潘岳

今年，“環(huán)境”已是無(wú)可爭(zhēng)議的關(guān)鍵詞。

　　有人說(shuō)，環(huán)境污染是任何一個(gè)致力于現(xiàn)代化的國(guó)家所必須付出的代價(jià)；也有人說(shuō)，環(huán)境保護(hù)是一個(gè)后現(xiàn)代的命題，即富裕國(guó)度富裕民眾“吃飽了”以后提出的更高需求。我本來(lái)也同意。但嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)告訴我們，如果學(xué)西方那種“吃法”，中國(guó)還沒(méi)“吃飽”就要提前為生態(tài)環(huán)境
付賬。因?yàn)橹袊?guó)的人均資源少、環(huán)境容量小，走不成西方發(fā)達(dá)國(guó)家先污染后治理的傳統(tǒng)工業(yè)化發(fā)展的路子；因?yàn)槟切┌l(fā)達(dá)國(guó)家早已制訂好了有利于他們的各項(xiàng)國(guó)際規(guī)則，使中國(guó)的污染成本不能像他們當(dāng)初那樣轉(zhuǎn)移出去，只能自己硬扛；因?yàn)橹袊?guó)走的是社會(huì)主義而非資本主義，更非帝國(guó)主義，不能搞生態(tài)殖民主義。我們不僅要對(duì)自己的人民，也要對(duì)世界人民負(fù)責(zé)。我們只能在人均3000美元時(shí)提前解決環(huán)境問(wèn)題。況且，解決環(huán)境問(wèn)題也為中國(guó)各項(xiàng)變革提供了試驗(yàn)田。因?yàn)榄h(huán)境問(wèn)題涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化方方面面，幾乎囊括了這個(gè)時(shí)代中所遇到的絕大部分信息，是一個(gè)大轉(zhuǎn)型社會(huì)的縮影。

　　一、 什么是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策

　　一個(gè)大國(guó)發(fā)展需要有個(gè)魂，科學(xué)發(fā)展觀就是魂；有了魂就需要有個(gè)方向，這就是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略；有了方向就需要有行動(dòng)機(jī)制去完成，這就是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)對(duì)現(xiàn)行體制進(jìn)行的變革；為完成這一變革，就需要一套新政策。

　　環(huán)?？偩炙哪陙?lái)搞了四次環(huán)評(píng)執(zhí)法，靠的全是行政手段。這些手段是現(xiàn)有法規(guī)制度框架內(nèi)的最大創(chuàng)新，雖然在短時(shí)間內(nèi)立竿見影，但長(zhǎng)期效果卻十分有限。

　　30年來(lái)中國(guó)的改革歷程，從某種角度看是一個(gè)從中央向地方“放權(quán)讓責(zé)”的利益調(diào)整過(guò)程。通過(guò)向地方分權(quán)進(jìn)而促進(jìn)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的改革模式，被認(rèn)為是造就中國(guó)經(jīng)濟(jì)繁榮的重要因素之一。在目前傳統(tǒng)財(cái)稅制度下，地方政府的稅收主要靠GDP，“短期行為的決策導(dǎo)向”必然決定他們力爭(zhēng)“任期內(nèi)效益最大化”。他們有兩種選擇，要么自主創(chuàng)新“開源節(jié)流”，要么依賴資源“殺雞取卵”。而后者顯然費(fèi)時(shí)少、見效快。其結(jié)局必然是以犧牲環(huán)境為代價(jià)。

　　面對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，除了環(huán)境指標(biāo)的考核問(wèn)責(zé)制度未到位外，從經(jīng)濟(jì)上講，還缺乏一套激勵(lì)各級(jí)政府和企業(yè)長(zhǎng)期有效配置環(huán)境資源的機(jī)制。溫家寶總理指出解決環(huán)境問(wèn)題必須實(shí)現(xiàn)“歷史性轉(zhuǎn)變”，即“從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問(wèn)題”?！氨匾男姓k法”指得便是“區(qū)域限批”這類手段，而經(jīng)濟(jì)手段則指的是全新的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系。

　　什么是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策？是指按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，運(yùn)用價(jià)格、稅收、財(cái)政、信貸、收費(fèi)、保險(xiǎn)等經(jīng)濟(jì)手段，調(diào)節(jié)或影響市場(chǎng)主體的行為，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策手段。它以內(nèi)化環(huán)境行為的外部性為原則，對(duì)各類市場(chǎng)主體進(jìn)行基于環(huán)境資源利益的調(diào)整，從而建立保護(hù)和可持續(xù)利用資源環(huán)境的激勵(lì)和約束機(jī)制。與傳統(tǒng)行政手段的“外部約束”相比，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是一種“內(nèi)在約束”力量，具有促進(jìn)環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新、增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、降低環(huán)境治理成本與行政監(jiān)控成本等優(yōu)點(diǎn)。

