中國水網(wǎng)編者按：近日正式簽約的武進(jìn)污水處理廠委托運營項目，受到業(yè)內(nèi)關(guān)注，從政府官員到行業(yè)專家、水務(wù)企業(yè)，都對這個項目表示出興趣，盡管他們的出發(fā)點有所不同。

“你們能夠保證項目長期、穩(wěn)定運營嗎？” 這個問題，以及類似問題，逐漸在成為地方政府官員經(jīng)常問及的問題，而不是以前的“對于這個項目的資產(chǎn)，你們能出什么樣的價格？”很高興看到，武進(jìn)的地方政府官員對于污水處理項目的運營進(jìn)行了思考，并考量以后的監(jiān)管內(nèi)容和手段，設(shè)計出了相應(yīng)的制度。

委托運營作為污水處理項目市場化運作的一種方式，已經(jīng)在業(yè)內(nèi)人士的視線范圍之內(nèi)，之前也有具體案例，如2007年底，創(chuàng)業(yè)環(huán)保曾在湖北潛江市獲得一個污水委托運營項目，但是，在當(dāng)今的宏觀形勢之下，作為最大的政府委托運營污水項目，武進(jìn)項目受到的關(guān)注非同以往。

當(dāng)然武進(jìn)自身經(jīng)濟發(fā)達(dá)程度較高，這是它采用委托運營模式的一種先天優(yōu)勢，也是它銳意改革、“按照‘成熟一個、收購一個’的原則，由排水管理處對已建成投運的污水處理工程進(jìn)行登記”，于2009年底完成區(qū)域內(nèi)污水處理設(shè)施收購、并逐步進(jìn)行委托運營的前提條件。我國公用事業(yè)長期由政府主管下的國有企業(yè)或事業(yè)單位直接經(jīng)營的局面已逐步向投資多元化、運營市場化、監(jiān)管法制化方向發(fā)展，政企分開、政事分開的格局正在形成：目前發(fā)生在武進(jìn)的事，也正是其中一種體現(xiàn)；已經(jīng)簽約的3個項目也許只是一個前奏。

本文作者武進(jìn)區(qū)水利（務(wù)）局副局長是峰，是對武進(jìn)污水委托運營項目的前因后果最有發(fā)言權(quán)的人，此次，他特別為中國水網(wǎng)撰文，向行業(yè)介紹武進(jìn)的探索、實踐，正如文章標(biāo)題“他山之石，可以攻玉”，這是對武進(jìn)污水委托運營項目一路走來的回顧與總結(jié)，希望他們的足跡帶給我們啟示。

他山之石 可以攻玉
——對污水處理廠委托運營管理模式的實踐與探索

常州市武進(jìn)區(qū)水利（務(wù)）局    是峰

主題詞：公用事業(yè) 委托 運營 管理

為解決當(dāng)前污水處理廠運營難、管理難等諸多難題，武進(jìn)創(chuàng)新管理理念，探索管理模式，積極探索，有益嘗試，走出了一條適合武進(jìn)污水處理行業(yè)發(fā)展的市場化委托運營管理模式。本文探討了污水處理廠委托運營實踐與探索的過程和做法。

根據(jù)2005年編制的《武進(jìn)區(qū)城市污水規(guī)劃》（2005-2020年），至“十一五”期末，武進(jìn)區(qū)應(yīng)建設(shè)污水處理廠15座，污水收集主管網(wǎng)878公里，污水提升泵站54座。至2008年底，全區(qū)已建成投運14座污水處理廠，同時在建1座，污水處理能力達(dá)到23.2萬噸/日，完成污水提升泵站41座，污水收集主管網(wǎng)610公里。在這15座污水處理廠中，由于投資主體的不同，存在著政府融資建設(shè)、民間投資、托管運營、BOT和TOT等五種管理模式。

鑒于武進(jìn)污水處理工程投資建設(shè)主體和運營管理模式的多樣化，造成污水處理項目管理難以到位,污水處理設(shè)施不能有效發(fā)揮正常功能，大部分已建污水處理設(shè)施產(chǎn)能未能最大化，甚至部分設(shè)施閑置（這也是環(huán)太湖地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理工程面臨的共性問題）。我們積極探索，尋求解決之道，既要解決建設(shè)資金又要正常發(fā)揮已建污水處理設(shè)施的功能這一矛盾，從而進(jìn)一步理順城鎮(zhèn)污水處理項目的建設(shè)、運營及管理機制，保證污水處理設(shè)施的正常運行。

