編者按：本文源自世行“解決中國水資源短缺”的分析、建議背景文章中的《日本水資源管理的經(jīng)驗(yàn)：體制和政策》。
中國水網(wǎng)消息，為了解決本國面臨的水資源問題，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高而帶來的用水需求，日本政府建立了一套具有自身特色的管理體制。幾十年的實(shí)踐證明，這套體制總體上運(yùn)行良好，對于有效地管理日本的水資源發(fā)揮了重要作用。具體介紹如下：
（一）政府在水資源管理中的主要作用
在日本的水資源管理中，政府的作用主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，制定和實(shí)施水資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)的政策和總體規(guī)劃；其二，對水務(wù)事業(yè)單位和設(shè)施進(jìn)行監(jiān)管并負(fù)責(zé)其運(yùn)營、維護(hù)和管理；其三，為水資源管理提供財(cái)政支持。其中，日本中央政府在第一和第三兩個(gè)方面的作用尤其值得關(guān)注。
1．制定水資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)的總體規(guī)劃
這是中央政府在水資源管理方面履行的最基本也是最重要的職能，集中體現(xiàn)為兩個(gè)綜合性的規(guī)劃，即《國家水資源綜合規(guī)劃》和《環(huán)境基本規(guī)劃》。
《國家水資源綜合規(guī)劃》即廣為人知的《水規(guī)劃》，是由國土交通省根據(jù)《國家發(fā)展綜合規(guī)劃》起草擬定的，后者在《國土綜合開發(fā)法案》中做了明確規(guī)定，并得到首相內(nèi)閣的批準(zhǔn)。《國家水資源綜合規(guī)劃》是一個(gè)多年規(guī)劃，闡述了與水資源開發(fā)、保護(hù)和利用有關(guān)的中長期規(guī)劃問題，同時(shí)預(yù)測了全國長期的水需求?！秶宜Y源綜合規(guī)劃》是日本全國水資源開發(fā)的基本計(jì)劃，為水壩和水利系統(tǒng)的開發(fā)建設(shè)提供了依據(jù)。國土交通省依據(jù)該規(guī)劃制定更詳細(xì)的年度發(fā)展計(jì)劃和相關(guān)的預(yù)算。最新的《水規(guī)劃》，即《水規(guī)劃21》，更強(qiáng)調(diào)對現(xiàn)有水資源的高效利用，而不是新的水資源的開發(fā)，因?yàn)榻谌毡镜目傂杷炕颈３址€(wěn)定甚至有小幅下降，已經(jīng)開發(fā)建設(shè)的設(shè)施足以確保供水的穩(wěn)定。
1994 年12 月，日本內(nèi)閣根據(jù)《環(huán)境基本法》批準(zhǔn)了《環(huán)境基本規(guī)劃》。該規(guī)劃闡明了與水質(zhì)和水量（包括水資源保護(hù)）有關(guān)的長期、綜合性的環(huán)境政策?！董h(huán)境基本規(guī)劃》提出了四個(gè)長期目標(biāo)：建立有利于促進(jìn)良性物質(zhì)循環(huán)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)；人與自然的和諧共處；社會(huì)所有部門共同參與環(huán)境管理；增進(jìn)國際交流和合作。
除制定上述規(guī)劃外，日本政府還制定了一系列與水有關(guān)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。其中包括：對公用水和地下水做出了統(tǒng)一的質(zhì)量規(guī)定；針對包括河流、海洋和沿海地區(qū)、湖泊等在內(nèi)的每種水體制定了不同的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。目前，針對26 種與人類健康有關(guān)的物質(zhì)，包括鎘和總氰化物，制定了環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。1997 年3 月，日本出臺(tái)了關(guān)于地下水水質(zhì)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。此外，有22 種其他物質(zhì)被確定為需要進(jìn)一步觀察的“監(jiān)控物質(zhì)”。此外，為了保護(hù)生活環(huán)境，還出臺(tái)了有關(guān)生化需氧量（BOD）、化學(xué)需氧量（COD）、溶解氧（DO）的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；為了防止富營養(yǎng)化，還針對湖泊/水庫、海洋/沿海區(qū)中的氮和磷水平，制定了環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。