　　根據(jù)控制對(duì)象的不同，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策包括：控制污染的經(jīng)濟(jì)政策，如排污收費(fèi)；用于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的政策，如污水和垃圾處理收費(fèi)；保護(hù)生態(tài)環(huán)境的政策，如生態(tài)補(bǔ)償和區(qū)域公平。根據(jù)政策類型分，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策又包括：市場(chǎng)創(chuàng)建手段，如排污交易；環(huán)境稅費(fèi)政策，如環(huán)境稅、排污收費(fèi)、使用者付費(fèi)；金融和資本市場(chǎng)手段，如綠色信貸、綠色保險(xiǎn)；財(cái)政激勵(lì)手段，如對(duì)環(huán)保技術(shù)開發(fā)和使用給予財(cái)政補(bǔ)貼；當(dāng)然還有以生態(tài)補(bǔ)償為目的的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段等等。

　　由于我國(guó)至今仍是典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，世界上還沒(méi)哪個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家是拖著如此巨大的農(nóng)村人口進(jìn)入現(xiàn)代化的；由于農(nóng)村愈加嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題至今仍被輕視，制訂環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策時(shí)還應(yīng)據(jù)此國(guó)情分別研究。

　　環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系之所以重要，是因?yàn)樗菄?guó)際社會(huì)迄今為止，解決環(huán)境問(wèn)題最有效、最能形成長(zhǎng)效機(jī)制的辦法。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，作為宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策對(duì)中央科學(xué)發(fā)展觀的具體實(shí)施至關(guān)重要。

　　二、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在國(guó)外的實(shí)踐

　　從發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐歷程可以看出，建立和實(shí)施一套全方位、多領(lǐng)域的宏觀環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，能以較低的成本達(dá)到有效控制污染的目的。早在上世紀(jì)70年代初，發(fā)達(dá)國(guó)家就積極應(yīng)用環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的均衡發(fā)展，取得了成功。1972年經(jīng)合組織（OECD）首次提出了“污染者付費(fèi)原則”，在以后的二十多年中，西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)市場(chǎng)機(jī)制和財(cái)稅政策進(jìn)行了基于環(huán)境考慮的一系列改革。

　　目前，世界各國(guó)總結(jié)出來(lái)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策主要基于兩類理論：第一類是基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，即“科斯手段”。認(rèn)為環(huán)境問(wèn)題說(shuō)到底還是市場(chǎng)產(chǎn)權(quán)界定不清，因此要明晰產(chǎn)權(quán)，包括所有權(quán)、使用權(quán)和開發(fā)權(quán)。應(yīng)建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，例如可交易的許可證制度與排放配額等。第二類是基于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，即“庇古手段”。認(rèn)為通過(guò)征收稅費(fèi)的辦法就可以把環(huán)境代價(jià)轉(zhuǎn)化為企業(yè)的內(nèi)部成本，迫使企業(yè)治理污染。其中有稅收制度，包括污染稅、產(chǎn)品稅、進(jìn)出口稅、稅率差、資源稅、免稅；收費(fèi)制度，包括排污費(fèi)、使用者費(fèi)、資源環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)。還因此衍生出其他一些手段，如罰款手段，包括違法罰款、違約罰款；如金融手段，包括差別利率、軟貸款、環(huán)境基金；如財(cái)政手段，包括財(cái)政撥款、轉(zhuǎn)移支付；如資金賠償手段，包括法律責(zé)任賠償、資源環(huán)境損害責(zé)任賠償、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)；如證券與押金制度，包括環(huán)境行為證券、押金、股票?？瓷先ァ罢小辈簧?，實(shí)則國(guó)際上真正成功的只有環(huán)境稅收、環(huán)境收費(fèi)、超標(biāo)罰款、綠色金融、財(cái)政補(bǔ)償與排污權(quán)交易。

　　在環(huán)境稅收方面，北歐國(guó)家走在最前面。丹麥?zhǔn)菤W盟第一個(gè)真正進(jìn)行生態(tài)稅收改革的國(guó)家。自1993年以來(lái)丹麥環(huán)境稅制形成了以能源稅為核心，包括水、垃圾、廢水、二氧化碳和尼龍袋等16種帶有環(huán)境目的的稅收。荷蘭的環(huán)境稅收制度種類更多，是世界上最早開征垃圾稅的國(guó)家。在荷蘭，環(huán)境稅收還專門用于籌集環(huán)保資金，其收入現(xiàn)已占該國(guó)稅收收入的14%。美國(guó)目前已形成了一套相對(duì)完善的環(huán)境稅制體系，聯(lián)邦和州兩級(jí)政府都開征了不同類別的環(huán)境稅，稅種涉及能源、日常消費(fèi)品和消費(fèi)行為各個(gè)方面。綜合來(lái)看，各國(guó)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策都具有幾個(gè)共性：