一、在借鑒的基礎(chǔ)上銳意改革管理體制，扎實推進(jìn)城鄉(xiāng)污水一體化進(jìn)程

面對生態(tài)區(qū)的創(chuàng)建目標(biāo)，面對太湖水污染整治的嚴(yán)峻形勢，現(xiàn)有污水處理廠如何提標(biāo)改造，污水收集管網(wǎng)建設(shè)步伐能否加快，城鎮(zhèn)污水處理建設(shè)與管理中存在的突出問題如何破解，是擺在政府面前的緊迫課題。作為行業(yè)主管部門，我們花了大量的時間認(rèn)真調(diào)研周邊城市的成功做法，同時借鑒武進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化的成功經(jīng)驗，提出了對全區(qū)污水處理實行“集中建設(shè)、集中整治、城鄉(xiāng)一體”的思路，得到了區(qū)委、區(qū)政府的支持。

1、出臺相關(guān)政策。2008年8月，區(qū)政府出臺《關(guān)于全區(qū)城鎮(zhèn)污水處理工程建設(shè)與管理一體化的實施意見》（武政發(fā)〔2008〕133號），明確全區(qū)城鎮(zhèn)污水處理工程建設(shè)與管理一體化的原則、相關(guān)政策、實施進(jìn)度，提出了科學(xué)化規(guī)劃、專業(yè)化建設(shè)、規(guī)范化管理、高效化運作的目標(biāo)。

2、組建了行業(yè)管理與資產(chǎn)運作平臺。組建了區(qū)排水管理處和江蘇大禹水務(wù)股份有限公司兩個操作平臺。由區(qū)排水管理處履行政府賦予的職能，實施對城鎮(zhèn)排水設(shè)施的一體化規(guī)劃、建設(shè)和運行管理；由大禹水務(wù)公司負(fù)責(zé)融資，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水處理設(shè)施進(jìn)行補償收購，既實現(xiàn)了專業(yè)化運營，又在一定程度上減輕了鄉(xiāng)級財政的壓力，實現(xiàn)了多方共贏。

3、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施實施收購。按照“成熟一個、收購一個”的原則，由排水管理處對已建成投運的污水處理工程進(jìn)行登記，驗收合格后由江蘇大禹水務(wù)股份有限公司負(fù)責(zé)收購。預(yù)計需投入收購資金約2億元。目前已經(jīng)收購了鄒區(qū)、禮嘉、橫山橋、遙觀、奔牛、橫林污水收集設(shè)施。由于政策到位，調(diào)動了各鎮(zhèn)政府的積極性，收購工作進(jìn)展順利。預(yù)計到2009年底基本可以完成全區(qū)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的收購工作。

二、在創(chuàng)新的理念下大膽探索運營模式，實現(xiàn)城鄉(xiāng)污水一體化可持續(xù)發(fā)展

完成污水處理廠收購后，解決運營主體，選擇運營模式是擺在面前的又一個難題。通過“走出去，請進(jìn)來”， 市場調(diào)研，借鑒兄弟縣（區(qū)）的成功經(jīng)驗和先進(jìn)做法，專題研究后，決定采用委托運營的模式。挑選了3座建設(shè)規(guī)范、運行良好的城區(qū)、武南及鄒區(qū)污水處理廠（總規(guī)模13萬噸/日），通過公開招標(biāo)方式招商。單個的委托運營模式已有較多成功案例，但幾家污水處理廠捆綁起來，統(tǒng)一委托給一家水務(wù)公司運營，在國內(nèi)尚屬首次。

我們的具體做法如下:

1、選擇咨詢代理公司。通過公開招標(biāo)選擇了一家從業(yè)經(jīng)驗豐富的咨詢代理公司，標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)，專業(yè)化代理。

2、全社會公開招投標(biāo)。采取公開招標(biāo)方式，在“中國水網(wǎng)”發(fā)布招標(biāo)公告，共有16家水務(wù)公司報名。

3、開展資格預(yù)審。鑒于報名的水務(wù)公司較多，為好中選優(yōu)，根據(jù)武進(jìn)污水處理行業(yè)的發(fā)展實際情況，結(jié)合挑選出的3家污水處理廠的運行情況，我們對報名的16家水務(wù)公司的業(yè)績、能力、財務(wù)實力及法律等方面進(jìn)行了嚴(yán)格審查，確保入圍企業(yè)有利于武進(jìn)污水行業(yè)發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展。通過資格預(yù)審，在16家報名企業(yè)中，我們只邀請了8家知名水務(wù)公司購買招標(biāo)文件。

