中國水網(wǎng)編者按：目前，我國城市供水和污水處理行業(yè)目前市場化程度越來越高，市場份額逐漸傾向于向國內(nèi)、國際的大型水務(wù)集團集中。而城市供水行業(yè)改革、改制過程也伴隨著諸多爭議，期末資產(chǎn)處置問題是其中的一個焦點，濟邦公司總經(jīng)理張燎的文章《也談城市供水合資項目期末資產(chǎn)處置》，提供了一種見解和思路，并介紹了國際上的一些經(jīng)驗和做法。中國水網(wǎng)予以刊登，希望能夠為行業(yè)提供參考，也歡迎大家就此問題繼續(xù)進行討論。

也談城市供水合資項目期末資產(chǎn)處置

Another Explanation on the Issue of Asset Disposal at the end of Concession Period of Urban Water Supply JV Project
（濟邦公司，張 燎）

　　摘要：針對目前被廣泛討論的城市供水合資企業(yè)期末資產(chǎn)處置方式，文章介紹了歐盟委員會有關(guān)PPP指引性文件對特許經(jīng)營和政府撤資等民營化模式的定義，指出供水企業(yè)出售部分股權(quán)的合資方式是一種政府撤資，并非國際意義的特許經(jīng)營，非國有股東享有完全的產(chǎn)權(quán)。文章還指出政府期末無償收回資產(chǎn)在現(xiàn)階段的改革模式下可能存在的問題，建議期末資產(chǎn)處置按法律和行業(yè)管理兩個維度來考慮選擇合適方式。

　　一、問題的由來
　　最近幾個月由某些“高溢價”城市供水合資項目引發(fā)的合資期末如何處置非國有股東資產(chǎn)/股權(quán)問題在行業(yè)媒體和網(wǎng)絡(luò)上熱議不斷。有知名行業(yè)專家撰文支持采取無償收回方式處置這類合資公司的非國有股東產(chǎn)權(quán)，并以特許經(jīng)營制度下企業(yè)享有有限產(chǎn)權(quán)為由詳做解讀。
　　由于期末資產(chǎn)處置方式關(guān)涉對當(dāng)前市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度的理解，不同的處置方式在法律、財務(wù)和企業(yè)管理方面可能引致不同的后續(xù)結(jié)果，對現(xiàn)在普遍應(yīng)用的城市供水合資模式具有重要意義，筆者有意就此做進一步的討論，以供讀者思考。

