56條規(guī)定了原因者的應(yīng)急義務(wù)，即“因發(fā)生事故或者其他突發(fā)性事件，造成危險廢物嚴重污染環(huán)境的單位，必須立即采取措施消除或者減輕對環(huán)境的污染危害，及時通報可能受到污染危害的單位和居民，并向所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門和有關(guān)部門報告，接受調(diào)查處理?！钡?7條規(guī)定了政府及其環(huán)境保護行政主管部門的應(yīng)急職責，即“在發(fā)生危險廢物嚴重污染環(huán)境、威脅居民生命財產(chǎn)安全時，縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門必須立即向本級人民政府報告，由人民政府采取有效措施，解除或者減輕危害?！痹谕话l(fā)水污染事件的應(yīng)急處理方面，1996年修正的《水污染防治法》第28條規(guī)定了原因者的應(yīng)急義務(wù)、通報和報告的義務(wù)以及接受調(diào)查處理的義務(wù)。在突發(fā)大氣污染事件的應(yīng)急處理方面，2000年修正的《大氣污染防治法》第28條既規(guī)定了原因者的應(yīng)急義務(wù)、通報和報告的義務(wù)以及接受調(diào)查處理的義務(wù)，又規(guī)定了環(huán)境保護行政主管部門的報告職責和當?shù)厝嗣裾膹娭茟?yīng)急職責。在突發(fā)海洋污染事件的應(yīng)急處理方面，1999年修正的《海洋環(huán)境保護法》第17條既規(guī)定了原因者的應(yīng)急義務(wù)、通報和報告的義務(wù)、接受調(diào)查處理的義務(wù)，還規(guī)定了環(huán)境保護行政主管部門的報告職責和當?shù)厝嗣裾男姓?yīng)急職責；第18條規(guī)定了國家重大海上污染事故應(yīng)急計劃的制定與備案、單位污染事故應(yīng)急計劃的制訂與備案、應(yīng)急計劃的效力等。在突發(fā)核事故應(yīng)急處理方面，2003年制定的《放射性污染防治法》第25條規(guī)定了核設(shè)施營運單位健全安全保衛(wèi)制度的義務(wù)，接受公安部門監(jiān)督指導(dǎo)的義務(wù)，制定核事故場內(nèi)應(yīng)急計劃、做好應(yīng)急準備的義務(wù)，采取有效應(yīng)急措施的義務(wù)，報告的義務(wù)；第26條規(guī)定了相關(guān)主管部門和本級人民政府的應(yīng)急職責，規(guī)定了中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊的應(yīng)急支援義務(wù)；第33條規(guī)定了生產(chǎn)、銷售、使用、貯存放射源單位建立健全安全保衛(wèi)制度、制定必要的事故應(yīng)急措施、采取應(yīng)急措施、向主管部門報告的義務(wù)，規(guī)定了有關(guān)主管部門的報告職責和應(yīng)急職責，規(guī)定了本級人民政府的公告職責和調(diào)查、處理職責。
（3）生態(tài)破壞防治與自然資源保護單行法律的規(guī)定
目前，我國生態(tài)破壞防治與自然資源保護單行法律主要有《森林法》、《草原法》、《農(nóng)業(yè)法》、《防沙治沙法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《水法》、《漁業(yè)法》、《野生動物保護法》、《農(nóng)業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》等，而專門創(chuàng)設(shè)突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急處理規(guī)定的只有1998年修正的《森林法》和2002年修正的《草原法》。這兩部法律均創(chuàng)設(shè)了火災(zāi)和蟲災(zāi)應(yīng)急處理的規(guī)定，其中《森林法》第20條第2款規(guī)定：“武裝森林警察部隊執(zhí)行國家賦予的預(yù)防和撲救森林火災(zāi)的任務(wù)?！钡?1條規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當切實做好森林火災(zāi)的預(yù)防和撲救工作：（一）規(guī)定森林防火期，在森林防火期內(nèi)，禁止在林區(qū)野外用火；因特殊情況需要用火的，必須經(jīng)過縣級人民政府或者縣級人民政府授權(quán)的機關(guān)批準；（二）在林區(qū)設(shè)置防火設(shè)施；（三）發(fā)生森林火災(zāi)，必須立即組織當?shù)剀娒窈陀嘘P(guān)部門撲救；（四）因撲救森林火災(zāi)負傷、致殘、犧牲的，國家職工由所在單位給予醫(yī)療、撫恤；非國家職工由起火單位按照國務(wù)院有關(guān)主管部門的規(guī)定給予醫(yī)療、撫恤，起火單位對起火沒有責任或者確實無力負擔的，由當?shù)厝嗣裾o予醫(yī)療、撫恤?！钡?2條規(guī)定：“各級林業(yè)主管部門負責組織森林病蟲害防治工作。林業(yè)主管部門負責規(guī)定林木種苗的檢疫對象，劃定疫區(qū)和保護區(qū)，對林木種苗進行檢疫?！焙汀渡址ā返囊?guī)定相比，《草原法》的規(guī)定較為籠統(tǒng)，該法第53條原則性地規(guī)定了草原防火工作的方針、防火責任制、防火期、防火撲火預(yù)案、火災(zāi)的預(yù)防和撲救工作等內(nèi)容，第54條原則性地規(guī)定了草原鼠害、病蟲害和毒害草防治的組織管理、監(jiān)測預(yù)警、調(diào)查以及防治工作等。
3．環(huán)境行政法規(guī)的規(guī)定
在憲法、環(huán)境保護法律規(guī)定的框架內(nèi)，一些單行環(huán)境行政法規(guī)和減災(zāi)防震、衛(wèi)生等其他部門法的行政法規(guī)規(guī)定了突發(fā)環(huán)保事件的應(yīng)急處理問題。前者如1989年的《森林病蟲害防治條例》、1993年的《核電廠核事故應(yīng)急管理條例》、1995年的《淮河流域水污染防治暫行條例》、2000年的《中華人民共和國森林法實施條例》、2000年的《中華人民共和國水污染防治法實施細則》和根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》制定的《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理條例》、《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》等條例，它們具有一個共同的特征，即在《環(huán)境保護法》和各單行環(huán)境法律的框架內(nèi)規(guī)定了制度化的突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急處理機制，如《中華人民共和國水污染防治法實施細則》第19條在《水污染防治法》的框架內(nèi)明確了企業(yè)事業(yè)單位停止或者減少排污的應(yīng)急義務(wù)、事故初步報告的時間和具體內(nèi)容、事故最終報告的內(nèi)容，明確了環(huán)境保護部門的雙重報告和監(jiān)測、調(diào)查處理職責，規(guī)定了有關(guān)人民政府的應(yīng)急組織和應(yīng)急處理職責，明確了船舶和漁業(yè)水體污染事故責任人的報告義務(wù)和調(diào)查處理機關(guān)的調(diào)查處理與通報義務(wù)，規(guī)定了跨區(qū)域污染事故發(fā)生地的縣級以上地方人民政府的具體通報義務(wù)。