中國水網(wǎng)編者按：公眾利益問題是前一階段自來水企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目中被質(zhì)疑和關(guān)注的熱點(diǎn)問題。大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥先生的文章結(jié)合備受關(guān)注的蘭州自來水項(xiàng)目闡述了自己的觀點(diǎn)。歡迎各位網(wǎng)友就此進(jìn)行深入的思考和探討。 自來水公司改制工作中的公眾利益問題 金永祥 2007年7月30日商務(wù)部批準(zhǔn)了蘭州市自來水集團(tuán)公司改制和融資項(xiàng)目。蘭州自來水項(xiàng)目自今年1月18日草簽以來一直受到行業(yè)高度關(guān)注，其中焦點(diǎn)之一就是其改制融資是否會(huì)對(duì)公眾利益有負(fù)面影響。大岳咨詢公司是蘭州項(xiàng)目的總顧問，下面結(jié)合參與蘭州項(xiàng)目運(yùn)作的實(shí)踐談一下城市自來水公司（下稱“水司”）改制工作中的公眾利益問題。 一、 公眾利益的內(nèi)涵 公眾利益概念可以是抽象的但內(nèi)涵不能是抽象的，公眾利益也不等同于供水價(jià)格，應(yīng)該至少體現(xiàn)在三方面：充足而可靠的供水設(shè)施、優(yōu)質(zhì)的供水服務(wù)和合理的供水價(jià)格，前兩者可能更重要。 1、供水設(shè)施 供水設(shè)施是公眾享受供水服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)，沒有供水設(shè)施公眾就無法獲得供水服務(wù)。供水設(shè)施包括水源設(shè)施、制水設(shè)施和配水設(shè)施等。供水設(shè)施需要具備較高的安全可靠性。因此，充足而可靠的供水設(shè)施是公眾利益重要的組成部分。 2、 供水服務(wù) 供水服務(wù)是城市供水系統(tǒng)的基本目的，沒有供水服務(wù)需求也就不需要建立城市供水系統(tǒng)。公眾需要的供水服務(wù)即包括水質(zhì)和水量方面的保證，也包括服務(wù)態(tài)度、效率、規(guī)范等方面的軟內(nèi)容。只有供水服務(wù)到達(dá)了一定的水準(zhǔn)，公眾才算得上獲得了客戶待遇。優(yōu)質(zhì)的供水服務(wù)是公眾利的益核心內(nèi)容。 3、 供水價(jià)格 供水價(jià)格是公眾享受供水服務(wù)需要付出的代價(jià)，包括供水成本、稅收和股東回報(bào)等內(nèi)容。符合公眾利益的供水成本應(yīng)該是供水企業(yè)運(yùn)營效率達(dá)到社會(huì)平均水平條件下的成本，股東回報(bào)應(yīng)該是與供水企業(yè)低風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)的回報(bào)。合理的供水價(jià)格是公眾利益的直接體現(xiàn)。 二、 公眾利益的責(zé)任方 談到公眾利益的責(zé)任方，很多人都直接想到供水企業(yè)，實(shí)際上，供水企業(yè)不是唯一的責(zé)任方，甚至不是主要的責(zé)任方。在城市供水體系中，與公眾利益關(guān)系最大的有三方：中央政府、地方政府和供水企業(yè)及其股東。 1、 中央政府 中央政府與公眾利益的關(guān)系是間接的。供水行業(yè)的重要政策主要是由中央政府制定的，如推動(dòng)供水行業(yè)體制改革是在中央的大政方針下進(jìn)行的、供水企業(yè)的用地政策是由中央政府決定的，供水行業(yè)的稅收法規(guī)也是在中央政府部門協(xié)助下由人大制定的。這些內(nèi)容都對(duì)供水企業(yè)的經(jīng)營有著重大影響，并進(jìn)而對(duì)公眾利益產(chǎn)生影響。供水體制會(huì)影響供水設(shè)施投資和建設(shè)的規(guī)模，土地政策和稅收政策會(huì)影響供水價(jià)格。 