本網(wǎng)特約

水業(yè)市政體系面臨流域化和區(qū)域化升級

傅 濤

一、 城市水業(yè)具有明顯的市政特征

城市水業(yè)的核心環(huán)節(jié)——城市供水和污水服務(wù)，作為市政公用事業(yè)的最重要的組成部分，一般而言，具有顯著的市政服務(wù)特征。市政特征也是國際城市水業(yè)的共同特征，絕大部分國家的城市水業(yè)維系著這一特征。這一市政特征表現(xiàn)在：由城市人民政府作為服務(wù)保障的責任主體，由城市政府系統(tǒng)考慮城市水業(yè)設(shè)施的投資、規(guī)劃、建設(shè)、運營和管理。

近年來，在城市水業(yè)服務(wù)領(lǐng)域引入市場機制已經(jīng)成為國際同行的共同趨勢。在中國，隨著市場機制在城市水業(yè)領(lǐng)域的全面引入，城市水業(yè)的建設(shè)環(huán)節(jié)、投資環(huán)節(jié)、運營環(huán)節(jié)自上世紀九十年代末期以來先后進入市場，逐步改變了城市政府作為單一主體的福利性市政服務(wù)體系。但是，市場主體在投資、建設(shè)、運營環(huán)節(jié)的逐步進入，并未改變城市政府在城市水業(yè)服務(wù)中的責任主體性質(zhì)，城市政府通過輔以規(guī)劃引導(dǎo)來控制建設(shè)環(huán)節(jié)，通過輔以政策性投資補助和市場監(jiān)管來規(guī)范投資和運營環(huán)節(jié)，保障了城市水業(yè)的市政性質(zhì)并未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。

在市政體系之下引入市場機制的制度體系稱之為“特許經(jīng)營”。國際國內(nèi)大量的實踐已經(jīng)充分證明，特許經(jīng)營制度是一種適合于城市水業(yè)的制度設(shè)計，它有效地在自然壟斷性質(zhì)的城市水業(yè)中引入了市場機制。特許經(jīng)營制度是依據(jù)城市政府的責任體系而設(shè)計的制度，因此有效地支撐了城市水業(yè)的市政性質(zhì)。

從市場的角度看，在特許經(jīng)營制度下，城市政府對市政服務(wù)權(quán)利和責任的保留體現(xiàn)在三個主要方面，一是保留了城市政府對城市水業(yè)設(shè)施的最終產(chǎn)權(quán)，二是具有經(jīng)營服務(wù)企業(yè)主體的準入設(shè)定權(quán)，三是保留了供水和污水服務(wù)的定價權(quán)。一般而言，如果這三個權(quán)力仍然保留在城市人民政府，那么無論如何引入市場機制，也沒有改變城市水業(yè)的市政設(shè)施性質(zhì)。

二、 城市水業(yè)的流域化趨勢

但是，在中國特定的水環(huán)境和水資源形式下，城市水業(yè)作為市政設(shè)施的基礎(chǔ)正在悄然發(fā)生變化。

首先是水資源的稀缺?？傮w上中國不是一個缺水的國家，水資源總量居世界前列，而城市建設(shè)所選擇的地域基本都是在富水水體的附近。但是，隨著中國城市化的發(fā)展，城市規(guī)模迅速擴大，人口和經(jīng)濟高度集中，極大地加大了水資源的局部稀缺。近十多年來，廣泛實施的跨區(qū)域、跨流域調(diào)水一定程度地緩解了城市缺水的壓力，但是，由于全社會對水資源的非集約性使用和浪費，沒有有效地控制用水總量的粗放增長。這種非理性的增加，在跨區(qū)域、跨流域調(diào)水的催化下，使水資源的局部性稀缺發(fā)展為整體性稀缺，而水體的普遍污染進一步加劇了這種資源稀缺。

水資源稀缺使水資源本身產(chǎn)生價值。目前的供水價格主要是工程水價為主導(dǎo)，資源水價比重很小。工程水價是以工程和服務(wù)的成本為基礎(chǔ)的水價體系，而資源水價由稀缺程度決定，與工程和服務(wù)成本無關(guān)。

