水業(yè)運(yùn)營服務(wù)主業(yè)的六種存在形式

傅 濤

一、城市水業(yè)的產(chǎn)業(yè)演變歷程

市政公用事業(yè)，其“市政”的涵義在于由地方城市人民政府肩負(fù)基本的服務(wù)和投資職能。一般而言，由城市供水和污水組成的城市水業(yè)是市政公用事業(yè)的核心組成部分。

城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)化的過程就是把各個(gè)產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)逐步由政府服務(wù)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋黧w主導(dǎo)的過程；而城市水業(yè)市場化則是一步一步的讓市場機(jī)制進(jìn)入各個(gè)環(huán)節(jié)的過程。產(chǎn)業(yè)化市場化伴隨著競爭主體的發(fā)育和市場重心的轉(zhuǎn)移，不斷深入和完善。城市水業(yè)的產(chǎn)業(yè)演變大致經(jīng)歷了以下歷程。

在持續(xù)了很多年的傳統(tǒng)水業(yè)體制之下，水業(yè)服務(wù)都是由政府規(guī)劃、政府投資、政府建設(shè)，政府成立自己的自來水公司或污水處理廠來運(yùn)營，能夠讓市場主體來參與競爭的環(huán)節(jié)不多。很長一段時(shí)期，人們一提到環(huán)保產(chǎn)業(yè)，基本想到的都是設(shè)備制造業(yè)，在當(dāng)時(shí)的產(chǎn)業(yè)背景下，設(shè)備制造業(yè)無疑是市場的核心，甚至是全部。這是城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的第一階段，是社會(huì)服務(wù)型的產(chǎn)業(yè)。

隨著建設(shè)行業(yè)的改革推進(jìn)，設(shè)計(jì)單位開始以事業(yè)單位實(shí)質(zhì)按照企業(yè)化管理，建設(shè)施工單位變成真正的公司，這兩個(gè)環(huán)節(jié)走向了市場，城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)因此進(jìn)入第二階段。曾經(jīng)有一個(gè)時(shí)期，水處理設(shè)備的廠商們都要跑設(shè)計(jì)院，因?yàn)樵O(shè)計(jì)院代表著地方政府，在選擇設(shè)備。項(xiàng)目的實(shí)際業(yè)主缺位，設(shè)計(jì)院代替業(yè)主，不僅左右著技術(shù)設(shè)備的選擇，也代表著城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。這時(shí)的城市水業(yè)屬于技術(shù)引導(dǎo)型的產(chǎn)業(yè)。這時(shí)期行業(yè)討論的核心話題幾乎都在技術(shù)上。

第三階段，是城市水業(yè)投資拉動(dòng)型的階段，資本成為左右城市水業(yè)產(chǎn)業(yè)的核心環(huán)節(jié)。政府在深化改革的進(jìn)程中，投資這一環(huán)節(jié)也逐步的從政府轉(zhuǎn)到了企業(yè)。投資環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)移核心動(dòng)力是政府沒有能力滿足城市水業(yè)巨大的投資需求。這一階段以2000年為界線，2000年之后，活躍在市場上的市場中堅(jiān)力量，無一不是帶有資本色彩的，無論是外資還是社會(huì)企業(yè)。投資市場在左右城市水業(yè)市場的格局，資本能力排在這一時(shí)期企業(yè)核心競爭力之首，投資環(huán)節(jié)成為這一時(shí)期當(dāng)然的產(chǎn)業(yè)重心，水業(yè)因此進(jìn)入資本拉動(dòng)型時(shí)代。這一時(shí)期的城市水業(yè)是投資需求非常大的行業(yè)和時(shí)期，誰的資本能力最強(qiáng)，誰就是市場競爭的主角。北京首創(chuàng)股份在短短五年之內(nèi)成為城市水業(yè)最有影響力的企業(yè)，與它融資渠道多元化，與其管理層源于金融行業(yè)有很大關(guān)系，同類企業(yè)還有中環(huán)保等。威立雅水務(wù)和中法水務(wù)這樣的國際傳統(tǒng)水務(wù)集團(tuán)，在這個(gè)時(shí)期也不得不考慮在投資環(huán)節(jié)的深入，因?yàn)闆]有投資就沒有市場。在資本拉動(dòng)時(shí)期，原來城市水業(yè)的運(yùn)營主業(yè)，還沒有從政府手中讓渡出來，主要自來水公司和排水公司還沒有真正走向市場。