2．為水資源管理提供財(cái)政支持
日本政府，特別是中央政府每年在水資源管理方面投入大量資金，為水資源的開發(fā)建設(shè)、利用和保護(hù)提供有力的財(cái)政支持。在2005 財(cái)政年度，日本中央政府與水相關(guān)的預(yù)算達(dá)21168.94 億日元，大約占國家公共工程總預(yù)算（83259.98 億日元）的四分之一，是國家預(yù)算總額的10％。中央政府在水資源方面投入的財(cái)政資金主要有兩種支出形式：一是直接投資于水資源開發(fā)和保護(hù)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)和管理；二是通過轉(zhuǎn)移支付為地方政府和公有水務(wù)企業(yè)提供補(bǔ)貼，使之在將生活用水、污水排放收費(fèi)維持在較低的水平的情況下，能夠支付有關(guān)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)和管理的成本。這種補(bǔ)貼的最終受益人實(shí)際上是水的終端用戶。
從其用途看，政府的財(cái)政資金主要用于兩個(gè)方面：其一，新的水資源開發(fā)和保護(hù)設(shè)施的建設(shè)；其二，現(xiàn)有設(shè)施的運(yùn)營、維護(hù)和管理。
新設(shè)施建設(shè) 中央政府提供的資金主要用于新的水資源開發(fā)和保護(hù)設(shè)施的建設(shè)。在大多數(shù)情況下，中央政府以補(bǔ)貼的形式直接支付一半以上的建設(shè)費(fèi)用2。當(dāng)然，具體承擔(dān)比例會(huì)因所建設(shè)施的用途而異。中央預(yù)算資金支持的最主要項(xiàng)目是防洪設(shè)施和污水處理系統(tǒng)的建設(shè)。目前，大約40%與水有關(guān)的中央政府預(yù)算被用于防洪設(shè)施，比如建設(shè)水壩、供水系統(tǒng)以及相關(guān)設(shè)施。防洪設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)，70%由中央政府承擔(dān)，30%由地方政府支付。
由于2005 年日本能夠享用污水排放系統(tǒng)的人口比例在發(fā)達(dá)國家中最低，僅為66.7％，因此，加強(qiáng)污水處理系統(tǒng)建設(shè)是日本當(dāng)前的一項(xiàng)重要政策目標(biāo)。與水相關(guān)的中央政府預(yù)算中，大約35%被用于污水處理系統(tǒng)建設(shè)。新的污水處理設(shè)施建設(shè)費(fèi)用的50%到55%由中央政府承擔(dān)，地方政府承擔(dān)45%或40.5%，其余4.5%到5%則由受益人支付。
農(nóng)業(yè)用水設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)都是由政府承擔(dān)的，其中，中央和地方政府分別承擔(dān)三分之二和三分之一。對于工業(yè)用水和生活用水設(shè)施建設(shè)的費(fèi)用，政府直接承擔(dān)的比例則較低。
有關(guān)不同設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)的來源比例，請見圖1。
為支付上述新設(shè)施建設(shè)的成本，中央政府的資金來源于國稅的收入和發(fā)行國家公債。地方政府的資金除來自地方稅收之外，還有一部分依靠中央政府的低息貸款以及發(fā)行市政債券。就是說，中央政府除直接承擔(dān)相應(yīng)比例的成本之外，還通過提供低息貸款、購買市政債券等方式，幫助地方政府支付它們分?jǐn)偟某杀?。由于建設(shè)費(fèi)用太高，地方水務(wù)經(jīng)營企業(yè)往往沒有足夠的資金來支付這些成本，它們必須依靠財(cái)政投資和政府貸款。這些貸款由所建設(shè)施竣工之后運(yùn)營所得的收入來償還，貸款的期限和進(jìn)度取決于該設(shè)施的折舊情況，通常都在10 年以上。
現(xiàn)有設(shè)施運(yùn)營、維護(hù)和管理 對于現(xiàn)有設(shè)施的運(yùn)營、維護(hù)和管理，政府的財(cái)政支持集中于兩類設(shè)施，一是防洪設(shè)施，二是農(nóng)業(yè)用水設(shè)施。對于防洪設(shè)施的運(yùn)營、維護(hù)和管理費(fèi)用，中央政府和地方政府分別承擔(dān)55%和45%；而對于農(nóng)業(yè)用水設(shè)施的運(yùn)營、維護(hù)和管理費(fèi)用，中央政府承擔(dān)55%，地方政府承擔(dān)22.5%，其余22.5%由受益人（通過水務(wù)公司征收水費(fèi)）支付。對于與污水處理、生活供水和工業(yè)用水有關(guān)的設(shè)施的運(yùn)行、維護(hù)和管理費(fèi)用，則由水費(fèi)收入來承擔(dān)。有關(guān)不同用途設(shè)施的運(yùn)營、維護(hù)和管理費(fèi)用的分?jǐn)偳闆r，請見圖2。