后者主要包括1991年的《防汛條例》、1995年的《破壞性地震應(yīng)急條例》和2003年的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第39條第2款規(guī)定：“醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)內(nèi)應(yīng)當采取衛(wèi)生防護措施，防止交叉感染和污染?！?br/>（二）我國突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急立法存在的主要問題
1．憲法和憲法性法律的缺陷和不足
憲法和憲法性法律的不足和缺陷表現(xiàn)在以下三個方面，其一，從新中國發(fā)展的歷史來看，事實上和法律上的緊急狀態(tài)不時出現(xiàn)，而現(xiàn)行憲法卻側(cè)重于正常狀態(tài)的憲政問題，對包括突發(fā)環(huán)保事件在內(nèi)的緊急狀態(tài)下的憲法秩序問題則關(guān)心不夠。其二，關(guān)于緊急狀態(tài)的應(yīng)對問題，我國沒有制定綜合性的基本法律。與緊急狀態(tài)有關(guān)的僅是1996年的《戒嚴法》，該法第2條規(guī)定：“在發(fā)生嚴重危及國家的統(tǒng)一、安全或者社會公共安全的動亂、暴亂或者嚴重騷亂，不采取非常措施不足以維護社會秩序、保護人民的生命和財產(chǎn)安全的緊急狀態(tài)時，國家可以決定實行戒嚴?！憋@然，這一規(guī)定不適合于突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處理。其三，憲法對應(yīng)急職權(quán)的專門和明確規(guī)定僅限于動員和戒嚴，而對國務(wù)院和軍隊應(yīng)急職權(quán)的隱含規(guī)定又太籠統(tǒng)，因此有必要進一步明確。其四，在正常狀態(tài)下，政府和軍隊的權(quán)力受到憲法規(guī)定的有效制約，而在應(yīng)急狀態(tài)時，原有的權(quán)力監(jiān)督和制約格局發(fā)生暫時的變化，政府和軍隊的應(yīng)急權(quán)力呈現(xiàn)高度集中、高效和高度強制的特點。在一定的情況下，政府的應(yīng)急行政權(quán)力可能還集正常情況下的國家立法、執(zhí)法和司法功能于一體。由于應(yīng)急權(quán)力的行使涉及公民生命權(quán)、健康權(quán)、自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)甚至政治權(quán)利的限制甚至中止（如我國1996年的《戒嚴法》第4條規(guī)定：“戒嚴期間，為保證戒嚴的實施和維護社會治安秩序，國家可以依照本法在戒嚴地區(qū)內(nèi)，對憲法、法規(guī)規(guī)定的公民權(quán)利和自由的行使作出特別規(guī)定?！保?，涉及國家財力、物力和人力的大規(guī)模調(diào)配，有時還涉及軍隊的調(diào)集和軍事活動的開展問題，行使不當或失控就可能導(dǎo)致非常嚴重的政治、經(jīng)濟、社會甚至軍事后果，因此要非常慎重，在實行法治的國度里必須納入憲政的軌道，并在憲法和憲法性法律或其他法律中規(guī)定嚴格的執(zhí)行程序，而目前國家的環(huán)境保護應(yīng)急義務(wù)和有關(guān)機關(guān)的環(huán)境保護應(yīng)急職責的憲法性規(guī)定是隱含的，其職責履行程序又相當不完善，與該要求還有相當大的差距。
2．環(huán)境保護法律的缺陷與不足
（1）綜合性環(huán)境保護法律的缺陷與不足
《環(huán)境保護法》制定于環(huán)境污染和生態(tài)破壞現(xiàn)象不太復(fù)雜的計劃經(jīng)濟時代，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，該法已經(jīng)出現(xiàn)以下幾個與實踐需要嚴重不相適應(yīng)的問題，一是沒有明確應(yīng)急程序的啟動標準；二是缺少統(tǒng)一和協(xié)調(diào)的地區(qū)與國家級應(yīng)急事務(wù)管理機構(gòu)，[2]目前的管理體制在縱向與橫向兩個方面難以明確地分工和銜接；三是缺乏應(yīng)急方針與應(yīng)急原則、應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預(yù)警、信息的平級與跨區(qū)通報、信息的逐級上報與發(fā)布、公眾舉報、事件的初步評估與應(yīng)急狀態(tài)宣告、區(qū)域間聯(lián)合應(yīng)急、財力、物力、人力、運力和技術(shù)力量的應(yīng)急保障、救治與救助、應(yīng)急教育、法律責任等方面的基本規(guī)定；四是如果并發(fā)了不同性質(zhì)的環(huán)保事件即發(fā)生了綜合性的突發(fā)環(huán)保事件，或者發(fā)生了全國性的突發(fā)環(huán)保事件，或者由環(huán)境污染和生態(tài)破壞引發(fā)了公共衛(wèi)生事件或其他公共事件，應(yīng)如何協(xié)調(diào)相關(guān)的應(yīng)急管理體制和應(yīng)急機制？該法沒有作出進一步的規(guī)定。
（2）環(huán)境污染防治單行法律的缺陷與不足
環(huán)境污染防治單行法律存在以下幾個方面的缺陷：一是《環(huán)境噪聲污染防治法》缺乏應(yīng)急處理的規(guī)定，《水污染防治法》和《大氣污染防治法》缺乏傳染病病菌攜帶者污染大氣和水體的應(yīng)急規(guī)定，《環(huán)境保護法》的通用規(guī)定和第31條的原則性規(guī)定難以提供充分和有效的應(yīng)急救濟。二是已有的應(yīng)急處理規(guī)定良莠不齊，《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《海洋環(huán)境保護法》、《放射性污染防治法》的規(guī)定比較詳細，《水污染防治法》（該法的部分不足由其實施細則彌補了）、《大氣污染防治法》的規(guī)定太過簡單。即使是本身規(guī)定比較周密或者被實施細則與條例充實的單行環(huán)境法律，其在應(yīng)急指揮機構(gòu)的縱向設(shè)置、各級政府及其相關(guān)職能部門的職責、應(yīng)急方針與應(yīng)急原則、應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急準備、信息傳遞、公眾權(quán)利、事件的初步評估、應(yīng)急開始與結(jié)束的宣告、區(qū)域應(yīng)急措施的銜接、應(yīng)急財力、物力、人力、運力和技術(shù)力量的應(yīng)急保障、應(yīng)急教育、疾病救治、社會保險、[3]公眾募捐、國家救助、法律后果等方面，還或多或少地存在規(guī)定不足或規(guī)范空白的地方。