目前，水業(yè)的產(chǎn)業(yè)格局又在進(jìn)一步發(fā)生變化，我們稱2006年為城市水業(yè)的產(chǎn)業(yè)年，產(chǎn)業(yè)格局正醞釀著根本性的變化，或者說這種轉(zhuǎn)變已經(jīng)開始。城市水業(yè)的服務(wù)主業(yè)已經(jīng)開始從政府轉(zhuǎn)移到社會(huì)服務(wù)體系中來，政府開始通過各種方式選擇城市水業(yè)的運(yùn)行管理和服務(wù)主體，不僅僅是選擇投資者。這種轉(zhuǎn)變將使城市水業(yè)回歸環(huán)境服務(wù)業(yè)的本來面貌，城市水業(yè)的產(chǎn)業(yè)重心開始向運(yùn)營服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移。

二、 城市水業(yè)運(yùn)營服務(wù)的系統(tǒng)服務(wù)和單元服務(wù)

回歸環(huán)境服務(wù)業(yè)的城市水業(yè)，其主業(yè)必然是自來水和污水的運(yùn)營服務(wù)業(yè)。因此需要從產(chǎn)業(yè)的角度分析研究運(yùn)營服務(wù)的形態(tài)和特征。

在城市水業(yè)的運(yùn)營服務(wù)之中，按照服務(wù)的范圍和形式區(qū)分可以分為兩大類：即系統(tǒng)服務(wù)和單元服務(wù)。系統(tǒng)服務(wù)的服務(wù)范圍包括從制水到銷售的整個(gè)系統(tǒng)，服務(wù)企業(yè)向公眾直接服務(wù)、向公眾收取服務(wù)費(fèi)；單元服務(wù)的服務(wù)范圍是整個(gè)水業(yè)系統(tǒng)的某一個(gè)單元（主要是水處理廠單元），企業(yè)不向公眾直接服務(wù)，也不向公眾直接收費(fèi)。這兩類服務(wù)形式具有非常顯著的適用性區(qū)別，主要包括以下六個(gè)方面：

第一，排它性不同。系統(tǒng)服務(wù)是排他的，一定范圍內(nèi)，一定期限內(nèi)，只有一個(gè)企業(yè)整體經(jīng)營；而單元服務(wù)排他性弱，甚至不排他，一定范圍內(nèi)，一定期限內(nèi)，可以有多個(gè)經(jīng)營者，但是政府需要滿足每個(gè)單元經(jīng)營者水量的基本需求。

第二，業(yè)務(wù)的擴(kuò)展性不同。系統(tǒng)服務(wù)實(shí)際上整個(gè)區(qū)間都是你的，發(fā)展空間大，可擴(kuò)展性強(qiáng)，對應(yīng)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)也大；單元服務(wù)有一定量的保障，風(fēng)險(xiǎn)小，但是發(fā)展空間也小。

第三，服務(wù)對象不同。系統(tǒng)服務(wù)的企業(yè)是面向用戶服務(wù)的；而單元服務(wù)是面向市政府服務(wù)的，或者向政府所管轄的國營公司進(jìn)行服務(wù)的，它的服務(wù)費(fèi)也是來自于被服務(wù)方。

第四，價(jià)格體系不同。系統(tǒng)服務(wù)的企業(yè)以價(jià)格的形式向用戶直接收費(fèi)，需要依據(jù)價(jià)格管理辦法來執(zhí)行；而單元服務(wù)的服務(wù)費(fèi)來自服務(wù)采購方，即市政府或者政府所管轄的國營公司，因此單元服務(wù)的服務(wù)費(fèi)一般不執(zhí)行價(jià)格管理體系，政府可以向老百姓收費(fèi)，再付給污水處理服務(wù)企業(yè)，也可以不向公眾收費(fèi)，由財(cái)政費(fèi)用支付給企業(yè)。

第五，是核心環(huán)節(jié)不同。系統(tǒng)服務(wù)企業(yè)的核心競爭力在于系統(tǒng)的“接口”技術(shù)，如管網(wǎng)控制水平、對消費(fèi)者的服務(wù)水平、業(yè)務(wù)的拓展能力等；而單元服務(wù)企業(yè)的核心能力在于對水廠單元的控制，如可變成本的控制、人力成本的控制、藥耗的控制，涉及建設(shè)環(huán)節(jié)的單元服務(wù)的核心競爭力還包括融資成本控制和工程成本控制等。

第六，風(fēng)險(xiǎn)組成不同。系統(tǒng)服務(wù)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)在于市場總量的判斷、價(jià)格政策和價(jià)格到位程度、公眾對服務(wù)的滿意程度等；而單元服務(wù)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)主要在于簽約政府守信程度。