4、認(rèn)真研究確定項目招商主要邊界條件，合理分配項目風(fēng)險。項目合同就設(shè)施移交、運營服務(wù)、支付費用等環(huán)節(jié)明確了雙方的責(zé)任，還具體規(guī)定了半年一次的考核機制、水價調(diào)整公式、提前終止補償機制、違約金、不可抗力情形的處置，力爭使合同文本細(xì)致、完整、嚴(yán)密，監(jiān)管制度寬嚴(yán)適度、具有可操作性。

5、開放調(diào)查。提供了包括項目環(huán)境影響評價報告在內(nèi)的工程建設(shè)資料、城區(qū)污水處理廠34個月的生產(chǎn)運營數(shù)據(jù)及設(shè)備清單，讓投標(biāo)人充分進(jìn)行盡責(zé)調(diào)查，掌握第一手材料。

6、聘請省內(nèi)知名專家評標(biāo)，從運營方案、財務(wù)方案、人事方案及法律方案四個方面審查把關(guān)（運營方案的評審細(xì)則多達(dá)35個子項）。評審中特別關(guān)注投標(biāo)人對現(xiàn)有工藝參數(shù)的校核、對城區(qū)廠出水SS達(dá)到一級A標(biāo)準(zhǔn)采取措施的可靠性，讓最優(yōu)秀的運營商有機會勝出。

7、在“中國水網(wǎng)”公示中標(biāo)候選人名單，接受投標(biāo)人及水務(wù)市場的監(jiān)督。

8、精心準(zhǔn)備標(biāo)書澄清與談判。設(shè)備重置是委托運營項目的核心，我們與投標(biāo)人反復(fù)澄清、確認(rèn)，避免項目公司不精心使用與維護設(shè)備造成水務(wù)局頻繁購置設(shè)備；對于進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)的情況，我們區(qū)分超標(biāo)幅度、持續(xù)時間及是否是有毒、有害物質(zhì)等情形，明確各自的責(zé)任。經(jīng)過兩輪會談，終于對項目合同及相關(guān)問題達(dá)成一致。

9、草簽與正式簽約。3月24日，武進(jìn)區(qū)水務(wù)局與深圳市大通水務(wù)有限公司草簽了項目合同。4月8日，大通公司在武進(jìn)成立了項目公司——常州市大通水務(wù)有限公司。4月12日，武進(jìn)區(qū)政府舉行簽約儀式，建設(shè)部、江蘇省建設(shè)廳有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)給予了高度肯定，指出武進(jìn)的做法，堅持了引入市場機制推進(jìn)改革的正確方向，探索了一條城鄉(xiāng)統(tǒng)籌集約化污水管理的正確模式，提供了委托運營管理、招投標(biāo)評價體系、規(guī)范化管理的創(chuàng)新模式，在全國具有指導(dǎo)意義。4月30日，雙方移交項目設(shè)施，項目公司正式接管污水處理廠。

從11月6日咨詢機構(gòu)進(jìn)場、發(fā)布公告，至項目合同簽約，前后歷時約5個月。

三、污水處理廠采取委托運營管理的原因探索

污水處理廠運營的專業(yè)性較強，傳統(tǒng)的模式是——政府負(fù)責(zé)投資建設(shè)，下屬企業(yè)或事業(yè)單位負(fù)責(zé)管理，但普遍存在人員多、效率低的弊端。委托運營的實質(zhì)是將企業(yè)的經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離，在政府掌握污水廠所有權(quán)的前提下，委托專業(yè)公司負(fù)責(zé)污水處理廠的運營維護。委托運營是現(xiàn)代高檔酒店普遍采取的管理模式，符合現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)的“委托代理”理論。

對于已經(jīng)建成的污水處理廠的運營，有兩種模式可以選擇，一個是移交-運營-移交（即TOT）模式，另一個委托運營模式。為什么選擇委托運營模式而非TOT模式？其主要原因有四：

第一、TOT模式的核心是收回投資。水務(wù)TOT資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓有兩種模式，一是固定資產(chǎn)價格競爭水價，二是固定水價競爭資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價。一般而言，地方政府大多會選擇后者，因為此模式基本會有溢價產(chǎn)生，收回（溢價）的幾個億對于政府而言成為當(dāng)年財政收入，但天下沒有免費的午餐，投資方幾個億的出資是要靠水量和水價來保證的。政府簽約后必須誠信守約，所以“TOT”之后，能否及時、足額地支付污水處理服務(wù)費，對污水管理部門而言是一種考驗和煎熬。