三是在突發(fā)環(huán)保事件和《傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的規(guī)定如何銜接的問題上，在突發(fā)環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件與《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的應(yīng)急體制和機制如何銜接的問題上，均缺乏相應(yīng)的規(guī)定；四是如果突發(fā)環(huán)保事件屬于流域性或區(qū)域性的重大環(huán)境污染事件，應(yīng)采取什么樣的指揮管理體制、信息報告、信息通報和人力、財力、運力和技術(shù)力量保障機制才能體現(xiàn)應(yīng)急機制高效性？現(xiàn)行各單行環(huán)境法律缺乏相應(yīng)的規(guī)定。五是突發(fā)環(huán)保事件的應(yīng)急主體廣泛（既包括縱向上和橫向上的公權(quán)力機構(gòu)，還包括原因者和與事件相關(guān)或受事件影響的單位和自然人），應(yīng)急機制復(fù)雜，應(yīng)急義務(wù)與應(yīng)急職責故呈現(xiàn)多元化的特點，因此，必須針對不同的應(yīng)急職責和義務(wù)規(guī)定相應(yīng)的應(yīng)急法律責任，但目前突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急法律責任的立法原則性強，有望進一步地明確。
（3）生態(tài)破壞防治與自然資源保護單行法律的缺陷與不足
森林和草原容易產(chǎn)生突發(fā)環(huán)保事件，但這并不意味著突發(fā)的生態(tài)破壞事件只限于森林和草原火災(zāi)和蟲災(zāi)。在實踐中經(jīng)常還會發(fā)生農(nóng)業(yè)蟲災(zāi)、湖泊和海洋富營養(yǎng)化、海水倒灌、山體滑坡、荒漠化、沙漠侵蝕、沙塵暴、區(qū)域與全球氣候變暖、外來物種侵襲、轉(zhuǎn)基因生物危害等突發(fā)環(huán)保事件。這些突發(fā)事件的應(yīng)急處理在一些發(fā)達國家已經(jīng)引起了足夠的重視，如法國《環(huán)境法典》在第5卷第1編第3章就專門規(guī)定了轉(zhuǎn)基因生物危害的應(yīng)急防治問題，[4]但目前還沒有得到我國單行環(huán)境法律的重視。而《環(huán)境保護法》的通用規(guī)定和第31條的應(yīng)急處理規(guī)定，無法提供一個全面的和可操作的應(yīng)急解決途徑，因此必須加強相應(yīng)的立法。此外，在森林、草原火災(zāi)和蟲災(zāi)的跨區(qū)與跨國聯(lián)合應(yīng)急體制和機制方面，在自然遺跡、人文遺跡等特殊環(huán)境因素的應(yīng)急保護方面，還缺乏相應(yīng)的規(guī)定。
3．環(huán)境行政法規(guī)的缺陷與不足
環(huán)境行政法規(guī)和與突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急處理有關(guān)的其他行政法規(guī)的制定一般基于兩個目的，其一，在已有《環(huán)境保護法》和單行法律的框架內(nèi)制定，明確法律的規(guī)定，彌補法律規(guī)定的不足，協(xié)助環(huán)境單行法律的實施，如《水污染防治法實施細則》、《森林法實施條例》等；其二，條例頒布時還沒有專門的單行法律，但確有必要根據(jù)《環(huán)境保護法》和其他單行法律的某些規(guī)定預(yù)先制定條例來進行規(guī)范，如《核電廠核事故應(yīng)急管理條例》、《破壞性地震應(yīng)急條例》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等。就第一個目的的行政法規(guī)來說，其在應(yīng)急處理的規(guī)定方面存在以下三個方面的缺陷：一是在《環(huán)境噪聲污染防治法》、《防沙治沙法》等單行環(huán)境法律缺乏應(yīng)急處理規(guī)定的情況下，目前還沒有制定相應(yīng)的實施條例或細則。其二，一些條例及其母法都沒有關(guān)注有關(guān)類型突發(fā)環(huán)保事件的應(yīng)急處理，如《水土保持法》及其實施細則。其三，各環(huán)境行政法規(guī)及其母法在具體制度的設(shè)計方面或多或少地存在規(guī)范的不足。其四，雖然一些條例與《環(huán)境保護法》和相關(guān)的單行環(huán)境法律在突發(fā)環(huán)保事件的應(yīng)急處理方面，發(fā)揮了一定的協(xié)調(diào)和補充實施的功能，但是各單行法及在其框架內(nèi)制定的條例具有很強的獨立性，呈現(xiàn)明顯的部門管理色彩。[5]就第二個目的的行政法規(guī)來說，它們僅涉及在特定歷史時期已經(jīng)發(fā)生或極有可能發(fā)生的某一類別環(huán)保事件或與環(huán)境保護有關(guān)的其他突發(fā)事件，如1986年前蘇聯(lián)切爾諾貝利核電廠事故之后，在國際原子能機構(gòu)的主持下國際社會于同年通過了《及早通報核事故公約》和《核事故或輻射緊急情況援助公約》，我國于1993年制定了《核電廠核事故應(yīng)急管理條例》；2003年迫于全國“非典”危機的壓力，制定了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。由于我國目前還沒有發(fā)生重大的野生動植物保護、轉(zhuǎn)基因生物危害、有毒化學品等突發(fā)事故，有關(guān)外來物種的危害和黃河、長江流域的重大突發(fā)性污染已經(jīng)通過部門規(guī)章和地方立法得到有效的控制，因而有關(guān)行政法規(guī)的立法尚未提上議事日程。但是這并不意味著一些類型的難以預(yù)料的區(qū)域性甚至全局性突發(fā)環(huán)保事件不會發(fā)生或能被有效控制。
三、我國宜構(gòu)建的突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急法律體系及其實現(xiàn)戰(zhàn)略
要解決以上立法缺陷，首先必須構(gòu)建體系嚴密的法律框架體系。而要構(gòu)建我國的突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急立法框架體系，國際立法的經(jīng)驗總結(jié)是必不可少的。
（一）國際突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急處理的立法經(jīng)驗