自來水和污水兩個(gè)行業(yè)不同的特性和現(xiàn)狀，使得它們在執(zhí)行市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度時(shí)將有不同的適用性。自來水行業(yè)適合的經(jīng)營服務(wù)形態(tài)是系統(tǒng)服務(wù)，而污水處理行業(yè)更適合污水處理廠的單元服務(wù)。

之所以污水服務(wù)中更適合選擇單元服務(wù)，除了以上因素之外還由污水行業(yè)本身的性質(zhì)所決定。污水處理的社會(huì)性更強(qiáng)，商品性更弱；污水管網(wǎng)與福利性質(zhì)更強(qiáng)的雨水交織在一起，使政府難以有充分理由擺脫在管網(wǎng)上投資的服務(wù)責(zé)任，由此派生出事業(yè)單位性質(zhì)的排水管理處。在推進(jìn)市場化改革的趨勢之下，將污水處理單元進(jìn)行分離，由政府對污水處理服務(wù)進(jìn)行“采購”因此成為通行的單元服務(wù)模式，并成為目前污水服務(wù)市場化的主流。

三、 城市水業(yè)系統(tǒng)運(yùn)營服務(wù)的三種產(chǎn)權(quán)形式

對于進(jìn)行城市水業(yè)系統(tǒng)服務(wù)的企業(yè)具有三種產(chǎn)權(quán)狀態(tài)，決定了三種不同的市場化經(jīng)營模式。

一是水業(yè)運(yùn)營服務(wù)企業(yè)不擁有所經(jīng)營的水業(yè)資產(chǎn)，設(shè)施產(chǎn)權(quán)保留在政府，企業(yè)只提供系統(tǒng)服務(wù)，這種模式可以稱為系統(tǒng)管理服務(wù)合同。法國自來水行業(yè)絕大部分城市采用的是這種模式，也是國際自來水領(lǐng)域引入市場機(jī)制的趨勢。政府不僅擁有已經(jīng)存在的水業(yè)資產(chǎn)，而且負(fù)責(zé)設(shè)施建設(shè)的規(guī)劃和投資，但是由企業(yè)負(fù)責(zé)實(shí)施，新建設(shè)施的資產(chǎn)仍然屬于政府所有。經(jīng)營企業(yè)需要通過競爭獲得合同，經(jīng)營期限一般在10年以內(nèi)，到了期限以后政府因?yàn)楸Ａ糍Y產(chǎn)權(quán)又可以對經(jīng)營者進(jìn)行新的競爭選擇，從而控制服務(wù)價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量。如果原來存在國有經(jīng)營單位，那么新的市場經(jīng)營者競爭獲得經(jīng)營權(quán)之后，需要接受原來的職工，然后接手原來的資產(chǎn)的使用權(quán)，但不擁有原來的資產(chǎn)。此模式還有一個(gè)重要特征，競爭選擇的經(jīng)營者一定是專業(yè)的、有品牌的、有水平的公司，而且基本都是經(jīng)營許多項(xiàng)目的專業(yè)服務(wù)公司。此模式一般來說非常適合政府具有一定的投資能力的城市，如果城市政府仍然希望在這種模式之下獲得一定的變現(xiàn)收入，可以收取一定的特許經(jīng)營費(fèi)。