可以預(yù)見，水資源在不遠的未來將成為繼石油之后重要的國家資源。同時，近年來資源價格體系的改革已經(jīng)成為價格改革的重點，資源價格在水價中的比重將會迅速加大。資源價格比重的加大，必然改變城市水業(yè)市場服務(wù)體系中的價格比例和不同水價的權(quán)重。

目前在中國以《水法》為代表的法律體系中，水資源屬于國家。水資源的國家所有屬性，導(dǎo)致水資源價格必然向水資源稅演變，而且國家或流域?qū)⑹钦魇蘸褪褂觅Y源水價的主體。這一趨勢，將使國家和流域主體在城市水業(yè)服務(wù)價值中的權(quán)重加大。當加大到一定程度，將有可能使城市水業(yè)從城市政府的責任主導(dǎo)下剝離，成為流域服務(wù)體系。

另一方面，2004年1月以來實施的《水利工程供水價格管理辦法》，使跨流域調(diào)水的成本進入了價格，也一定程度地加大了城市水業(yè)流域化的趨勢。

三、 城市水業(yè)的區(qū)域化趨勢

除了城市水業(yè)因為水資源稀缺影響而產(chǎn)生的流域化趨勢之外，城市水業(yè)的市政服務(wù)服務(wù)體系還面臨著因環(huán)境問題而產(chǎn)生的區(qū)域化趨勢。

中國經(jīng)濟數(shù)十年快速發(fā)展產(chǎn)生了巨大的環(huán)境欠帳。近年來，隨著水體自然生態(tài)修復(fù)能力的逐漸喪失，中國水環(huán)境明顯地進入了水環(huán)境污染事件的高發(fā)期，不僅影響了生態(tài)、健康，也越來越深遠地影響著中國經(jīng)濟的可持續(xù)增長。人們普遍意識到，環(huán)境問題已經(jīng)滲透到和經(jīng)濟、社會的方方面面，解決水環(huán)境問題，決不是一個短期的“環(huán)保風暴”型的突擊行動能夠解決。

另一方面，城市化的發(fā)展，使城市的密集度提高，重點區(qū)域城市已經(jīng)連接成片，形成城市群現(xiàn)象。水環(huán)境的治理和改善已經(jīng)超出了單個城市政府所能涵蓋的范圍和能力。城市群的發(fā)展也使原來將城市污染向郊區(qū)和附近農(nóng)村轉(zhuǎn)移的模式難以持續(xù)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理水環(huán)境問題提上日程。

水環(huán)境污染事件同樣以區(qū)域為范圍爆發(fā)，這些都需要以區(qū)域為單位，而不是以城市為單元來系統(tǒng)解決環(huán)境問題。因此，以一定區(qū)域為對象的，跨出單一城市行政的規(guī)劃、工程和治理模式，已經(jīng)應(yīng)運而生。而下一步，同樣以區(qū)域為單位的環(huán)境投融資、跨區(qū)域運營服務(wù)、監(jiān)管體系也必然成為主流。

城市水業(yè)是環(huán)境服務(wù)業(yè)的核心內(nèi)容，在環(huán)境問題區(qū)域化日趨明顯的背景下，以市政體系為基本特征的城市水業(yè)體系，必然面臨結(jié)構(gòu)性沖擊。

四、 流域化和區(qū)域化將影響市場和管理形態(tài)

雖然城市水業(yè)的市政體系目前仍然是管理和市場的主流，但是，城市水業(yè)的市政服務(wù)體系，在以水資源為動力的流域化和以水環(huán)境為動力的區(qū)域化的雙重沖擊之下，城市所適用的管理和市場基礎(chǔ)正在發(fā)生變化。這些變化將體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是政府管理層次的變化。城市水業(yè)在市政體系之下，責任主體是城市人民政府，特許經(jīng)營的授權(quán)主體，市場的監(jiān)管都來自城市政府或者其授權(quán)的不同部門。而流域化和區(qū)域化模式之下的政府監(jiān)管主體則是中央政府或者省人民政府，或者是其授權(quán)的流域性或區(qū)域性監(jiān)管機構(gòu)。如以流域化為基本特點的英國水務(wù)監(jiān)管，就來自國家授權(quán)的專門經(jīng)濟監(jiān)管機構(gòu)OFWAT。