圖1：新設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)流程示意圖
圖2：現(xiàn)有設(shè)施運(yùn)營、維護(hù)和管理經(jīng)費(fèi)流程示意圖
（二）水資源管理的主要政府機(jī)構(gòu)及其職責(zé)
在日本，對于水資源管理，中央政府和地方政府的職責(zé)有比較明確的分工：中央政府主要負(fù)責(zé)制定和實(shí)施全國性的水資源政策、制定水資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)的總體規(guī)劃，如水資源開發(fā)、供水系統(tǒng)管理、水質(zhì)保護(hù)等方面的政策和規(guī)劃；地方政府則在中央政府政策的框架下，負(fù)責(zé)供水系統(tǒng)、水處理設(shè)施、水務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營、維護(hù)和管理。到2003 財(cái)政年度末，日本的地方政府管理了1936 家較大的水務(wù)公司和8360 家規(guī)模較小的水務(wù)公司。因此，2003 年獲得潔凈水源的人口比例達(dá)到96.9％。地方政府機(jī)構(gòu)還對公共用水的水質(zhì)開展持續(xù)監(jiān)控，對私營機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，以保證其廢水排放達(dá)標(biāo)。
在中央政府，有五個(gè)部門涉及水資源管理，它們是：國土交通省、環(huán)境省、厚生勞動(dòng)省（其職能相當(dāng)于我國的衛(wèi)生部和勞動(dòng)社會(huì)保障部）、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、農(nóng)林水產(chǎn)省。五個(gè)部門之間既有分工又有合作，就是說，它們一方面分別承擔(dān)著與各自領(lǐng)域相關(guān)的不同具體職能；另一方面，它們又通過省際聯(lián)席會(huì)之類的形式相互合作，以制定與水資源相關(guān)的綜合性政策（見圖3）。五個(gè)部門承擔(dān)的相應(yīng)具體職責(zé)分別是：
國土交通省主要負(fù)責(zé)總體規(guī)劃和水資源開發(fā)，具體包括：（1）制定綜合性的水資源政策；（2）水資源開發(fā)、河流設(shè)施的維護(hù)與管理；（3）河水的利用與保護(hù)；（4）污水設(shè)施的建設(shè)和管理。此外，還要對負(fù)責(zé)水資源開發(fā)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)和管理的日本水資源機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。
環(huán)境省主要負(fù)責(zé)與水有關(guān)的環(huán)境管理，具體包括：（1）制定有關(guān)水資源保護(hù)的指導(dǎo)原則、政策和規(guī)劃；（2）水污染檢測；（3）地面下沉檢測；（4）制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。
厚生勞動(dòng)省主要負(fù)責(zé)與生活用水供給有關(guān)的事務(wù)，具體包括：（1）生活用水供給單位的監(jiān)督；（2）對生活用水供給設(shè)施的規(guī)制。此外，還要對負(fù)責(zé)運(yùn)營、維護(hù)和管理城市水務(wù)單位和設(shè)施的地方政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。
經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省主要負(fù)責(zé)與工業(yè)用水供給有關(guān)的事務(wù)，具體包括：（1）工業(yè)用水供給單位的監(jiān)督；（2）對工業(yè)用水供給設(shè)施的規(guī)制。此外，與厚生省一樣，還要對負(fù)責(zé)運(yùn)營、維護(hù)和管理城市水務(wù)單位和設(shè)施的地方政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。
農(nóng)林水產(chǎn)省主要負(fù)責(zé)與農(nóng)業(yè)用水供給有關(guān)的事務(wù)，具體包括：（1）農(nóng)業(yè)用水的規(guī)制；（2）為保護(hù)水資源而對森林進(jìn)行保護(hù)。（中國水網(wǎng)）
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