二是水業(yè)運(yùn)營服務(wù)企業(yè)在經(jīng)營期限內(nèi)有限制地?fù)碛兴?jīng)營的城市水業(yè)資產(chǎn)，并且按照投資規(guī)劃和年度計(jì)劃負(fù)責(zé)經(jīng)營期限內(nèi)水業(yè)設(shè)施的投資建設(shè)。這種模式是典型的系統(tǒng)特許經(jīng)營模式，以1985年開始的澳門自來水的經(jīng)營合同為代表，適合于城市發(fā)展迅速，投資需求較大的城市水業(yè)改革。建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和年度投資計(jì)劃由政府和企業(yè)共同確定，如果政府的規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)，大于企業(yè)市場測算的投資規(guī)劃目標(biāo)，政府給予投資補(bǔ)助。系統(tǒng)特許經(jīng)營的項(xiàng)目在經(jīng)營期限內(nèi)企業(yè)將不斷進(jìn)行項(xiàng)目投資，投資之后的資產(chǎn)以成本形式提取折舊。經(jīng)營期限完成后，已經(jīng)完成折舊的資產(chǎn)和經(jīng)營初期政府無償移交給經(jīng)營公司的資產(chǎn)要無償交還政府；而對于經(jīng)營期限已到但還沒來得及完成折舊的資產(chǎn)，按照剩余資產(chǎn)的凈現(xiàn)值（而不是市場價(jià)值）由政府或者新選擇的特許經(jīng)營公司進(jìn)行回購。通過這種設(shè)定保持了政府的最終水業(yè)設(shè)施產(chǎn)權(quán)，因此，我們稱此模式為有限產(chǎn)權(quán)的系統(tǒng)經(jīng)營模式。此模式不僅在澳門自來水獲得成功，而且是法國自來水經(jīng)營的主流模式之一。系統(tǒng)特許經(jīng)營的經(jīng)營期限一般在25-30年（澳門項(xiàng)目為25年）。政府可以通過一定期限的準(zhǔn)入管理對經(jīng)營者進(jìn)行系統(tǒng)而全面的比較選擇，但是被選擇的經(jīng)營者必須是具有運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)和品牌的專業(yè)投資運(yùn)營企業(yè)。大量的實(shí)踐證明，品牌公司的戰(zhàn)略性進(jìn)入是該模式得以成功的基本前提，這也是本文作者受邀對澳門自來水項(xiàng)目21年的執(zhí)行情況做出全面執(zhí)行評估后得出的核心結(jié)論之一。

系統(tǒng)服務(wù)企業(yè)的第三種產(chǎn)權(quán)狀態(tài)就是完全的企業(yè)化。這種模式下的水業(yè)經(jīng)營服務(wù)企業(yè)擁有了水業(yè)設(shè)施的完全產(chǎn)權(quán)來提供系統(tǒng)服務(wù)，這種模式的典型代表就是英國水業(yè)的“私有化”模式，實(shí)際上其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中也多少有國有的痕跡，因此，稱英國水業(yè)模式為“企業(yè)化”可能更加合適。英國水業(yè)服務(wù)的10大公司都是基于流域服務(wù)的上市公司，服務(wù)于其所在流域的若干城市。城市政府在英國水業(yè)體制之下幾乎沒有產(chǎn)權(quán)的發(fā)言權(quán)。因此，我們認(rèn)為所謂英國模式之下的水務(wù)公司不再具有“市政”的行業(yè)特點(diǎn)，不僅資產(chǎn)權(quán)不在城市政府，經(jīng)濟(jì)監(jiān)管也來自中央政府，水業(yè)管理已經(jīng)從城市政府的職能中摘出。從這種意義上講，英國的水業(yè)管理模式，更接近電信和電力行業(yè)的特點(diǎn)，經(jīng)營服務(wù)企業(yè)具有完全的產(chǎn)權(quán)，而且沒有經(jīng)營年限的限制，中央政府對其的監(jiān)管主要集中在競爭比較上。英國因此有了世界上最具權(quán)威的水業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)OFWAT，有了一套世界上最健全的水業(yè)績效比較系統(tǒng)?？偨Y(jié)英國的經(jīng)驗(yàn)可以看出，經(jīng)營服務(wù)企業(yè)的完全產(chǎn)權(quán)形式至少需要兩個(gè)基本的前提條件，首先必須有允許水業(yè)設(shè)施社會(huì)持有的法律基礎(chǔ)，在英國推進(jìn)改革之前出臺(tái)的法律，改變了水業(yè)市政設(shè)施的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)；其次，需要建立過程監(jiān)管的績效比較系統(tǒng)，因?yàn)閾碛型耆a(chǎn)權(quán)的水業(yè)服務(wù)企業(yè)已經(jīng)沒有經(jīng)營期限的限制，不能設(shè)定準(zhǔn)入競爭，因此必須強(qiáng)化過程競爭。

四、 城市水業(yè)單元服務(wù)的三種產(chǎn)權(quán)形式

進(jìn)行城市水業(yè)單元服務(wù)的企業(yè)同樣具有三種產(chǎn)權(quán)狀態(tài)，產(chǎn)生了三種不同的市場化經(jīng)營模式。