　　其一，普遍體現(xiàn)為一種政府對(duì)經(jīng)濟(jì)間接的宏觀調(diào)控。通過(guò)確定和改變市場(chǎng)游戲規(guī)則來(lái)影響污染者的經(jīng)濟(jì)利益，調(diào)動(dòng)污染者治污的積極性，讓污染者也來(lái)承擔(dān)改善環(huán)境的責(zé)任。

　　其二，根據(jù)“污染者付費(fèi)”原則，利用稅收、價(jià)格、信貸等經(jīng)濟(jì)手段來(lái)引導(dǎo)企業(yè)將污染成本內(nèi)部化，從而達(dá)到事前不得不自愿減少污染的目的，而不是事后。

　　其三，政府部門間在環(huán)境問(wèn)題上的政策協(xié)調(diào)越來(lái)越緊密，都傾向一種混合的管理制度。隨著環(huán)境政策納入到能源、交通、工業(yè)、農(nóng)業(yè)部門的政策中，環(huán)境政策與部門宏觀發(fā)展政策一體化的趨勢(shì)越來(lái)越明顯，客觀上把經(jīng)濟(jì)手段與行政監(jiān)管更有效地結(jié)合起來(lái)。

　　其四，逐步從“秋后算賬”向“全程監(jiān)控”轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變使得某些類型的經(jīng)濟(jì)手段，如產(chǎn)品收費(fèi)、注冊(cè)管理費(fèi)、清潔技術(shù)開發(fā)的補(bǔ)貼和押金制度等能夠發(fā)揮更大的作用。

　　中國(guó)嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)使我們比發(fā)達(dá)國(guó)家更迫切需要出臺(tái)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。況且，發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)有的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的成功經(jīng)驗(yàn)已擺在那里。而我國(guó)目前環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段很少，更沒(méi)有形成一個(gè)完整獨(dú)立的政策體系。原因之一是沒(méi)算好兩筆賬。一筆是照目前高能耗、高污染的模式發(fā)展下去，也就是不實(shí)行環(huán)境經(jīng)濟(jì)新政策，我們重化工業(yè)的發(fā)展空間還有多大，還將付出多少環(huán)境資源代價(jià)？第二筆是實(shí)行了環(huán)境經(jīng)濟(jì)新政策后，我們的GDP增長(zhǎng)速度要下降多少？政策實(shí)施和增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)型成本到底有多大？中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展能否承受得起？算不清這兩筆賬，決策起來(lái)就少了些科學(xué)依據(jù)。兩贏的道路變成了兩難的選擇。好在環(huán)境惡化的形勢(shì)即便不用數(shù)字，只憑眼睛也能看到。形勢(shì)不允許我們?cè)凇叭f(wàn)事俱備”下再去實(shí)施那些理想的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，只能邊算賬、邊研究、邊試點(diǎn)、邊總結(jié)，聯(lián)合各方力量，全面推動(dòng)建立有中國(guó)特色的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系框架。

　三、先建立哪些環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策

　　1、綠色稅收

　　環(huán)境稅（綠色稅）已被西方廣泛采用。如果寬泛的理解，環(huán)境稅包括專項(xiàng)環(huán)境稅、與環(huán)境相關(guān)的資源能源稅和稅收優(yōu)惠，以及消除不利于環(huán)保的補(bǔ)貼政策和收費(fèi)政策。嚴(yán)格來(lái)講，環(huán)境稅主要是指對(duì)開發(fā)、保護(hù)、使用環(huán)
境資源的單位和個(gè)人，按其對(duì)環(huán)境資源的開發(fā)利用、污染、破壞和保護(hù)的程度進(jìn)行征收或減免。

　　通常做法仍是“激勵(lì)”與“懲罰”兩類。一方面對(duì)于環(huán)境友好行為給予“胡蘿卜”，實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，如所得稅、增值稅、消費(fèi)稅的減免以及加速折舊等；另一方面針對(duì)環(huán)境不友好行為揮舞“大棒”，建立以污染排放量為依據(jù)的直接污染稅，以間接污染為依據(jù)的產(chǎn)品環(huán)境稅，以及針對(duì)水、氣、固廢等各種污染物為對(duì)象的環(huán)境稅。