第二、委托運營方式通過公開招標(biāo)選擇運營商，可以降低運營成本。這次中標(biāo)的水價僅為0.385元/噸（包括大修在內(nèi)、一級A排放等條件），需要政府支付的污水服務(wù)費低于事先的估計，也低于現(xiàn)狀運行的成本。這個水價可能會給水務(wù)市場帶來一定的沖擊，節(jié)省的資金可以用于管網(wǎng)延伸建設(shè)上。且污水廠委托運營后，可以將更多的精力放到接管企業(yè)的監(jiān)管上。

第三、運營期限短。與TOT、BOT模式20-30年的特許經(jīng)營期相比，本次委托運營期限僅為5年。5年之后，可以有更加靈活的選擇。

第四、可相互借鑒,提升專業(yè)管理水平。為推進(jìn)城鄉(xiāng)污水一體化進(jìn)程，我們加快了收購鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理工程的步伐，目前已完成了鄒區(qū)等鎮(zhèn)的收購事宜，到2009年年末至少要完成9個鎮(zhèn)的污水處理工程收購。由于污水處理行業(yè)的特殊性和專業(yè)性，對工程技術(shù)人員要求較高，如何讓眾多的污水處理設(shè)施盡可能地發(fā)揮社會效益，需要在專業(yè)運行的基礎(chǔ)上實施精細(xì)化管理。此次參與招標(biāo)的水務(wù)公司，在污水處理設(shè)施的建設(shè)及運營管理方面具有良好的專業(yè)優(yōu)勢和豐富的運營經(jīng)驗，實現(xiàn)委托運營可把我們的團隊從繁重的設(shè)施運營管理中解脫出來，更好的謀劃和履行宏觀管理和監(jiān)督職能。同時也在相互合作、互相監(jiān)督過程中提升了我們團隊的專業(yè)能力。

四、委托運營模式下政府的監(jiān)管

自2003年中國水務(wù)市場開放以來，政府的工作范疇發(fā)生了變化，即從過去的規(guī)劃、建設(shè)、直接運營管理、監(jiān)督，轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在的規(guī)劃與運營監(jiān)管上。政府監(jiān)管的性質(zhì)有兩種：一是行政監(jiān)管，其依據(jù)為現(xiàn)有法律、法規(guī)，二是合同監(jiān)管，其依據(jù)為項目合同。鑒于現(xiàn)有的水務(wù)管理法規(guī)建設(shè)滯后，且執(zhí)法主體為環(huán)保部門，因此，水務(wù)部門依據(jù)項目合同的監(jiān)管就顯得十分重要。對于委托運營的污水項目，水務(wù)監(jiān)管要著重解決兩個問題。

一是管什么？主要包括：污水處理服務(wù)質(zhì)量（水質(zhì)及污泥），勞動保護與安全生產(chǎn)，設(shè)施完好率，設(shè)備重置，對整改意見是否落實到位，以及公共義務(wù)的履行等等。

二是如何管？主要途徑有：排水檢測機構(gòu)定期抽檢，在線監(jiān)測數(shù)據(jù)傳輸?shù)脚潘芾硖?，項目公司報告制度，半年一次的綜合考核等等。水務(wù)局每月支付項目公司當(dāng)月應(yīng)付污水處理服務(wù)費的百分之九十五(95%)，其余部分將在每年1月31日和7月31日前根據(jù)項目公司半年綜合考核得分按比例支付。

對項目公司半年一次綜合考核內(nèi)容包括：報表、報告，設(shè)施完好率，儀器儀表的按期檢定，操作工、化驗員及特殊工種人員培訓(xùn)、持證上崗、資格年審，勞動防護、安全生產(chǎn)，對整改意見的落實，其他相關(guān)工作。此外，項目公司對社會公共義務(wù)和責(zé)任的積極履行和承擔(dān)（如接受對污水廠的參觀、學(xué)習(xí)和交流等）將增加其考核得分。

項目合同只是監(jiān)管的依據(jù)，我們認(rèn)為，只有水務(wù)部門的監(jiān)管責(zé)任意識到位，監(jiān)管手段具備，并擁有一定數(shù)量高素質(zhì)的專業(yè)人員，水務(wù)市場的監(jiān)管才能有效實現(xiàn)。未來武進(jìn)水務(wù)局將在水務(wù)監(jiān)管方面繼續(xù)探索。

五、武進(jìn)項目運作的體會

武進(jìn)三個污水廠委托運營項目的成功運作，使我們深深感到，正確決策是前提，規(guī)范運作是關(guān)鍵，優(yōu)質(zhì)服務(wù)是保障。