二是管理部門的變化。城市水業(yè)在市政體系之下，城市政府從城市管理、建設(shè)和服務(wù)角度來進行管理城市水業(yè)，監(jiān)管主體是城市的市政、公用或水務(wù)部門，在業(yè)務(wù)上接受上級建設(shè)主管部門的指導(dǎo)；而城市水業(yè)在水資源的流域化體系之下，管理部門向水資源管理部門轉(zhuǎn)移；城市水業(yè)在水環(huán)境的區(qū)域化體系之下，管理職能則向環(huán)境部門轉(zhuǎn)移。國家環(huán)境保護總局2008年上升為環(huán)境保護部，以及大量重點區(qū)域性治理機制和機構(gòu)的產(chǎn)生，正在印證這種轉(zhuǎn)變。

三是市場模式的變化。城市水業(yè)在市政體系之下，以單個污水處理廠和自來水公司為主流市場項目單元，市場主體通過單個項目的市場競爭獲得發(fā)展，以特許經(jīng)營協(xié)議約定企業(yè)和政府的關(guān)系。而城市水業(yè)在以水資源為主導(dǎo)的流域化體系之下，則以流域為單元整體獲得服務(wù)市場；城市水業(yè)在以水環(huán)境為主導(dǎo)的區(qū)域化體系之下，則以環(huán)境治理區(qū)域整體獲得市場。后兩者模式的經(jīng)營機構(gòu)或企業(yè)都需要通過中央、省或者流域機構(gòu)通過法規(guī)形式授予其合法獲得市場。

四是價格體系的變化。城市水業(yè)在市政體系之下，服務(wù)價格由城市政府和經(jīng)營者通過特許經(jīng)營協(xié)議來約定項目的服務(wù)范圍和價格；而流域化和區(qū)域化的市場模式，由于缺乏準入競爭，則需要通過過程績效來保障效率和服務(wù)水平，并由專門的監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)績效水平，依據(jù)行業(yè)平均成本來確定服務(wù)價格。

五是產(chǎn)權(quán)和投融資模式的變化。城市水業(yè)在市政體系之下，以項目融資為主要形式，經(jīng)營者一般沒有產(chǎn)權(quán)或只具有項目的有限產(chǎn)權(quán)，城市政府保持了最終的項目產(chǎn)權(quán)；而流域化和區(qū)域化的城市水業(yè)項目投資，則一般以政府政策性投資為主要投融資支撐，在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上支持服務(wù)機構(gòu)或企業(yè)的完全物權(quán)。

五、 迎接水業(yè)專營時代的到來

從市場模式的角度看，我們可以把以流域化和區(qū)域化的市場模式稱為水業(yè)專營模式，而市政服務(wù)體系則是特許經(jīng)營。由于中國水資源和水環(huán)境問題在各地的危機程度不同，城市水業(yè)的區(qū)域化和流域化進程也會有所不同。市政體系仍然是目前水業(yè)服務(wù)的主流，由市政體系向流域化和區(qū)域化的轉(zhuǎn)變也還需要一個較長的過渡期，但是，從總體上看，城市水業(yè)的流域化和區(qū)域化轉(zhuǎn)型的序幕在中國已經(jīng)拉開，而且會成為部分地區(qū)的水業(yè)發(fā)展方向，并且已經(jīng)改變了部分地區(qū)的水業(yè)管理模式。

同時，這種趨勢正在悄然改變著城市水業(yè)的市場格局。在流域化和區(qū)域化的總體趨勢之下，城市水業(yè)也將在部分地區(qū)抹去“城市”的定語，進入“水業(yè)”時代。同時，由于政府責任主體的變化，將根本上沖擊水業(yè)作為市政設(shè)施的特許經(jīng)營制度體系，水業(yè)也將逐步進入特許經(jīng)營和專營的并行時代。

（中國水網(wǎng)  作者系清華大學水業(yè)政策研究中心主任）

2008年6月

編輯：全新麗