　　我們?nèi)绻M(jìn)環(huán)境稅，就可以實(shí)現(xiàn)稅收增加、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公平的“三贏”目標(biāo)。實(shí)行環(huán)境稅，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策等于成功了三分之一。但鑒于環(huán)境稅收涉及面大，認(rèn)識(shí)不一，還需一步步來(lái)。

　　第一步，清除那些不利于環(huán)保的相關(guān)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策。比如，按照國(guó)務(wù)院關(guān)于限制“兩高一資”（高能耗、高污染、資源性）產(chǎn)品出口的原則，取消或降低這類產(chǎn)品的出口退稅（率）。環(huán)?？偩肿罱鼊傁蜇?cái)政部門提供了第一批“兩高一資”化工產(chǎn)品的黑名單。

　　第二步，研究融入型環(huán)境稅改革方案。比如，我們應(yīng)重點(diǎn)研究適合征收進(jìn)出口關(guān)稅、降低或者取消高污染產(chǎn)品的出口退稅名錄，提出有利于環(huán)境保護(hù)的企業(yè)所得稅、消費(fèi)稅和資源稅改革建議方案，并在條件成熟時(shí)，擇機(jī)出臺(tái)燃油稅。

　　第三步，研究獨(dú)立型的環(huán)境稅方案。環(huán)?？偩终谘芯繉?duì)生產(chǎn)重污染的產(chǎn)品征收環(huán)境污染稅的問(wèn)題。即為了區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)換代，也為了有效降低重污染產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的比重，必須向重污染企業(yè)或產(chǎn)品征收環(huán)境污染稅。我們還要進(jìn)一步研究開征污染排放稅與一般環(huán)境稅，條件成熟時(shí)還可設(shè)計(jì)不同的碳稅政策。

　　2、環(huán)境收費(fèi)

　　研究新的，保留老的。對(duì)那些傳統(tǒng)的環(huán)境收費(fèi)政策仍應(yīng)繼續(xù)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，污染者上繳給政府去治理的費(fèi)用高于自己治理的費(fèi)用時(shí)，污染者才會(huì)真正感到壓力。而如今，中國(guó)的排污收費(fèi)水平過(guò)低，不但不能對(duì)污染者產(chǎn)生壓力，有時(shí)反會(huì)起到鼓勵(lì)排污的副作用。

　　為此，我們要主動(dòng)聯(lián)合有關(guān)部門，運(yùn)用價(jià)格和收費(fèi)手段推動(dòng)節(jié)能減排。一是推進(jìn)資源價(jià)格改革，包括水、石油、天然氣、煤炭、電力、供熱、土地等價(jià)格；二是落實(shí)污染者收費(fèi)的政策，包括完善排污收費(fèi)政策、提高污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)電廠脫硫、推進(jìn)垃圾處理收費(fèi)；三是促進(jìn)資源回收利用，包括鼓勵(lì)資源再利用、發(fā)展可再生能源、垃圾焚燒、生產(chǎn)使用再生水、抑制過(guò)度包裝等等。

　　3、綠色資本市場(chǎng)

　　構(gòu)建綠色資本市場(chǎng)可能是當(dāng)前全國(guó)環(huán)保工作的一個(gè)突破口，是一個(gè)可以直接遏制“兩高”企業(yè)資金擴(kuò)張沖動(dòng)的行之有效的政策手段。通過(guò)直接或間接“斬?cái)唷蔽廴酒髽I(yè)資金鏈條，等于對(duì)它們開征了間接污染稅。

　　企業(yè)融資的途徑：一是間接融資，指企業(yè)通過(guò)商業(yè)銀行獲得貸款；二是直接融資，指企業(yè)通過(guò)發(fā)行債券和股票進(jìn)行融資。

　　對(duì)間接融資渠道，我們推行“綠色貸款”或“綠色政策性貸款”，對(duì)環(huán)境友好型企業(yè)或機(jī)構(gòu)提供貸款扶持并實(shí)施優(yōu)惠性低利率；而對(duì)污染企業(yè)的新建項(xiàng)目投資和流動(dòng)資金進(jìn)行貸款額度限制并實(shí)施懲罰性高利率。簡(jiǎn)單說(shuō)，一方面，環(huán)保部門應(yīng)積極為銀行部門提供相關(guān)項(xiàng)目的環(huán)境信息，如提供擬查處的環(huán)境違法企業(yè)與項(xiàng)目的名單。另一方面，人民銀行和銀監(jiān)會(huì)應(yīng)配合環(huán)保部門，引導(dǎo)各級(jí)金融機(jī)構(gòu)按照環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策要求，對(duì)國(guó)家禁止、淘汰、限制、鼓勵(lì)等不同類型企業(yè)的授信區(qū)別對(duì)待。尤其要對(duì)沒(méi)有經(jīng)過(guò)環(huán)評(píng)審批的項(xiàng)目不要提供新增信貸，避免出現(xiàn)新的呆壞賬。前不久，環(huán)保總局與銀監(jiān)會(huì)、央行共同發(fā)布了《關(guān)于落實(shí)環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險(xiǎn)意見》，這應(yīng)成為綠色信貸的基礎(chǔ)文件。