20世紀40年代至70年代，比利時、英國、美國和日本先后發(fā)生了震驚中外的世界八大公害事件，1986年印度發(fā)生了博帕爾毒氣泄露事件，1989年前蘇聯(lián)發(fā)生了切爾諾貝利核電站泄露事件。在防治突發(fā)公害的戰(zhàn)斗中，這些國家逐步建立和發(fā)展了自己的應(yīng)急法律體系。在憲法的層次上，1961年委內(nèi)瑞拉憲法設(shè)置了“緊急權(quán)力”一章，尼泊爾、意大利、韓國、西班牙、德國等國現(xiàn)行的憲法對緊急狀態(tài)下國家權(quán)力的重新配置和公民基本權(quán)利的暫時限制作了規(guī)定，如德國憲法規(guī)定，為了應(yīng)對緊急狀態(tài)，聯(lián)邦總統(tǒng)有權(quán)部分或全部臨時限制公民依照憲法享有的基本權(quán)利。在憲法性法律的層次上，美國制定了《全國緊急狀態(tài)法》，土耳其、加拿大、日本等國制定了對付各種危機的《緊急狀態(tài)法》，前蘇聯(lián)制定了《緊急狀態(tài)法律制度法》，英國制定了《緊急狀態(tài)權(quán)力法》，這些立法均可適用于突發(fā)環(huán)保事件的應(yīng)急處理領(lǐng)域。在環(huán)境基本法的層次上，一些國家設(shè)立了突發(fā)環(huán)保事件的應(yīng)急章節(jié)或規(guī)定，如加拿大在1999年修正的《環(huán)境保護法》中設(shè)立了“涉及緊急情況的環(huán)境保護事件”專章。[6]在環(huán)境單行法的層次上，一些國家對某一方面突發(fā)事件的應(yīng)急處理做了周密的規(guī)定，如《美國法典》第33卷第26章（聯(lián)邦水污染控制法）第1321條（油類和危險物質(zhì)責任）把“國家應(yīng)急計劃”作為第4款，設(shè)置了“總統(tǒng)的準備”、“內(nèi)容”、“修改和補正”、“遵守國家應(yīng)急計劃的行為”四項內(nèi)容；把“民事強制措施”作為第5款；把“國家反應(yīng)體系”作為第10款，設(shè)置了“總統(tǒng)”、“國家反應(yīng)部隊”、“海岸警衛(wèi)地區(qū)反應(yīng)部隊”、“地區(qū)委員會和地區(qū)應(yīng)急計劃”、“油槽管道和設(shè)施反應(yīng)計劃”、“設(shè)備要求和檢查”、“地區(qū)訓練”、“沒有法律責任的美國政府”八項內(nèi)容。[7]日本1998年修正的《水污染防治法》把第18條的標題定為“緊急措施”。[8]此外，一些國家還在行政法規(guī)或命令中規(guī)定了應(yīng)急條款。
總的來看，世界各國突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急立法可以歸納為以下幾種模式，一是在憲法或憲法性法律的指導(dǎo)下制定一部涵蓋突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急處理在內(nèi)的緊急狀態(tài)法，再在專門的環(huán)境立法中規(guī)定應(yīng)急法律問題，如美國、加拿大、荷蘭、日本等國。二是在環(huán)境基本法或綜合性的環(huán)境保護法之中設(shè)置一些原則性的應(yīng)急處理規(guī)定，然后再制定專門的突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急法律，如日本在1967年制定《公害對策基本法》之后，1976年制定了《海洋污染和海上災(zāi)害防治法》。三是在環(huán)境基本法或綜合的環(huán)境保護法之中設(shè)置具有一定可操作性的應(yīng)急章節(jié)，再在單行環(huán)境立法中分散設(shè)置各自的應(yīng)急規(guī)定，如加拿大既在1999年修正的《環(huán)境保護法》中設(shè)立了第8章——涉及緊急情況的環(huán)保事件，又在漁業(yè)法令等法律、法規(guī)或法令中規(guī)定了環(huán)境部長的應(yīng)急職權(quán)；荷蘭既在1990年的《環(huán)境管理法》中設(shè)立了第17章——特殊情況下的措施，[9]又在《空氣污染法》、《海域污染法》、《地表水污染法》等法律、法規(guī)或法令中規(guī)定了環(huán)境應(yīng)急處理的內(nèi)容。四是在環(huán)境基本法或綜合性環(huán)境保護法之中規(guī)定一些原則性的應(yīng)急處理規(guī)定，然后在相關(guān)的單行環(huán)境保護立法中規(guī)定一些特殊領(lǐng)域的應(yīng)急處理機制；一些國家或地區(qū)甚至還在專門的行政法規(guī)或規(guī)章中規(guī)定可操作性非常強的應(yīng)急處理措施，如我國。五是無專門的緊急狀態(tài)法或突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急法律，但在環(huán)境保護基本法或綜合性環(huán)境保護法、環(huán)境單行法的通用規(guī)定和應(yīng)急處理規(guī)定的框架內(nèi)制定一部綜合性、全局性的突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急行政法規(guī)或法令，這樣的國家目前不多見。
以上模式的列舉并不意味一個國家只能采取一種立法模式，事實上，一些國家結(jié)合自己的實際情況采取了混合立法模式。如日本采取了第一和第二種模式結(jié)合的混合模式。
（二）我國突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急立法宜采取的目標模式
由于我國具有獨特的法律體系和立法傳統(tǒng)，具有獨特的環(huán)境行政管理體制，因此突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急立法目標模式的建立，不能機械地照搬國外的模式，只能結(jié)合我國環(huán)保法律體系的結(jié)構(gòu)，在各個立法層面上定向地借鑒國外的相關(guān)立法經(jīng)驗。由于我國現(xiàn)行的環(huán)境保護法律體系由憲法和憲法性法律的相關(guān)規(guī)定、《環(huán)境保護法》、單行環(huán)境保護法和行政法規(guī)等組成，因此，我國突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急立法的目標模式宜由憲法和憲法性法律的規(guī)定、《環(huán)境保護法》的基本規(guī)定、專門的應(yīng)急法律、單行環(huán)境法律中有關(guān)突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急處理的規(guī)定、專門的和包括應(yīng)急內(nèi)容的行政法規(guī)等組成。而要實現(xiàn)這一點，必須做的工作是：
修改憲法，在憲法中明確納入包括突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急處理在內(nèi)的緊急狀態(tài)條款，把突發(fā)環(huán)保事件的應(yīng)急處理上升為憲法的一項基本內(nèi)容；其次，還要對全國人大及其常委會、國務(wù)院的應(yīng)急職權(quán)和應(yīng)急程序作出進一步的基本規(guī)定。