　　二、非國有股東的有限產(chǎn)權(quán)
　　首先要談的問題是合資公司的產(chǎn)權(quán)。對于非國有股東在城市供水合資公司中持有的部分股權(quán)的性質(zhì)，當(dāng)前有兩種觀點：一種觀點是認(rèn)為非國有股東所持股份與普通的合資公司（無論是國內(nèi)合資還是外商合資）股東的并無二致，擁有與該股權(quán)對應(yīng)的完全產(chǎn)權(quán)，在公司經(jīng)營期結(jié)束或提前退出時，采用清算或轉(zhuǎn)讓等方式獲得該股權(quán)對應(yīng)的股東權(quán)益價值；另一種觀點認(rèn)為在特許經(jīng)營制度下，非國有股東所持股權(quán)具有有限產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，不單該等股權(quán)在公司經(jīng)營期內(nèi)不能隨意轉(zhuǎn)讓、出質(zhì)擔(dān)保等，在公司經(jīng)營期末或提前退出時，政府方（請注意不是合資公司國有股東）更得以無償收回非國有股東的股權(quán)，而不用任何對該股東權(quán)益的補償對價或僅支付象征性的對價。
　　筆者認(rèn)為上述第二種觀點在目前的城市供水改革模式下，有所不妥。
　　從歐洲國家對特許經(jīng)營制度（Concession）的普遍理解看，特許經(jīng)營模式下項目設(shè)施的資產(chǎn)所有權(quán)通常歸屬政府方，類似于BOT那樣典型的PPP模式也有同樣的資產(chǎn)權(quán)屬約定；不同的是特許經(jīng)營模式下的經(jīng)營者可以獲得與項目設(shè)施及業(yè)務(wù)相關(guān)聯(lián)的經(jīng)營收入，而BOT模式下經(jīng)營者通常是從政府/政府性企業(yè)那里獲得與其服務(wù)對應(yīng)的收入。
　　關(guān)鍵的問題是，無論BOT抑或特許經(jīng)營，均是一個“單一”的私營投資人（無論其是否設(shè)立專門的項目公司）作為被授權(quán)方，負(fù)責(zé)該項目的某些實質(zhì)性的業(yè)務(wù)運營，如設(shè)計、融資、建設(shè)及運營等等，政府方不會介入被授權(quán)的私營投資人，而僅僅作為資產(chǎn)所有人、監(jiān)管人的角色存在于這類公私部門合作關(guān)系中。在上述前提下，我們可以說，私營投資人獲得的權(quán)益或者在項目公司中的股權(quán)是“有限產(chǎn)權(quán)”，政府在特許經(jīng)營期末從特許經(jīng)營者處無償收回最終所有權(quán)歸自己的項目資產(chǎn)沒有問題。
　　歐盟委員會在有關(guān)PPP的指引性文件中提到另外一種民營化方式——政府部分撤資（Partial Private Divestiture ），這種方式也曾經(jīng)被另外一位知名的民營化大師E.S.薩瓦斯詳細(xì)描述過 ，被稱作政府撤資（Divestment）。兩者對撤資方式的描述基本一致：一種涉及將國有資產(chǎn)或國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)（可以是部分也可能是全部）出售給私營投資人的民營化方式；而且明確指出，政府撤資方式下私營投資人獲得的產(chǎn)權(quán)不同于特許經(jīng)營模式下的有限產(chǎn)權(quán)，而是永久產(chǎn)權(quán)，或者說“完全產(chǎn)權(quán)”。
　　讓我們回到中國公用事業(yè)改革的環(huán)境來觀察，自來水廠、污水處理廠、垃圾焚燒廠等BOT項目基本符合國際通行意義的特許經(jīng)營模式要素特點，私營投資人對項目設(shè)施資產(chǎn)擁有受限制的產(chǎn)權(quán)，在特許經(jīng)營期末需將其無償移交給政府方面。然而，在城市供水行業(yè)普遍采取的出售部分國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)給社會資本，組建合資公司的市場化改革方式——國有資產(chǎn)管理部門稱之為“產(chǎn)權(quán)多元化”改革——應(yīng)該定性為政府撤資，而有別于國際通行的特許經(jīng)營模式。
　　以筆者之見，由于當(dāng)初建設(shè)部126號文中規(guī)定市政公用特許經(jīng)營制度時，并未對特許經(jīng)營制度做進一步的解釋，各地方政府操作中對資產(chǎn)權(quán)屬、政府/企業(yè)責(zé)任邊界、收入成本分擔(dān)關(guān)系等都有不同的理解，導(dǎo)致市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度的具體實現(xiàn)形式五花八門，特許經(jīng)營制度成了一個“筐”，任何有關(guān)市政公用事業(yè)市場化改革都往里裝。各路專家、學(xué)者和咨詢機構(gòu)紛紛對建設(shè)部語焉不詳?shù)摹疤卦S經(jīng)營制度”加上自己的理解，四處傳播、相互影響，遂形成當(dāng)前業(yè)界對特許經(jīng)營制度的思想認(rèn)識混亂狀況。
　　建設(shè)部2004年發(fā)布的《城市供水特許經(jīng)營協(xié)議示范文本》明顯是以水廠BOT模式為交易結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)來編制的，其中約定項目設(shè)施資產(chǎn)在特許經(jīng)營期末無償移交政府方既合理也是可以理解的。但是，這個示范文本假定的投融資模式和交易結(jié)構(gòu)不包括供水行業(yè)后來流行的廠網(wǎng)合一的系統(tǒng)改革，自然也不適合于作為城市供水系統(tǒng)合資方式下的特許經(jīng)營協(xié)議范本。關(guān)于文本適用問題，在地方政府層面存在相當(dāng)?shù)恼J(rèn)識誤區(qū)，建設(shè)部有關(guān)職能部門一直沒有公開的官方解釋，頻頻出現(xiàn)合資項目硬套2004年版特許協(xié)議示范文本的現(xiàn)象。
　　可以肯定的是，以2002年浦東自來水公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓開始的中國城市供水企業(yè)合資改革模式是一種產(chǎn)權(quán)多元化改革，也是國際慣例的“政府撤資”，合資公司中的非國有股東（當(dāng)然也包括國有性質(zhì)股東）擁有永久產(chǎn)權(quán)。建設(shè)部門的特許經(jīng)營制度此時處于非常尷尬的地位：無論政府或行業(yè)主管部門是否授予合資公司特許經(jīng)營權(quán)，私營投資人事實上已經(jīng)通過合資方式介入原供水企業(yè)享有的供水業(yè)務(wù)專營權(quán)。
　　有人以澳門水司的民營化改革為例，試圖說明特許經(jīng)營模式下私營投資人享有的是有限產(chǎn)權(quán)。但是，請注意，中法水務(wù)在澳門水司項目上采用的確實是國際慣例的特許經(jīng)營模式，政府將原有水司資產(chǎn)出售給中法水務(wù)時幾乎沒有作價，且項目公司——澳門水司全部由中法水務(wù)投資控股，澳門政府未持有任何權(quán)益。這些都是典型的特許經(jīng)營模式特征，與國內(nèi)實施的供水企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓（以國資部門核準(zhǔn)的凈資產(chǎn)評估值為作價基礎(chǔ)），組建合資公司的方式大為不同。