2、 地方政府 地方政府即代表公眾對(duì)供水企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，又為供水企業(yè)提供資金或支持，有時(shí)也向供水企業(yè)收費(fèi)。公眾是由很多個(gè)體組成的，很難通過自身努力維護(hù)自己的權(quán)益，在目前狀況下，地方政府是公眾唯一可能的代表。省級(jí)政府負(fù)責(zé)對(duì)供水價(jià)格進(jìn)行監(jiān)督，市級(jí)政府負(fù)責(zé)對(duì)供水設(shè)施建設(shè)、供水服務(wù)及成本進(jìn)行監(jiān)督。無論是在傳統(tǒng)體制下還是在市場(chǎng)化條件下，財(cái)政投入都是供水設(shè)施建設(shè)的資金來源之一，且財(cái)政資金有時(shí)沒有回報(bào)要求甚至沒有資金回收要求，有助于降低供水價(jià)格。政府也有權(quán)依法對(duì)供水設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營收取相關(guān)費(fèi)用。另外，地方政府也是供水體制改革的運(yùn)作主體，成功的運(yùn)作可以造福于公眾，相反則會(huì)損害公眾利益。 3、 供水企業(yè)及其股東 供水企業(yè)是供水設(shè)施和供水服務(wù)的直接提供者，是水費(fèi)的直接收取者，其是在政府監(jiān)管下履行公眾義務(wù)的。供水企業(yè)也是企業(yè)，也有逐利的要求，但供水企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較低，回報(bào)要求也應(yīng)該較低。供水企業(yè)對(duì)公眾利益最大的責(zé)任不是只投入不回收，而是盡最大努力提高供水設(shè)施建設(shè)和供水服務(wù)的效率，降低成本，從而降低供水價(jià)格。同時(shí)，供水企業(yè)有義務(wù)建設(shè)足夠的供水設(shè)施并對(duì)供水服務(wù)質(zhì)量做出保證。 供水企業(yè)的股東是以收取紅利為目的的，但其投資理念應(yīng)該包含公用事業(yè)意識(shí)，其與公眾利益的關(guān)系是通過供水企業(yè)發(fā)生的。 三、 傳統(tǒng)體制下的公眾利益 在傳統(tǒng)體制下，政府和供水企業(yè)的關(guān)系是密切的，一般政企是不分的。這種體制有對(duì)公眾利益有利的方面，但在很多方面對(duì)公眾利益是不利的，不利的因素是當(dāng)今政府推進(jìn)公用事業(yè)改革的主要原因。綜合各種媒體和書籍的分析，具體有以下特點(diǎn)： 1、供水企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)由政府或市委任命，往往有較強(qiáng)的政治責(zé)任感。在大多數(shù)情況下供水企業(yè)都會(huì)以向公眾供水為第一要?jiǎng)?wù)，而把經(jīng)濟(jì)利益放在次要地位。 2、由于政府財(cái)力有限，供水設(shè)施有時(shí)不能及時(shí)建設(shè)，一定程度上影響公眾生活質(zhì)量。在設(shè)施建設(shè)方面，很多地區(qū)存在嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性問題和浪費(fèi)，制水設(shè)施閑置、管網(wǎng)設(shè)施更新不足現(xiàn)象普遍存在，這種浪費(fèi)往往在調(diào)整供水價(jià)格時(shí)給予了考慮。 3、由于不存在競(jìng)爭，供水企業(yè)的服務(wù)往往不夠規(guī)范，服務(wù)的質(zhì)量也存在一定差距，在有些地區(qū)還存在供水企業(yè)將供水服務(wù)作為特權(quán)并尋租的現(xiàn)象。 