制定《緊急狀態(tài)法》，在總則中規(guī)定對所有突發(fā)事件適用的通用原則、指導(dǎo)方針和基本制度，在分則中單列“突發(fā)環(huán)境保護事件的應(yīng)急處理”一章，對突發(fā)環(huán)保事件的特有原則和制度作出全面和原則性的規(guī)定。由于緊急狀態(tài)法涉及公民憲法性基本權(quán)利的限制和國家機關(guān)職權(quán)的重新配置，因而屬于憲法性法律，必須由全國人大通過。
修正《戒嚴法》，把重大突發(fā)環(huán)境保護和與環(huán)境保護有關(guān)的公共衛(wèi)生等突發(fā)事件的應(yīng)急需要納為戒嚴的條件之一，并對相應(yīng)的戒嚴制度進行補充。
提升《環(huán)境保護法》的通過機關(guān)，使之成為真正的環(huán)境保護基本法，在此基礎(chǔ)上創(chuàng)新和完善突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急處理的原則性、綜合性和專門性基本規(guī)定。
制定專門的《突發(fā)環(huán)境保護事件應(yīng)急法》。由于環(huán)境保護具有綜合性、系統(tǒng)性、包容性，這三個特點也應(yīng)為《突發(fā)環(huán)境保護事件應(yīng)急法》的適用范圍所體現(xiàn)?；诖?，該法的適用范圍最好定位為環(huán)境污染、自然資源與生態(tài)破壞、環(huán)境安全三類。除了常見的突發(fā)環(huán)保事件類型外，環(huán)境污染事件還應(yīng)包括噪聲、振動、光、農(nóng)藥、傳染病病菌污染等，生態(tài)破壞還應(yīng)包括農(nóng)業(yè)蟲災(zāi)、湖泊和海洋富營養(yǎng)化、海水倒灌、沙塵暴、野生生物危害或疾病、水土流失等，環(huán)境安全事件還應(yīng)包括全球氣候變暖、區(qū)域沙漠化、外來物種侵襲、轉(zhuǎn)基因生物危害、生物多樣性銳減等。如有可能，可以把自然遺跡、文化遺跡等特殊環(huán)境因素的應(yīng)急處理納入條例的適用范圍。如《緊急狀態(tài)法》事先已制定，《突發(fā)環(huán)境保護事件應(yīng)急法》的規(guī)定應(yīng)與之相協(xié)調(diào)。
制定《突發(fā)環(huán)境保護事件應(yīng)急法》的實施細則或條例。由于《突發(fā)環(huán)境保護事件應(yīng)急法》除了涉及軍隊的應(yīng)急職責之外，基本上都是一些行政法條款，涉及行政機關(guān)的應(yīng)急體制、應(yīng)急職責、法律責任及行政管理相對人的應(yīng)急行政法律義務(wù)和法律責任。其中，行政機關(guān)的職能分工和銜接工作涉及中央政府、地方各級人民政府及其職能部門的行政職責和相應(yīng)的法律責任，而中央政府與地方各級人民政府、中央有關(guān)部委與地方各級人民政府相關(guān)職能部門、地方上級職能部門與下級職能部門之間的縱向職責分工和銜接工作，本級人民政府不同職能部門之間和同級人民政府之間的橫向職責分工和銜接工作，非常具體，同時又非常復(fù)雜，因而難以被具有相對穩(wěn)定性、原則性和抽象性特點的法律所具體和明確地把握，因而必須發(fā)揮國務(wù)院行政自由裁量權(quán)的作用，在《突發(fā)環(huán)境保護事件應(yīng)急法》的框架內(nèi)制定一部實施細則或?qū)嵤l例，對應(yīng)急體制、應(yīng)急職責和行政管理相對人的應(yīng)急行政法律義務(wù)作出與其母法相協(xié)調(diào)和補充的配套具體規(guī)定。
創(chuàng)新和完善各單行環(huán)境保護法有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急處理的規(guī)定，使之既符合憲法和《環(huán)境保護法》的基本規(guī)定，又與《突發(fā)環(huán)境保護事件應(yīng)急法》的規(guī)定銜接、協(xié)調(diào)；在中央和地方人民政府的政府組織法、財政預(yù)算法和其他相關(guān)的法律、行政法規(guī)中充實相關(guān)的應(yīng)急機構(gòu)設(shè)置、應(yīng)急決策、應(yīng)急經(jīng)費預(yù)算等規(guī)定。
此外，還要協(xié)調(diào)上述立法與地方法規(guī)、部門行政規(guī)章、地方行政規(guī)章等相關(guān)立法的關(guān)系。
（三）突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急立法目標模式的實現(xiàn)戰(zhàn)略
1．目標模式實現(xiàn)的長期性
目標模式的實現(xiàn)以構(gòu)成要件的全部具備為前提，因為多方面的原因，我國突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急立法目標模式的構(gòu)成要件難以在今后一段時間全部具備。
體現(xiàn)在憲法的層次上，由于憲法具有一定的穩(wěn)定性，其基本規(guī)定的創(chuàng)設(shè)必須經(jīng)過反復(fù)的實踐和論證，而突發(fā)事件的應(yīng)急處理，從理論上講不是太成熟，爭論很多，從實踐上講經(jīng)驗不是太豐富，因此目前和今后幾年，在憲法中納入包括突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急處理在內(nèi)的緊急狀態(tài)應(yīng)對條款不太現(xiàn)實。同樣的道理，制定《緊急狀態(tài)法》在今后的一段時間內(nèi)也很困難。體現(xiàn)在環(huán)境保護基本法方面，雖然《環(huán)境保護法》的地位提升和修訂工作已經(jīng)納入立法規(guī)劃，但由于目前我國還沒有積累成熟的區(qū)域性、流域性甚至全局性的突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急處理經(jīng)驗，缺乏成熟的綜合性和聯(lián)合應(yīng)急經(jīng)驗，因此雖然可以設(shè)置單獨的“突發(fā)環(huán)境保護事件應(yīng)急處理”章節(jié)，但其基本規(guī)定的全面性、系統(tǒng)性和可適用性不會太強。同樣由于經(jīng)驗積累的缺陷，目前制定《突發(fā)環(huán)境保護事件應(yīng)急法》也會有一定的難度。事實上，我國目前也未把之納入本屆全國人大及其常委會的立法規(guī)劃。體現(xiàn)在各單行環(huán)境法律方面，目標模式的建立需要修正大氣、水、海洋、固體廢物、噪聲、放射性污染防治法，完善污染應(yīng)急處理制度；需要銜接各種類型的污染應(yīng)急處理機制；需要制定新的法律，對突發(fā)轉(zhuǎn)基因生物危害、生態(tài)安全、振動、有毒有害物質(zhì)污染等事件的應(yīng)急處理問題作出相應(yīng)的規(guī)定。因此，工作量和難度之大可想而知，在短時間內(nèi)難以全部實現(xiàn)。
以上分析說明，我國突發(fā)環(huán)境保護事件應(yīng)急立法目標模式的建立將是一個較長期的過程。