　　與間接融資渠道相比，我們?cè)谥苯尤谫Y渠道上的“招”應(yīng)更硬。企業(yè)發(fā)行股票、債券，都要通過(guò)證監(jiān)部門這道關(guān)。我們要聯(lián)合證監(jiān)會(huì)等部門，研究一套針對(duì)“兩高”企業(yè)的，包括資本市場(chǎng)初始準(zhǔn)入限制、后續(xù)資金限制和懲罰性退市等內(nèi)容的審核監(jiān)管制度。凡沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)評(píng)和“三同時(shí)”制度、環(huán)保設(shè)施不配套、不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放、環(huán)境事故多、環(huán)境影響風(fēng)險(xiǎn)大的企業(yè)，要在上市融資和上市后的再融資等環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格限制，甚至可考慮以“一票否決制”截?cái)嗥滟Y金鏈條；而對(duì)環(huán)境友好型企業(yè)的上市融資應(yīng)提供各種便利條件。

　　4、生態(tài)補(bǔ)償

　　生態(tài)補(bǔ)償政策是我最關(guān)注的領(lǐng)域之一。這項(xiàng)政策不僅是環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的需要，更是政治與戰(zhàn)略的需要。它是以改善或恢復(fù)生態(tài)功能為目的，以調(diào)整保護(hù)或破壞環(huán)境的相關(guān)利益者的利益分配關(guān)系為對(duì)象，具有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用的一種制度。

　　所有地區(qū)和所有人發(fā)展的權(quán)利都是平等的。假如某個(gè)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境對(duì)整個(gè)區(qū)域或流域有重大影響，一旦被破壞將會(huì)損害其他地區(qū)的利益，毫無(wú)疑問(wèn)，這個(gè)區(qū)域?qū)⒈幌拗苹蚪归_發(fā)。但不能因此剝奪這個(gè)地區(qū)發(fā)展的權(quán)利，更不能讓他獨(dú)自承擔(dān)環(huán)境的代價(jià)。因此就需要相關(guān)各方對(duì)放棄發(fā)展機(jī)會(huì)的該區(qū)域予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，如對(duì)核心生態(tài)區(qū)域給予保護(hù)性投入，實(shí)施機(jī)會(huì)性補(bǔ)償政策。同時(shí)，還要對(duì)受益地區(qū)推行使用者付費(fèi)與破壞性賠償制度，誰(shuí)使用誰(shuí)買單，誰(shuí)破壞誰(shuí)賠償，誰(shuí)也不能隨意無(wú)償享受環(huán)境資源，所有受益者都應(yīng)共同分擔(dān)環(huán)境成本。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家大都采用了生態(tài)補(bǔ)償政策，成效顯著。

　　在我國(guó)現(xiàn)行的幾類政策初具生態(tài)補(bǔ)償萌芽。第一類在政策設(shè)計(jì)上明確含有生態(tài)補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)，如生態(tài)公益林補(bǔ)償金政策和退耕還林還草工程、天然林保護(hù)工程、退牧還草工程、水土保持收費(fèi)政策、“三江源”生態(tài)保護(hù)工程等。第二類可以作為建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的很好平臺(tái)，但未被充分利用好，如礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)政策。第三類看似屬資源補(bǔ)償性的，實(shí)際上會(huì)產(chǎn)生生態(tài)補(bǔ)償效果，如耕地占用補(bǔ)償政策。第四類是政策設(shè)計(jì)上沒(méi)有生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)，但實(shí)際上發(fā)揮了一定作用，今后將發(fā)揮最大作用的，是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策、扶貧政策、西部大開發(fā)政策、生態(tài)建設(shè)工程政策。有專家認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償在經(jīng)濟(jì)學(xué)上很難嚴(yán)格定義，通常只能被稱作環(huán)境財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策。