　　三、期末資產(chǎn)無償收回的影響
　　前文已經(jīng)充分說明中國當(dāng)前的城市供水合資改革并非國際規(guī)范意義的特許經(jīng)營，而是一種政府部分退出，形成多元化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的改革模式，自然也不存在所謂有限產(chǎn)權(quán)，期末資產(chǎn)無償收回的規(guī)定。
　　進一步，我們還可以討論假如在相關(guān)項目協(xié)議中強制約定期末資產(chǎn)由政府無償收回可能面臨的法律、財務(wù)、管理方面的問題，如此可以得到有關(guān)期末資產(chǎn)處置更為全面和清晰的認(rèn)識。
　　法律上，我國的《公司法》、《中外合資企業(yè)經(jīng)營法》對國內(nèi)合資公司、外商合資公司均約定股東享有與其股權(quán)比例相對應(yīng)的收益、經(jīng)營決策等權(quán)利，也約定在公司經(jīng)營期末應(yīng)該采用清算等方式處置剩余資產(chǎn)、債務(wù)和權(quán)益，如果中途轉(zhuǎn)讓股份，應(yīng)該由合資公司的轉(zhuǎn)讓股東、其他股東、受讓方等按照一定的規(guī)則辦理轉(zhuǎn)讓和對價支付。事先約定合資公司非國有股東的股權(quán)由股東之外的第三方的政府方無償取得，雖然從商務(wù)上顯失公平，但如果在合資協(xié)議、章程上預(yù)先作出相關(guān)約定，轉(zhuǎn)讓的非國有股東放棄獲得對價，從現(xiàn)行法律而言并未明確禁止。
　　就財務(wù)影響而言，有償和無償兩種處置方式均無操作障礙。如果事先明確約定在經(jīng)營期末無償收回非國有股東股權(quán)，非國有投資人在報價時必然考慮此因素（期末沒有任何殘值現(xiàn)金流），理論上其準(zhǔn)入階段的競爭報價應(yīng)該比同一項目約定期末有償回購方式更低。
　　但是，關(guān)鍵問題發(fā)生在管理上，當(dāng)合資公司非國有股東意識到它無法獲得任何對期末資產(chǎn)的補償時，經(jīng)營期的最后若干年，非國有股東必然充分行使其在合資公司的決策權(quán)，反對進行任何新增設(shè)施投資，盡量降低維養(yǎng)投入，盡可能多分配公司利潤。政府將面對一個內(nèi)部決策紛爭不斷，設(shè)法拒絕履行政府有關(guān)新增供水設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的合資公司?，F(xiàn)在規(guī)定期末無償收回非國有產(chǎn)權(quán)的項目協(xié)議對此基本上沒有約定政府如何對付這樣的情形。

　　四、小結(jié)
　　歸結(jié)起來，筆者認(rèn)為在城市供水企業(yè)采用部分國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，與社會資本共同組建合資公司的改革模式中，非國有股東從法理上享有合資公司永久、完全的股權(quán)，合資經(jīng)營期末非國有股東退出時，其股權(quán)應(yīng)該采用政府有償回購、再轉(zhuǎn)讓給政府招標(biāo)選擇的第三方等方式處置，不適于由政府無償收回。
　　期末資產(chǎn)處置在供水企業(yè)改制招商項目中看似一個小小的具體技術(shù)處理問題，但是，從上文我們已經(jīng)可以清晰地看出它的背后實際上牽涉到政府主管部門、業(yè)界對特許經(jīng)營制度的設(shè)計和理解。由此觀之，就感到“茲事體大、不可不察”。

編輯：全新麗