2．目標模式的實現(xiàn)戰(zhàn)略
由于目標模式的建立需要較長的時間，因此必須結(jié)合實踐制定符合國情和環(huán)境保護需要的發(fā)展策略。就目前的情況和今后的發(fā)展趨勢來看，比較可行的發(fā)展戰(zhàn)略是：第一步，在現(xiàn)有法律的框架內(nèi)，借鑒1993年《核電廠核事故應(yīng)急管理條例》、1995年《破壞性地震應(yīng)急條例》、2003年《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、2003年《黃河重大水污染事件報告辦法》、2003年《黃河重大水污染事件應(yīng)急調(diào)查處理規(guī)定》、2003年《黃河水量調(diào)度突發(fā)事件應(yīng)急處理規(guī)定》和2003年《三峽水庫135米蓄水及運行期間重大水污染事件應(yīng)急調(diào)查處理規(guī)定》的立法經(jīng)驗，制定適用于環(huán)境污染、自然資源與生態(tài)破壞、環(huán)境安全三類突發(fā)事件的《突發(fā)環(huán)境保護事件應(yīng)急條例》，以應(yīng)實際之需。第二步，在正在修訂的《環(huán)境保護法》中專門設(shè)立“突發(fā)環(huán)境保護事件的應(yīng)急處理”章節(jié)，并在今后制定《有毒化學物質(zhì)污染環(huán)境防治法》、《生態(tài)安全法》、《振動防治法》等法律及其實施條例或細則時，在修訂《水污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《大氣污染防治法》等法律時，在修訂現(xiàn)行環(huán)境單行法律的實施條例或細則時，設(shè)立專門的應(yīng)急章節(jié)或完善已有的規(guī)定。第三步，待積累豐富的應(yīng)急經(jīng)驗后，由全國人大常委會通過《突發(fā)環(huán)境保護事件應(yīng)急法》，由國務(wù)院制定相應(yīng)的實施條例或細則，并在實施條例或細則生效之日起廢除《突發(fā)環(huán)境保護事件應(yīng)急條例》；在國家安全、公共衛(wèi)生等其他類型突發(fā)事件應(yīng)急立法經(jīng)驗豐富的情況下由全國人大通過《緊急狀態(tài)法》。第四步，修正憲法，在其中納入包括突發(fā)環(huán)保事件在內(nèi)的緊急狀態(tài)應(yīng)急處理章節(jié)。
四、我國宜創(chuàng)設(shè)的突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急法律制度體系
制度是法的生命之所在，因此，為了應(yīng)對日益復(fù)雜的突發(fā)環(huán)保事件，除了構(gòu)建嚴密的立法框架體系外，還必須在立法框架體系內(nèi)填充相應(yīng)的制度體系。由于制度體系的創(chuàng)設(shè)必須服從基本方針和基本原則的指導(dǎo)，因此在創(chuàng)設(shè)突發(fā)環(huán)保事件的應(yīng)急制度體系之前，必須確立應(yīng)急方針和應(yīng)急原則。為此，可以借鑒1999年加拿大《環(huán)境保護法》、1998年南非《國家環(huán)境管理法》和我國2002年《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的經(jīng)驗，確立預(yù)防為主、常備不懈等應(yīng)急方針和風險與損害預(yù)防、[10]統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負責、反應(yīng)及時、措施果斷、依靠科學、加強合作的應(yīng)急等應(yīng)急原則。
（一）應(yīng)急機構(gòu)制度
應(yīng)急管理體制的科學與否往往直接決定突發(fā)環(huán)保事件的應(yīng)急處理成敗和效率。根據(jù)我國的國家形式和機構(gòu)設(shè)置情況，可以確立縱向與橫向機構(gòu)相結(jié)合的應(yīng)急管理體制。縱向機構(gòu)可設(shè)為國家、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地（市）和縣（旗）四級應(yīng)急管理機構(gòu)，每一級包括權(quán)力機關(guān)及其常設(shè)機構(gòu)、政府和軍事機關(guān)三類國家機構(gòu)。橫向機構(gòu)體現(xiàn)在三個層次上，一是不同行政區(qū)域之間的人大及其常委會，二是不同行政區(qū)域之間的地方人民政府，三是同一行政區(qū)域內(nèi)或不同行政區(qū)域間的環(huán)境保護、海洋、林業(yè)、漁業(yè)、海事、農(nóng)業(yè)、草原、水利、財政等行政主管部門。
在國家一級，一些國家規(guī)定了專門的應(yīng)急管理機構(gòu)，如美國成立了聯(lián)邦緊急管理局，俄羅斯成立了緊急事物部。為了更好地指導(dǎo)與協(xié)調(diào)全國突發(fā)環(huán)境污染事件的應(yīng)急處理工作，我國的國家環(huán)境保護總局經(jīng)批準成立了環(huán)境應(yīng)急與事故調(diào)查中心，根據(jù)“三定”方案，其職責主要包括負責督查、督辦環(huán)境污染和生態(tài)破壞案件，承擔并協(xié)調(diào)與指導(dǎo)突發(fā)性、重大環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的調(diào)查、處理工作，參與跨省界區(qū)域、流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)工作；負責全國環(huán)境污染與生態(tài)破壞事故應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)的建設(shè)和管理工作。但是從《海洋環(huán)境保護法》第5條和《森林法》、《草原法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律的相關(guān)規(guī)定來看，該中心的職責范圍具有很大的部門局限性。因此，有必要突破部門的限制，成立能夠應(yīng)對各種突發(fā)環(huán)保事件的國家級應(yīng)急指揮和協(xié)調(diào)機構(gòu)，國務(wù)院有關(guān)部委、局和國家軍事機關(guān)部門也應(yīng)當同時設(shè)立相應(yīng)的職能部門。對于區(qū)域與全球氣候變暖、沙塵暴、外來物種侵襲、轉(zhuǎn)基因生物危害等非常見的突發(fā)環(huán)保事件，國家有關(guān)部委和國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)該把其應(yīng)急防治納入有關(guān)職能部門的職責范圍。
在地方一級，各地在堅持地方行政首長負責制的條件下，可設(shè)置與實際情況相符的應(yīng)急指揮和協(xié)調(diào)機構(gòu)。