　　總體上看，我國(guó)現(xiàn)行補(bǔ)償政策具有明顯的部門色彩，沒(méi)有統(tǒng)一的政策框架和實(shí)施規(guī)劃。很多良好的政策設(shè)計(jì)，都莫名其妙地陷入分割體制中的部門利益“進(jìn)一步協(xié)調(diào)”之中。今后生態(tài)補(bǔ)償政策的構(gòu)建，應(yīng)首先集中在水源地保護(hù)方面。選擇典型流域開展飲用水水源地保護(hù)補(bǔ)償、流域跨界污染控制補(bǔ)償、跨流域及流域上下游水資源優(yōu)化利用補(bǔ)償、流域生態(tài)環(huán)境效益共建共享等試點(diǎn)，為建立宏觀有效的生態(tài)補(bǔ)償政策創(chuàng)造條件。

　　發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)、城市對(duì)鄉(xiāng)村、富裕人群對(duì)貧困人群、下游對(duì)上游、受益方對(duì)受損方、“兩高”產(chǎn)業(yè)對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)進(jìn)行以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段為主的生態(tài)補(bǔ)償政策，一旦研究實(shí)施成功，將為中國(guó)制訂可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略（如主體功能區(qū)劃與產(chǎn)業(yè)布局的重新調(diào)整），將為社會(huì)主義核心價(jià)值的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)，將為建立全球環(huán)境公平補(bǔ)償原則奠定基礎(chǔ)。

　　5、排污權(quán)交易

　　排污權(quán)交易是利用市場(chǎng)力量實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和優(yōu)化環(huán)境容量資源配置的一種環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。從上世紀(jì)70年代開始，美國(guó)就嘗試將排污權(quán)交易應(yīng)用于大氣及河流污染源的管理。其經(jīng)驗(yàn)在全球具有代表性。

　　從國(guó)外實(shí)踐看，排污權(quán)交易的一般做法：首先是由環(huán)境主管部門根據(jù)某區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染排放狀況、經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平等因素綜合考慮來(lái)確定一個(gè)排污總量。然后建立起排污權(quán)交易市場(chǎng)，具體可分為兩步：第一步是排污權(quán)的初始分配，由政府以招標(biāo)、拍賣、定價(jià)出售、無(wú)償劃撥等形式將排污權(quán)發(fā)放到排污者手中；第二步是排污者之間的交易，他們根據(jù)自身治污成本、排污需要以及排污權(quán)市場(chǎng)價(jià)格等因素，在市場(chǎng)上買賣排污權(quán)，這是實(shí)現(xiàn)排污權(quán)優(yōu)化配置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。余下的，政府部門須做好對(duì)參與排污權(quán)交易企業(yè)的監(jiān)測(cè)和執(zhí)法，同時(shí)規(guī)范好交易秩序。

　　排污權(quán)交易最大的好處就是既能降低污染控制的總成本，又能調(diào)動(dòng)污染者治污的積極性。舉個(gè)例子。如果我國(guó)2010年電力行業(yè)的二氧化硫排放總量控制目標(biāo)是1000萬(wàn)噸，那我們就可根據(jù)發(fā)電排放績(jī)效方法把這1000萬(wàn)噸控制指標(biāo)通過(guò)無(wú)償或者有償分配、拍賣等形式分配給火電廠。在嚴(yán)格控制污染物排放總量不變的前提下，火電廠就可以根據(jù)自身的治污成本、排污權(quán)交易市場(chǎng)價(jià)格比較，通過(guò)排污權(quán)交易市場(chǎng)買賣排污權(quán)。只要不同企業(yè)控制二氧化硫排放的費(fèi)用存在差異，市場(chǎng)交易的機(jī)會(huì)就存在。那些治污成本低的企業(yè)，就愿意通過(guò)加大治污力度、賣出多余份額排污權(quán)來(lái)獲益；那些治污成本高的企業(yè)，就有動(dòng)力去市場(chǎng)購(gòu)買排污權(quán)來(lái)節(jié)約成本。只要市場(chǎng)上排污權(quán)越少，價(jià)格就越貴，企業(yè)治污的動(dòng)力就越大。當(dāng)企業(yè)發(fā)現(xiàn)他們?cè)谔岣咧挝鬯?、改進(jìn)治污技術(shù)方面有利可圖，從而由一個(gè)消極的污染者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的污染治理者。而我們環(huán)保部門可以通過(guò)逐年壓縮發(fā)放的二氧化硫排污權(quán)份額來(lái)達(dá)到“減排”目標(biāo)。此外，排污權(quán)交易政策還為公眾參與提供了一個(gè)新的途徑。如一些公眾環(huán)保組織就可以用籌集來(lái)的資金買下若干份額排污權(quán)使其不進(jìn)入市場(chǎng)交易，就等于為全國(guó)二氧化硫減排作了貢獻(xiàn)。

