清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心

在國(guó)家“節(jié)能減排”戰(zhàn)略推動(dòng)下，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入高速建設(shè)城鎮(zhèn)污水處理廠、垃圾處理廠的發(fā)展時(shí)期。目前，全國(guó)建成投入運(yùn)營(yíng)的城鎮(zhèn)污水處理廠近1500座，同時(shí)尚有約800座污水處理廠正在建設(shè)當(dāng)中；已建成生活垃圾無(wú)害化處理廠（場(chǎng)）460座。大量數(shù)目污水處理廠和垃圾處理廠（場(chǎng)）建設(shè)落成，必然會(huì)積極促進(jìn)實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)；但是，我國(guó)環(huán)境設(shè)施目前面臨一些運(yùn)營(yíng)難題，導(dǎo)致設(shè)施建成之后就進(jìn)入“休眠”狀態(tài)，難以發(fā)揮減排功能，必須引起關(guān)注。

運(yùn)營(yíng)資金缺乏導(dǎo)致設(shè)施建而不運(yùn)。污水處理、垃圾處理設(shè)施建成之后，運(yùn)營(yíng)資金短缺已經(jīng)成為設(shè)施低負(fù)荷運(yùn)營(yíng)或者停運(yùn)的主要原因之一，“曬太陽(yáng)”工程在環(huán)境治理領(lǐng)域中屢見不鮮。據(jù)有關(guān)報(bào)道，河南省在今年5月份有30座污水處理廠由于沒有穩(wěn)定運(yùn)行受到環(huán)保部門通報(bào)批評(píng)；在污水處理費(fèi)收繳情況相對(duì)理想的山東省，其已建成的151座污水處理廠中有42座運(yùn)營(yíng)負(fù)荷低于75%；杭州某污水處理廠實(shí)際處理量不足設(shè)計(jì)能力的十分之一。根據(jù)中國(guó)水網(wǎng)等機(jī)構(gòu)的研究，2007年全國(guó)城市污水處理設(shè)施平均利用率（污水處理設(shè)施利用率=污水處理廠污水處理良/污水處理廠處理能力×100%）僅為60.32%，除了管網(wǎng)不配套，污水處理費(fèi)征收困難和污水處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)不落實(shí)是造成設(shè)施利用率低下的重要原因。

財(cái)政資金在環(huán)境領(lǐng)域直接投資難以產(chǎn)生資金放大作用。財(cái)政資金在環(huán)境領(lǐng)域的使用通常是“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”，地方政府為了獲得中央相關(guān)財(cái)政補(bǔ)貼，常常為了獲得更多資金而夸大項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模，而對(duì)于設(shè)施運(yùn)營(yíng)的考慮則嚴(yán)重不足，致使許多環(huán)境設(shè)施成為擺設(shè)，造成大量資金浪費(fèi)，而且環(huán)境治理目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

2008年底，中央發(fā)布4萬(wàn)億投資計(jì)劃，是希望通過中央政策性資金的帶動(dòng)作用，吸引更多的地方資金和市場(chǎng)資金進(jìn)行投資。但是，各級(jí)財(cái)政資金以地方城市政府為使用主要主體，在稅收縮減、土地收入減少的情況下，資金撥付給地方政府之后難以實(shí)現(xiàn)中央所期望的地方資金的放大效應(yīng)；同時(shí)，地方政府由于《預(yù)算法》的限制，缺乏有效的市場(chǎng)融資手段，中央財(cái)政資金在環(huán)境領(lǐng)域中直接投資的方式難以發(fā)揮市場(chǎng)資金的放大效應(yīng)。另一方面，財(cái)政資金限制了具有市場(chǎng)融資手段的社會(huì)企業(yè)使用，因而，就造成了環(huán)境領(lǐng)域財(cái)政資金缺乏市場(chǎng)通道，投資放大能力受限。

環(huán)境服務(wù)價(jià)格水平低下，不能滿足設(shè)施運(yùn)營(yíng)資金需求。盡管我國(guó)已經(jīng)在各城市開征污水處理費(fèi)和垃圾處理費(fèi)，但是目前污水處理費(fèi)或垃圾處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)均低于設(shè)施運(yùn)營(yíng)全成本。以污水處理費(fèi)為例，根據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)36個(gè)重點(diǎn)城市污水處理費(fèi)平均費(fèi)率為0.65元/立方米，全國(guó)城市平均則不足0.4元/立方米，低于有關(guān)部門要求的標(biāo)準(zhǔn)（0.8元/立方米），而污水處理廠處理成本為1.1-1.2元/立方米，如果考慮污泥處置的成本，則污水處理廠的全成本則更高，約1.5元/立方米。此外，污水處理費(fèi)或垃圾處理費(fèi)都存在收繳不足問題，影響設(shè)施運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)籌集。