為了更好地體現(xiàn)應(yīng)急機制的權(quán)威性和高效性，有必要建立應(yīng)急指揮分級負責的機制，即國務(wù)院和地方政府的主管領(lǐng)導(dǎo)兼任國家和地方級應(yīng)急指揮和協(xié)調(diào)機構(gòu)的負責人，并對應(yīng)急活動負總責；各級人民政府職能部門的負責人對本部門的應(yīng)急行政任務(wù)負全責。軍事機關(guān)的首長對軍隊的應(yīng)急任務(wù)負全責；。
（二）應(yīng)急預(yù)案制度
該制度體現(xiàn)了預(yù)防為主和防治結(jié)合的基本原則，包括以下主要內(nèi)容：應(yīng)急處理指揮部的組成和相關(guān)部門的職責，軍事反應(yīng)部隊的組成、任命和訓練，[11]信息收集、分析、報告與通報，應(yīng)急監(jiān)測機構(gòu)及其任務(wù)；突發(fā)環(huán)保事件的分級和應(yīng)急處理工作方案，突發(fā)環(huán)保事件預(yù)防、現(xiàn)場控制，應(yīng)急設(shè)施、設(shè)備、救治藥品和醫(yī)療器械以及其他物資和技術(shù)的儲備與調(diào)度，突發(fā)事件應(yīng)急處理專業(yè)隊伍的建設(shè)和培訓等。為了使應(yīng)急預(yù)案制度落到實處，應(yīng)急立法應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的法律后果，如《美國法典》第1256條第5款規(guī)定，如州政府沒有制定有效的突發(fā)性偶然事件處理計劃，局長不得為該州的污染控制項目提供補助。
（三）應(yīng)急預(yù)警與緊急狀態(tài)宣告制度
應(yīng)急預(yù)警制度包括事件的初步調(diào)查和初步評估兩個方面的內(nèi)容。調(diào)查是評價的前提，評價是決定應(yīng)急狀態(tài)是否啟動的前提。如果事件的現(xiàn)實危害和發(fā)展符合應(yīng)急立法規(guī)定的啟動條件，有權(quán)機關(guān)可以宣布應(yīng)急狀態(tài)開始。評價必須有標準，為了科學地防治突發(fā)環(huán)保事件，杜絕人為的懈怠和反應(yīng)過度現(xiàn)象，必須建立應(yīng)急程序的啟動標準。該標準的建立可借鑒1999年加拿大《環(huán)境保護法》和我國2003年《黃河重大水污染事件應(yīng)急調(diào)查處理規(guī)定》的做法，前者第194條規(guī)定，環(huán)境緊急事件出現(xiàn)以下情況時，應(yīng)急職責才能實施或履行：一是對環(huán)境有或可能有直接的、長期的有害影響環(huán)境，二是對人的生命得以依賴的環(huán)境構(gòu)成或可能夠威脅，三是在加拿大境內(nèi)對人的生命或健康構(gòu)成或可能構(gòu)成威脅。后者規(guī)定，應(yīng)急處理的對象必須是重大水污染事件；而對于重大水污染事件的范圍，《重大水污染事故報告暫行辦法》界定為以下五類：對黃河干流或黃委直接管理的支流河段(湖泊、水庫)發(fā)生或可能發(fā)生大范圍水污染的；黃河干流或黃委直接管理的支流河段縣級以上城鎮(zhèn)集中供水水源地發(fā)生水污染，影響或可能影響安全供水的；黃河干流或黃委直接管理的支流河段上發(fā)生水污染事件造成直接損失10萬元以上或影響社會安定的；引用黃河水，因水污染導(dǎo)致人群中毒的；黃委直接管理的河流(河段、湖泊、水庫)發(fā)生的有其它影響重大的。
緊急狀態(tài)宣告包括緊急狀態(tài)開始和結(jié)束兩個方面的宣告制度。緊急狀態(tài)開始的宣告意味著應(yīng)急處理程序的全面啟動，有關(guān)機關(guān)和人員必須各司其責。如2000年8月初，美國俄勒岡州發(fā)生了歷史上罕見的森林大火，波及11個州，克林頓總統(tǒng)應(yīng)州長的請求于8月7日宣布俄勒岡州進入緊急狀態(tài)，并動用了1500名軍人協(xié)助救火；因大量化學物質(zhì)泄露造成水源污染和飲用水斷絕，巴西東南部米納斯吉拉斯州烏貝拉巴市2003年7月11日宣布進入緊急狀態(tài)，采取了集中供水等應(yīng)急措施；因發(fā)生50年來最為嚴重的森林大火，加拿大不列顛哥倫比亞省總理坎貝爾于2003年8月初宣布，該地區(qū)處于緊急狀態(tài)，并動員1萬多名救火人員和8000多名軍人參加撲火。結(jié)束時的宣告意味著所有應(yīng)急程序的總結(jié)和正常法律程序的重新適用。這方面的立法可借鑒我國《戒嚴法》第12條的做法，該條規(guī)定：“根據(jù)本法第二條規(guī)定實行戒嚴的緊急狀態(tài)消除后，應(yīng)當及時解除戒嚴。解除戒嚴的程序與決定戒嚴的程序相同?！敝档米⒁獾氖?，為了防止有關(guān)機關(guān)利用緊急狀態(tài)為單位和個人謀取不法的政治和經(jīng)濟利益，應(yīng)采取應(yīng)急狀態(tài)宣告權(quán)和應(yīng)急措施執(zhí)行機關(guān)的分立制度。
（四）信息溝通與公開制度
該制度包括信息報告、通報、通知與發(fā)布制度，信息報告的對象是統(tǒng)計人民政府和上級主管部門，信息通報的對象包括國際組織、外國政府、[12]國內(nèi)不同的政府部門和不同的行政區(qū)域，通知的對象是受事件影響的公民和單位，信息發(fā)布的對象是公眾和媒體。為了使該項制度具有可操作性，應(yīng)急立法應(yīng)規(guī)定信息溝通的時限、程序和具體內(nèi)容。如《黃河重大水污染事件應(yīng)急調(diào)查處理規(guī)定》對水污染事件報告與處理的時限性、程序和內(nèi)容做了嚴格的規(guī)定：水文等基層單位如發(fā)現(xiàn)發(fā)生在本單位管轄河段、工作現(xiàn)場或駐守地附近的重大水污染事件，應(yīng)立即報告本單位負責人。單位負責人應(yīng)組織初步核查，在核實后30分鐘內(nèi)用電話報水資源保護局，并按《黃河重大水污染事件報告辦法》上報，在監(jiān)測、調(diào)查人員未到達現(xiàn)場前，繼續(xù)監(jiān)視事件的發(fā)展，并及時報告；水資源保護局接到重大水污染事件報告或從其它途徑獲取此類信息后，應(yīng)立即進行核實。經(jīng)核實確認后，及時上報黃委，并在對報告的事件進行初步分析判斷后，30分鐘內(nèi)向水文局下達應(yīng)急水質(zhì)監(jiān)測和調(diào)查通知；基層水文水資源局在接到應(yīng)急水質(zhì)監(jiān)測和調(diào)查通知后，必須在1小時內(nèi)出發(fā)，現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)立即報水資源保護局，在現(xiàn)場測試的同時采集樣品進行實驗室分析，實驗室分析結(jié)果在樣品到實驗室后2小時內(nèi)將結(jié)果報水資源保護局。同時規(guī)定，在啟動預(yù)案和預(yù)警分析的基礎(chǔ)上，以最快的速度將事件情況、意見建議上報水利部，并通報沿黃有關(guān)省區(qū)政府部門。
（五）公眾報告與舉報制度