　　然而，理論的完美并不意味著現(xiàn)實(shí)的完美。排污權(quán)交易政策要在中國(guó)推行，還可能面臨一系列的困難。例如作為一種特殊形式的利益分配，我們?nèi)绾伪ＷC政府初始分配的公平，如何防止強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)多占多要？在中國(guó)重化工業(yè)迅猛發(fā)展的情況下，即使企業(yè)有了多余的排污權(quán)，恐怕他們也不會(huì)拿到市場(chǎng)上去賣，而是干脆自己再上點(diǎn)項(xiàng)目把多余的份額用足，這樣收益也許更大。還有我們?nèi)狈θ珖?guó)垂直統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，不可能對(duì)全國(guó)參加排污權(quán)交易的企業(yè)實(shí)施全天候的監(jiān)督，也就不可能以真實(shí)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行真正規(guī)范。地方保護(hù)主義往往為了當(dāng)?shù)谿DP與其他利益，會(huì)允許一個(gè)只有1000噸二氧化硫排污權(quán)的企業(yè)排放2000噸，然后再報(bào)給你數(shù)據(jù)說(shuō)只排了900噸。在各自為政的環(huán)境監(jiān)測(cè)體制下，這種情況有可能發(fā)生。所以，排污權(quán)交易政策還需要根據(jù)國(guó)情進(jìn)一步研究和試點(diǎn)。

　　6、綠色貿(mào)易

　　去年我國(guó)進(jìn)出口總額世界排名第三，不僅對(duì)世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了重要影響，也對(duì)中國(guó)和世界的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了重要影響。在西方國(guó)家開始普遍設(shè)立綠色貿(mào)易壁壘對(duì)中國(guó)貿(mào)易進(jìn)行擠壓的形勢(shì)下，我國(guó)的貿(mào)易政策應(yīng)做出相應(yīng)調(diào)整。

　　要改變單純追求數(shù)量增長(zhǎng)，而忽視資源約束和環(huán)境容量的發(fā)展模式，平衡好進(jìn)出口貿(mào)易與國(guó)內(nèi)外環(huán)保的利益關(guān)系。這首先得看好兩道門。一個(gè)是出口。應(yīng)嚴(yán)格限制能源產(chǎn)品、低附加值礦產(chǎn)品和野生生物資源的出口，并對(duì)此開征環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)，逐步取消“兩高一資”產(chǎn)品的出口退稅政策，必要時(shí)開征出口關(guān)稅。另一個(gè)是進(jìn)口。應(yīng)強(qiáng)化廢物進(jìn)口監(jiān)管，在保證環(huán)境安全的前提下，鼓勵(lì)低環(huán)境污染的廢舊鋼鐵和廢舊有色金屬進(jìn)口；征收大排氣量汽車進(jìn)口的環(huán)境稅費(fèi)；積極推進(jìn)國(guó)內(nèi)的綠色標(biāo)識(shí)認(rèn)證。此外，我們一方面需構(gòu)建防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律法規(guī)體系，例如應(yīng)加快制定生物遺傳資源保護(hù)法、生物安全法、危險(xiǎn)化學(xué)品防治法、臭氧層保護(hù)條例、電子廢物污染防治管理辦法，并發(fā)布外來(lái)入侵物種的黑名單；另一方面需建立跨部門的工作機(jī)制，例如實(shí)施國(guó)際通用的遺傳資源獲取與惠益分享的機(jī)制，保護(hù)好我國(guó)的遺傳資源；再一方面還需加強(qiáng)各部門聯(lián)合執(zhí)法，對(duì)走私野生動(dòng)植物、木材與木制品、廢舊物資、破壞臭氧層物質(zhì)的違法行為進(jìn)行嚴(yán)懲。如果條件成熟，還應(yīng)開展貿(mào)易政策的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易和環(huán)境利益的高度統(tǒng)一。為此，環(huán)保總局愿主動(dòng)配合商務(wù)部、財(cái)政部的工作。

　　7、綠色保險(xiǎn)

　　綠色保險(xiǎn)又叫生態(tài)保險(xiǎn)，是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的一項(xiàng)基本手段。其中環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)最具代表性，就是由保險(xiǎn)公司對(duì)污染受害者進(jìn)行賠償。