為了解決環(huán)境設(shè)施運(yùn)營(yíng)問題，以實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，有效實(shí)現(xiàn)資金放大的效果，我們對(duì)政府資金財(cái)政使用方式提出以下建議：

1、建立基于環(huán)境治理效果的財(cái)政專項(xiàng)資金補(bǔ)貼機(jī)制

建議國(guó)家建立基于環(huán)境設(shè)施治理效果進(jìn)行政府財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，即對(duì)環(huán)境設(shè)施運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)給予補(bǔ)貼，可以有效提高設(shè)施運(yùn)營(yíng)者積極性，并能夠保證設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，改善環(huán)境質(zhì)量。

財(cái)政資金運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼有不同的方式，最可行的是設(shè)立省級(jí)環(huán)境設(shè)施運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助基金根據(jù)COD等主要污染物的去除效果確定政府補(bǔ)助數(shù)量，也可以設(shè)立環(huán)境設(shè)施企業(yè)運(yùn)營(yíng)稅收減免與補(bǔ)貼機(jī)制。事實(shí)上，基于環(huán)境設(shè)施治理效果的政府補(bǔ)貼機(jī)制在國(guó)際上很多國(guó)家的環(huán)境管理中都有成功經(jīng)驗(yàn)，如美國(guó)、哥倫比亞、巴西等。

目前，中國(guó)產(chǎn)生的城市污水約350億噸/年，污水處理能力8000噸/日。按照70-80%的設(shè)施負(fù)荷率計(jì)算，年處理污水約200億噸。按照目前的運(yùn)營(yíng)成本（1.1-1.2元/立方米），需要處理費(fèi)用230億元/年，目前各地實(shí)收污水處理費(fèi)不足100億，而且中小城市所收的污水費(fèi)的相當(dāng)一部分被用在了新設(shè)施的建設(shè)投資上，當(dāng)然也有部分大城市進(jìn)行了運(yùn)營(yíng)財(cái)政補(bǔ)貼，兩者加減后總體運(yùn)營(yíng)費(fèi)來(lái)源估計(jì)在60-80億/年，缺口巨大。

由于設(shè)施有固定的設(shè)施折舊費(fèi)用和人員費(fèi)用，運(yùn)營(yíng)缺口一旦缺乏，就會(huì)造成優(yōu)先考慮設(shè)施折舊費(fèi)用和人員費(fèi)用，設(shè)施不能正常運(yùn)營(yíng)。如果是20%左右的少量缺口，會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管政府和運(yùn)營(yíng)者協(xié)商同意下的降低標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)，如果是更大的資金缺口，就會(huì)地方政府和運(yùn)營(yíng)者共同同意下的造成設(shè)施的整體停運(yùn)或者不處理溢流。

經(jīng)過測(cè)算，如果中央財(cái)政每年能夠拿出50億元的補(bǔ)貼資金，并引導(dǎo)地方政府進(jìn)一步完善污水收費(fèi)，能夠保障設(shè)施運(yùn)營(yíng)，激活大部分浪費(fèi)的設(shè)施投資。

2、公平使用財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼資金，有效拉動(dòng)設(shè)施投資

以環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)的資金補(bǔ)貼機(jī)制中，應(yīng)當(dāng)將各種類型企業(yè)同等對(duì)待，即無(wú)論是國(guó)有企業(yè)，還是私營(yíng)部門，只要能夠有效地完成環(huán)境治理目標(biāo)，就有申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)貼資金的平等權(quán)利。

污水處理費(fèi)的補(bǔ)貼不僅能夠保障污水處理設(shè)施的正常運(yùn)營(yíng)，而且由于運(yùn)營(yíng)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用得以保障，能夠現(xiàn)有引導(dǎo)社會(huì)資本的市場(chǎng)投資。初步測(cè)算，由于污水處理設(shè)施是基礎(chǔ)設(shè)施投資，而且其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是20-30年，考慮到財(cái)務(wù)折現(xiàn)因素，運(yùn)營(yíng)費(fèi)補(bǔ)貼的投資拉動(dòng)比例是12-15倍。也就是50億/年的投資補(bǔ)助，如果充分利用，可以有效拉動(dòng)市場(chǎng)投資600-750億。

因此，逐步將財(cái)政資金的直接投資引導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，不僅能夠避免資金的浪費(fèi)使用，有利于提高資金效率，有利于市場(chǎng)的公平，而且能夠使政府有限的資金起到市場(chǎng)引導(dǎo)的作用，通過市場(chǎng)主體實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)資金的有效“放大”。

編輯：全新麗