設(shè)立公眾的對抗權(quán)是各國應(yīng)急立法的經(jīng)驗，我國《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》和《黃河重大水污染事件報告辦法》做了這方面的嘗試。前者第24條授予公眾的隱患舉報權(quán)、不作為舉報權(quán)、濫用職權(quán)舉報權(quán)，要求有關(guān)機關(guān)公布統(tǒng)一的突發(fā)事件報告、舉報電話，并對舉報突發(fā)事件有功的單位和個人予以獎勵；后者也建立了類似的水污染事件報告獎懲制度。此舉得到了學術(shù)界、實務(wù)界和人民群眾的一致好評，應(yīng)為突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急法律制度的設(shè)計借鑒。
（六）緊急協(xié)商與強制措施制度
由于應(yīng)急措施往往涉及區(qū)域利益和公民私權(quán)的限制和征用，因此必須注意措施的實施時間與方式，而要做到這一點，協(xié)商的措施是必須的。[13]如1999年的加拿大《環(huán)境保護法》第197條規(guī)定，應(yīng)急措施實施的行政機構(gòu)之間和行政機構(gòu)與居民、企業(yè)、勞動者之間應(yīng)就應(yīng)急措施進行必要的協(xié)商；如協(xié)商不成，部長可以直接發(fā)布具有強制性的命令。[14]
強制措施制度，包括緊急疏散、強制隔離、交通管制、人員與財產(chǎn)征用、損害或影響的緊急補救、減少與減輕等子制度。如在2000年的新墨西哥森林火災(zāi)事件的應(yīng)急處理中，聯(lián)邦和地方政府依法采取強制措施緊急疏散了2.5萬人。由于強制措施涉及人權(quán)的保護問題，因此，可以參考1999年加拿大《環(huán)境保護法》第201條的做法，明確規(guī)定強制措施的種類和實施條件。
（七）物價平抑制度
該制度包括價格的行政限制和必需物質(zhì)的市場調(diào)運兩個方面的子制度，前者是指國家和地方有關(guān)應(yīng)急職責機構(gòu)發(fā)布行政命令，限制物價；后者是指有關(guān)應(yīng)急職責機構(gòu)多渠道地組織居民的生活、醫(yī)療等必需物質(zhì)的供應(yīng)，防止市場出現(xiàn)短缺的現(xiàn)象。這方面的立法可參見我國《戒嚴法》的做法，該法第5規(guī)定：“戒嚴地區(qū)內(nèi)的人民政府應(yīng)當依照本法采取必要的措施，盡快恢復(fù)正常社會秩序，保障人民的生命和財產(chǎn)安全以及基本生活必需品的供應(yīng)?！?br/>（八）援助、協(xié)助、救治和救助制度
援助制度是指中央對地方、其他行政區(qū)域?qū)κ転?zāi)區(qū)域、外國對受災(zāi)國提供應(yīng)急資金、物質(zhì)和技術(shù)力量的規(guī)則的總稱。如2000年的新墨西哥森林火災(zāi)事件的應(yīng)急處理中，聯(lián)邦緊急災(zāi)難處理署向俄羅斯緊急事物部提出租借兩架滅火飛機的請求；在2000年的俄勒岡州森林火災(zāi)中，加拿大出動了幾百名士兵和滅火小組到美國參加滅火行動。區(qū)域協(xié)助制度是指不同的行政區(qū)域采取協(xié)調(diào)一致的應(yīng)急行動來防治突發(fā)事件的規(guī)則的總稱，如在2003年5月意大利拿波里的垃圾事件中，該國的環(huán)境部決定采取了垃圾外運處理等應(yīng)急措施。救治制度是指應(yīng)急職責機構(gòu)采取有效的應(yīng)急醫(yī)療機制來救治因災(zāi)致病者和其他患者的規(guī)則的總稱。救助制度是指應(yīng)急職責機構(gòu)為受災(zāi)者提供必要的生產(chǎn)和生活便利和資助，保險公司及時地為受災(zāi)者發(fā)放理賠資金。如在2000年美國新墨西哥州森林火災(zāi)事件的應(yīng)急處理中，聯(lián)邦緊急管理局宣稱，將向受災(zāi)居民提供包括住房補貼和生產(chǎn)救濟在內(nèi)的特別撥款，并向未保險的住房提供低息貸款；同時國民警衛(wèi)對還在圣菲建立了緊急服務(wù)中心，向災(zāi)民提供臨時住宿服務(wù)。與該制度相關(guān)的還有國際交流和合作制度[15]等。
（九）法律后果制度
法律后果包括積極的和消極的兩個方面。它們?yōu)橥话l(fā)環(huán)保事件的應(yīng)急防治構(gòu)筑了雙軌的后果保障機制。
積極的法律后果包括職責機構(gòu)及其工作人員的積極法律后果和行政管理相對人的積極法律后果兩類，前者包括為應(yīng)急公務(wù)人員提供保險、補貼、補助、津貼、撫恤金、獎勵等，如2003年的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第9條規(guī)定：“縣級以上各級人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門，應(yīng)當對參加突發(fā)事件應(yīng)急處理的醫(yī)療衛(wèi)生人員，給予適當補助和保健津貼；對參加突發(fā)事件應(yīng)急處理作出貢獻的人員，給予表彰和獎勵；對因參與應(yīng)急處理工作致病、致殘、死亡的人員，按照國家有關(guān)規(guī)定，給予相應(yīng)的補助和撫恤?！焙笳甙☉?yīng)急貢獻獎勵、舉報和報告獎勵等，如美國、加拿大等國的法律規(guī)定，對于無法定職責報告，而自愿地向有關(guān)機關(guān)報告已經(jīng)發(fā)生或可能發(fā)生突發(fā)環(huán)境緊急事件的，應(yīng)該予以獎勵；未經(jīng)報告者同意，有關(guān)機關(guān)不得披露其身份；用人單位或其他雇主不得采取解聘、暫停雇傭、降職、懲罰、騷擾等手段進行打擊報復(fù)。[16]
消極的法律后果也稱法律責任，包括行政管理相對人的法律責任和職責機構(gòu)及其工作人員的法律責任[17]兩類，每類責任的立法包括責任的構(gòu)成要件、責任的形式和責任的實現(xiàn)程序立法三個方面。因此，為了防止應(yīng)急法律機制的虛化，應(yīng)急立法應(yīng)對法律責任作出全面且平衡的規(guī)定，尤其要注意應(yīng)急職責者和擾亂社會與市場秩序者的責任構(gòu)成要件和責任形式，注意賠償責任的范圍、賠償責任的轉(zhuǎn)移、賠償責任的免除和減輕，注意費用的追償，注意權(quán)利限制的補償機制等。如在民事賠償責任范圍的確定方面，可以借鑒1993年歐洲理事會《有關(guān)環(huán)境危害活動造成損害民事責任的歐洲公約》的作法，該公約第2條第7款規(guī)定的環(huán)境損害包括：①死亡或者人身傷害；②財產(chǎn)損害；③因環(huán)境破壞造成的前面兩種情形之外的損失或者損害。[18]在權(quán)利限制的補償立法方面，可借鑒我國《戒嚴法》的做法，該法第17條第2款規(guī)定：“前款規(guī)定的臨時征用物，在使用完畢或者戒嚴解除后應(yīng)當及時歸還；因征用造成損壞的，由縣級以上人民政府按照國家有關(guān)規(guī)定給予相應(yīng)補償?！?br/>（發(fā)改委經(jīng)濟體制綜合改革司）

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