4、有些傳統(tǒng)水務(wù)企業(yè)的運(yùn)營效率較低，人浮于事現(xiàn)象普遍存在，管理漏洞較多，浪費(fèi)嚴(yán)重，造成供水成本居高不下。為了節(jié)約成本，有的企業(yè)往往不得不殺雞取卵，不對(duì)設(shè)施進(jìn)行正常修理和維護(hù)，造成了更大的浪費(fèi)。相反，由于管理體制問題，有的企業(yè)加大維修力度，不該維修的也進(jìn)行著大量維修。高成本無法避免高的供水價(jià)格。 5、供水價(jià)格不到位，有些供水企業(yè)在高成本情況下多年虧損經(jīng)營，根本談不上企業(yè)發(fā)展。由于存在政企不分，企業(yè)發(fā)展也缺少動(dòng)力。不追求發(fā)展的企業(yè)自然不會(huì)很重視作為客戶的公眾的利益。 四、改制中公眾利益的處理原則 一般來說，水司改制的目的是促進(jìn)水司的發(fā)展，但根本目的應(yīng)該是保護(hù)公眾利益。進(jìn)行水司改制時(shí)，在公眾利益方面應(yīng)該考慮以下內(nèi)容： 1、水司改制的過程應(yīng)該是一個(gè)競(jìng)爭的過程，通過競(jìng)爭可以提高供水設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營的效率，從而降低供水價(jià)格。沒有競(jìng)爭的改制往往會(huì)損害公眾利益，公眾不僅不能分享改制成果，而且還會(huì)增加額外負(fù)擔(dān)。 2、水司改制的方案應(yīng)該是向公眾傾斜的，有利于降低供水成本的因素政府應(yīng)該多提供。政府支持是社會(huì)投資人競(jìng)爭的基礎(chǔ)，對(duì)投資人影響較小，對(duì)公眾利益影響卻較大，政府提供支持意味著政府為公眾利益盡義務(wù)。 3、水司改制不能一賣了之，政府應(yīng)該規(guī)范運(yùn)作改制工作，改制后政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)供水企業(yè)的監(jiān)管，同時(shí)盡量為供水企業(yè)的發(fā)展提供支持。政府不能有甩包袱的思想，改制融資僅僅是借助社會(huì)力量解決供水企業(yè)的問題，不能改變政府是公眾利益最大責(zé)任方的地位。 4、水司改制時(shí)應(yīng)該充分考慮城市發(fā)展對(duì)供水設(shè)施建設(shè)的需求，應(yīng)該通過改制解決供水設(shè)施建設(shè)資金的問題。這種安排將促進(jìn)企業(yè)發(fā)展，同時(shí)可以保證向公眾提供足夠的供水設(shè)施。 5、改制后的水司必須嚴(yán)格進(jìn)行企業(yè)化經(jīng)營，規(guī)范服務(wù)，提高服務(wù)質(zhì)量和經(jīng)營效率，保證公眾能夠分享改制成果。 五、蘭州水司改制過程中公眾利益的考慮 促進(jìn)水司發(fā)展，保證公眾利益是蘭州市政府推進(jìn)蘭州水司改制的基本原則之一，這一指導(dǎo)原則貫徹了水司改制工作的始終。 1、在招商前，蘭州市國資委對(duì)蘭州市自來水集團(tuán)公司進(jìn)行了重組，政府為此付出了一些代價(jià)，減輕了水司的負(fù)擔(dān)，為水司改制和發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。 2、在改制方案制定階段，為了有效控制供水價(jià)格市政府決定通過劃撥方式為改制后的公司提供土地；為了解決未來五年的供水設(shè)施建設(shè)資金問題和改制后的企業(yè)發(fā)展問題，市政府決定在轉(zhuǎn)讓部分股權(quán)的同時(shí)增資擴(kuò)股。 3、在選擇潛在合作伙伴時(shí)對(duì)資質(zhì)有嚴(yán)格要求，只有象首創(chuàng)、中法和威利雅這樣有實(shí)力、有專業(yè)背景、信譽(yù)良好、有社會(huì)責(zé)任感的投資機(jī)構(gòu)才被邀請(qǐng)參加競(jìng)爭，保證了無論哪家獲得項(xiàng)目都有能力為公眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。 