　　我們可以設(shè)想，一家企業(yè)突然發(fā)生了重大環(huán)境污染事故，在巨大的賠償和污染治理費(fèi)用面前，這家企業(yè)將被迫破產(chǎn)；受害者得不到及時(shí)的補(bǔ)償救濟(jì)；環(huán)境破壞只能由政府花巨資來(lái)治理。受害者個(gè)人、企業(yè)、政府三方都將承受巨大損失。但如果企業(yè)參加了環(huán)境保險(xiǎn)，一旦事故發(fā)生，由保險(xiǎn)公司給被害者提供賠償，企業(yè)避免了破產(chǎn)，政府又減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，這符合三方的共同利益。但這并不意味反正有保險(xiǎn)公司兜著，企業(yè)就可以放心大膽地去污染。因?yàn)榄h(huán)境保險(xiǎn)的收費(fèi)與企業(yè)污染程度成正比，如果企業(yè)污染事故風(fēng)險(xiǎn)極大，那么高昂的保費(fèi)會(huì)壓得企業(yè)不堪重負(fù)。保險(xiǎn)公司還會(huì)雇傭?qū)＜?，?duì)被保險(xiǎn)人的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防和控制，這種市場(chǎng)機(jī)制的監(jiān)督作用將迫使企業(yè)降低污染程度。誰(shuí)向保險(xiǎn)公司提供企業(yè)的“污染程度”材料？當(dāng)然是環(huán)保部門。這便是綠色保險(xiǎn)。如今，環(huán)境生態(tài)保險(xiǎn)已在發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛應(yīng)用。

　　近期我們已與保監(jiān)會(huì)成立合作機(jī)制，準(zhǔn)備在有條件的地區(qū)和環(huán)境危險(xiǎn)程度高、社會(huì)影響大的行業(yè)，聯(lián)合開展試點(diǎn)。同時(shí)共同推進(jìn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的強(qiáng)制保險(xiǎn)立法。

　　以上粗略介紹的七項(xiàng)政策，在國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界、各相關(guān)部門都已經(jīng)反復(fù)探討過(guò)，不是什么新東西。但是在我國(guó)政策實(shí)踐中卻遲遲沒(méi)有推行。一個(gè)很重要的原因是它涉及到各個(gè)部門、各個(gè)行業(yè)和各個(gè)地區(qū)之間的權(quán)能和利益調(diào)整。當(dāng)理論的前瞻性與分割管理體制下的利益格局發(fā)生沖突時(shí)，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策就難免“知易行難”。因此，我現(xiàn)在談環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，不只是要做一個(gè)理論研究，更是想呼吁各部門建立節(jié)能減排新政策的聯(lián)合研究機(jī)制。

　　僅僅因?yàn)橐粋€(gè)部門或一個(gè)地區(qū)的利益，而使有利于更大公共利益的政策實(shí)施受到阻礙，這種事并不少見。政策沒(méi)有推行雖令人遺憾，但更值得深思的是行政體制改革滯后的深層原因。在此表個(gè)態(tài)，任何一個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)部門愿意來(lái)主導(dǎo)推行環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，我們都會(huì)大力配合，甘做配角。如果別的部門不積極“出頭”，那么我們希望有更高層次的協(xié)調(diào)機(jī)制整合各方力量推行此事。只要能辦成事，我們無(wú)所謂部門的“權(quán)和利”。環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)迫在眉睫，中國(guó)的國(guó)際形象不能等，國(guó)家的政治穩(wěn)定不能等，社會(huì)和諧不能等，經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展不能等，人民的生命健康不能等。

　　從我局與各宏觀經(jīng)濟(jì)部門合作情況看，一年內(nèi)出臺(tái)若干項(xiàng)政策；兩年內(nèi)完成主要政策試點(diǎn)；四年內(nèi)初步形成中國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系，是可以預(yù)期的。一旦推行環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，不僅對(duì)中國(guó)環(huán)保事業(yè)有重大意義，也為中國(guó)科學(xué)發(fā)展觀與行政體制改革提供了堅(jiān)實(shí)的制度支撐。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系將成為中國(guó)現(xiàn)代化道路上的重要標(biāo)志。

　　以綠色為導(dǎo)向的市場(chǎng)是成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，將培育造就擔(dān)當(dāng)綠色責(zé)任的企業(yè)；以綠色為導(dǎo)向的社會(huì)是成熟的公民社會(huì)，將培育造就擔(dān)當(dāng)綠色參與的公民；以綠色為導(dǎo)向的政府是成熟的執(zhí)政主體，將培育造就擔(dān)當(dāng)綠色執(zhí)政的官員。以綠色為導(dǎo)向的市場(chǎng)、社會(huì)和政府將構(gòu)成綠色責(zé)任、綠色參與、綠色執(zhí)政的有機(jī)主體，將構(gòu)成落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的巨大合力?！熬G色中國(guó)”有望實(shí)現(xiàn)。

編輯：全新麗