1、選擇一個契合武進(jìn)實際的模式是項目成功運作的前提。我們參照市場化運作經(jīng)驗以及兄弟縣市同類項目的作法，聘請專業(yè)咨詢公司擔(dān)任項目招商顧問，由排水行業(yè)及相關(guān)專家組成技術(shù)顧問組，避免了與運營商在信息與能力的不對稱。我們嚴(yán)格按照規(guī)范的招標(biāo)程序運作，制訂了以下十個工作程序：即招標(biāo)公告與資格審查、公布資格預(yù)審結(jié)果并邀請資格預(yù)審合格的潛在投資者投標(biāo)、出售招標(biāo)文件、標(biāo)前現(xiàn)場踏勘和標(biāo)前答疑（盡職調(diào)查）、投標(biāo)開標(biāo)、評標(biāo)、評標(biāo)結(jié)果報批、談判、公示、簽約等，并按此程序確定了工作時間表，有條不紊地推進(jìn)，從而圓滿、規(guī)范地完成了相關(guān)工作。

2、規(guī)范運作是關(guān)鍵。規(guī)范運作并不單指運作程序，在項目邊界條件的設(shè)置、風(fēng)險的分配上同樣需要遵循行業(yè)規(guī)則。在招標(biāo)文件編制的過程中，我們合理考慮了政府與項目公司之間的風(fēng)險分配和雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的界定，按照行業(yè)慣例為項目公司承諾了保證水量，明確由水務(wù)局負(fù)責(zé)污泥外運并處置，明確尚處于建設(shè)中的武南污水廠委托運營的合同責(zé)任從出水持續(xù)達(dá)標(biāo)排放、正式進(jìn)場開始，對于進(jìn)水水質(zhì)超標(biāo)問題，我們按照超標(biāo)幅度、持續(xù)時間及是否是有毒、有害物質(zhì)區(qū)別對待。上述安排得到了運營商的普遍認(rèn)可，8家購買標(biāo)書的運營商共有7家在規(guī)定時間遞交了標(biāo)書。

3、優(yōu)質(zhì)服務(wù)，客觀公正操作是項目成功運作的保障。污水處理行業(yè)是公用事業(yè)市場放開后的一大熱點，為了真正引進(jìn)有實力、有經(jīng)營管理能力的專業(yè)運營商,我們在招標(biāo)過程中努力做到盡最大可能提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。我們提供了三個廠的工程建設(shè)資料及城區(qū)污水廠34個月的生產(chǎn)運營數(shù)據(jù)，并向運營商開放調(diào)查，確保每一個潛在投標(biāo)人信息對稱和投標(biāo)的信心。在招標(biāo)工作進(jìn)行的每一個環(huán)節(jié)中，項目辦恪守接待專業(yè)、紀(jì)律嚴(yán)明，詳盡地回答每個投資者的咨詢，隨時為投資者提供需要的資料，做到讓所有運營商充分了解武進(jìn)的投資環(huán)境和政府的誠信度。優(yōu)質(zhì)服務(wù)有利于運營商吃透招標(biāo)文件，制作出高質(zhì)量的投標(biāo)文件。

與此同時，我們在運作過程中也必須最大程度地做到公平公正、科學(xué)客觀。無論是資格預(yù)審、標(biāo)書評審，還是評標(biāo)專家的確定和最終的談判，都是遵循客觀、公正、保密的原則，在區(qū)、局兩級紀(jì)委、監(jiān)察部門的全過程監(jiān)督下進(jìn)行的。中標(biāo)候選人在“中國水網(wǎng)”上公示了十天，讓所有投標(biāo)者對評標(biāo)結(jié)果充分信服，讓項目運作經(jīng)得起檢查。

水網(wǎng)注：委托運營（Operation&Maintenance Contract）是指擁有水務(wù)設(shè)施所有權(quán)的政府部門通過簽定委托運營合同，將設(shè)施的運營和維護工作交給民營機構(gòu)完成；民營機構(gòu)對設(shè)施的日常運營負(fù)責(zé)，但不承擔(dān)資本性投資和風(fēng)險。通常政府部門向民營機構(gòu)支付服務(wù)成本和委托管理報酬。

委托運營模式適合于物理外圍及責(zé)任邊界比較容易劃分，同時其運營管理需要專業(yè)化隊伍和經(jīng)驗的水務(wù)設(shè)施，譬如污水處理廠；政府并不急于套現(xiàn)設(shè)施投資，而著眼于提高設(shè)施運營管理和服務(wù)的質(zhì)量；或者沒有足夠?qū)I(yè)化隊伍應(yīng)對。——張燎《水務(wù)項目市場化運作的十種模式及其適用性》

編輯：全新麗