4、在最后簽定的項(xiàng)目協(xié)議中，雙方明確政府不對(duì)水量進(jìn)行擔(dān)保，也不對(duì)水價(jià)調(diào)整做出承諾，同時(shí)要求未來的水司履行供水設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營義務(wù)，并遵守普遍服務(wù)原則。 5、蘭州水司改制將不會(huì)增加市民水費(fèi)負(fù)擔(dān)。政府通過改制獲得的轉(zhuǎn)讓價(jià)款不到項(xiàng)目全部交易額的一半，大部分資金留在了企業(yè)。只有政府拿走的資金才與現(xiàn)有的供水設(shè)施有關(guān)，也才與目前的水價(jià)有關(guān)，這部分溢價(jià)會(huì)通過經(jīng)營效率的提高得到補(bǔ)償。留在企業(yè)的資金會(huì)形成單獨(dú)的投資和回報(bào)關(guān)系，不會(huì)影響現(xiàn)有水價(jià)。 六、對(duì)改制中公眾利益問題的幾點(diǎn)建議 保護(hù)公眾利益是與公眾利益有關(guān)的各方的共同責(zé)任，且首先是政府的責(zé)任。為了公眾利益，建議有關(guān)各方： 1、盡管反對(duì)改革、恐懼改革的聲音不斷，中央政府仍應(yīng)該積極穩(wěn)妥地推動(dòng)水業(yè)改革，向社會(huì)投資開放市場(chǎng)，不改革供水行業(yè)就沒有出路。同時(shí)中央政府為了公眾利益應(yīng)該制定全局性的優(yōu)惠政策，如減免水業(yè)稅收、采取劃撥方式提供土地等。如果政府不為行業(yè)發(fā)展提供優(yōu)惠，在向民生傾斜財(cái)政政策下政府收取的稅費(fèi)還將用于供水事業(yè)，那樣等于資金空轉(zhuǎn)，會(huì)加重公眾負(fù)擔(dān)。 2、城市政府應(yīng)該規(guī)范運(yùn)作水司改制工作，吸取有些城市不規(guī)范運(yùn)作造成改制失敗的教訓(xùn)，不應(yīng)盲目或無知無畏地看輕這項(xiàng)工作。只有規(guī)范，才能達(dá)到改制目標(biāo)、保護(hù)公眾利益，否則改制會(huì)嚴(yán)重?fù)p害公眾利益。 3、城市政府應(yīng)該盡快建立水業(yè)監(jiān)管體系，沒有監(jiān)管的水業(yè)改革一定是失敗的改革。供水企業(yè)與公眾利益的矛盾始終會(huì)存在，政府在通過引入社會(huì)力量解決水業(yè)問題的同時(shí)，也應(yīng)對(duì)新體制進(jìn)行監(jiān)管，減少新問題的出現(xiàn)。在整個(gè)監(jiān)管體系中，監(jiān)管規(guī)則建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急。 4、水業(yè)投資人應(yīng)該主動(dòng)培養(yǎng)自身的公眾意識(shí)并接受與低風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)相適應(yīng)的回報(bào)水平，通過上市、合并等方式擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模將是水務(wù)投資企業(yè)的主要發(fā)展模式，水務(wù)企業(yè)不能簡單地靠利潤積累謀求發(fā)展。 5、在供水企業(yè)效率提高的前提下，政府應(yīng)該理順價(jià)格體制，保證供水企業(yè)有正常的再生產(chǎn)資金，并要求供水企業(yè)對(duì)供水設(shè)施進(jìn)行正常維護(hù)。供水企業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)符合公眾利益。

編輯：傅濤