第一種經(jīng)營模式是由政府進(jìn)行投資并擁有水業(yè)設(shè)施，由社會(huì)企業(yè)進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營服務(wù)。通常有兩種方式，一種稱為DBO（設(shè)計(jì)-建設(shè)-運(yùn)營）的形式，一種稱為委托管理的形式。DBO形式適合于政府投資的新建水廠，政府確定建設(shè)規(guī)劃和投資來源之后，通過競爭機(jī)制選擇一個(gè)統(tǒng)一的設(shè)計(jì)者、建設(shè)者和試運(yùn)行者，澳門污水處理成功地采用了這種方式。澳門污水項(xiàng)目試運(yùn)行期一般為3年，加上2年建設(shè)期，一共5年的合同。政府通過招標(biāo)選擇DBO的實(shí)施者，被選者需要具有豐富的技術(shù)能力、建設(shè)能力和運(yùn)行能力，標(biāo)的是建設(shè)的投資和運(yùn)營的費(fèi)用。投資和服務(wù)費(fèi)均來源于政府財(cái)政收入（澳門污水處理不向公眾收費(fèi)）。DBO項(xiàng)目合同完成之后，接下來的就是我們要介紹的第二種形式：委托管理。DBO項(xiàng)目期限到了以后政府又招標(biāo)選擇經(jīng)營服務(wù)企業(yè)，期限為5年，中標(biāo)者需要具有豐富運(yùn)行管理能力，標(biāo)的是服務(wù)價(jià)格。以上兩種形式都是標(biāo)準(zhǔn)的沒有產(chǎn)權(quán)的單元服務(wù)，適合于具有一定財(cái)政能力的城市。其優(yōu)點(diǎn)是顯著的：由于企業(yè)不需承擔(dān)投資責(zé)任，因此競爭產(chǎn)生的服務(wù)價(jià)格低；政府監(jiān)管的核心在于準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的企業(yè)選擇，不用進(jìn)行過程的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，因此監(jiān)管十分簡單。面對中國目前污水領(lǐng)域大量的國債投資，DBO模式無疑是最佳選擇；而對已經(jīng)存在的大量污水處理廠則適應(yīng)采用委托管理。

在單元服務(wù)的前提下，以有限產(chǎn)權(quán)的形式引入社會(huì)資產(chǎn)就是目前行業(yè)中最受關(guān)注的BOT和TOT的形式。在城市政府目前普遍缺乏資金的背景下，城市污水處理廠普遍走向了這種模式，而目前建設(shè)部發(fā)布的特許經(jīng)營政策體系主要針對的也是這種模式。這里只強(qiáng)調(diào)一下BOT/TOT有三個(gè)基本特征：（1）項(xiàng)目公司在特許期內(nèi)對項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)不是完整意義上的所有權(quán)；（2）作為單元服務(wù)BOT/TOT需要政府來采購服務(wù)，政府與項(xiàng)目公司的服務(wù)關(guān)系由具有經(jīng)濟(jì)協(xié)議性質(zhì)的特許經(jīng)營協(xié)議來確定；（3）需要項(xiàng)目融資，項(xiàng)目融資是一種無追索權(quán)或者只有有限追索權(quán)的融資貸款，其核心是歸還貸款的資金來自于項(xiàng)目本身。同樣是有限產(chǎn)權(quán)的特許經(jīng)營，以BOT為代表的單元服務(wù)與系統(tǒng)特許經(jīng)營有區(qū)別，系統(tǒng)服務(wù)的特許經(jīng)營是一個(gè)不斷投資的過程，也就是一個(gè)不斷折舊的過程，而BOT則基本上是一次性投資，所以結(jié)算比較清楚。共同點(diǎn)就是經(jīng)營期滿后資產(chǎn)移交政府。

單元服務(wù)也有完全產(chǎn)權(quán)的形式，也就是中國現(xiàn)在也有做的BOO和TOO形式，這種模式下，服務(wù)企業(yè)具有某個(gè)單元的完全產(chǎn)權(quán)，因此，經(jīng)營合同到期之后項(xiàng)目資產(chǎn)不是無償交還政府。本文認(rèn)為，這種方式不僅沒有法律基礎(chǔ)，也不符合行業(yè)的特性和發(fā)展趨勢，是一種不恰當(dāng)?shù)摹⑦^渡性改革模式，需要政府和企業(yè)共同予以抵制。

水業(yè)運(yùn)營服務(wù)業(yè)系統(tǒng)服務(wù)和單元服務(wù)的兩大類型之下，各自具有無產(chǎn)權(quán)、有限產(chǎn)權(quán)和完全產(chǎn)權(quán)三種不同的產(chǎn)權(quán)形式，形成水業(yè)運(yùn)營服務(wù)的六種形態(tài)，也可稱為水業(yè)設(shè)施運(yùn)營管理的六大模塊，這六大模式昭示著城市水業(yè)運(yùn)營服務(wù)主業(yè)的存在狀態(tài)和競爭模式。

(轉(zhuǎn)載須經(jīng)作者本人同意)

編輯：傅濤