（作者單位：傅濤博士——清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心；范曉軍博士——澳門自來水公司）

2003年以來，特許經(jīng)營制度拉開了中國水務(wù)改革的大幕。2007年供水改革如火如荼，因?yàn)楦偁幖ち?，甚至多次出現(xiàn)外資溢價(jià)收購案例。2008年以來，形勢逆轉(zhuǎn)，供水改革何去何從，成為業(yè)內(nèi)的共同迷惑。

2009年供水行業(yè)的目光聚焦澳門，澳門自來水的實(shí)踐或許會(huì)給我們的一個(gè)清晰的答案。

1985年，澳門特別行政區(qū)政府首次授予澳門自來水公司25年供水經(jīng)營權(quán)，成為亞洲第一個(gè)供水系統(tǒng)服務(wù)的特許經(jīng)營項(xiàng)目。25年間，即使在面對(duì)諸如澳門回歸、咸潮、非典等重大的變革和挑戰(zhàn)時(shí)，澳門的服務(wù)合約依然體現(xiàn)出極大的靈活性和生命力，澳門自來水服務(wù)最終戰(zhàn)勝了危機(jī)，經(jīng)受了考驗(yàn)，贏得了公眾及政府的高度認(rèn)可，也獲得了合理的收益，其成功的秘訣何在？

在25年期滿之際，2009年11月30日，澳門自來水公司續(xù)簽澳門供水專營特許合同，澳門自來水股份有限公司的供水服務(wù)批給期將自2010 年7 月8日起延長20 年，至2030 年7 月7 日。此次續(xù)約成就了供水特許經(jīng)營典范，成為亞洲第一個(gè)供水系統(tǒng)服務(wù)特許經(jīng)營完成并續(xù)約的項(xiàng)目。探尋澳門項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)得失，對(duì)于我國其他地區(qū)的供水市場改革有重要意義。

一、特許經(jīng)營模式構(gòu)架了政企協(xié)同關(guān)系

中國政府部門常說，市場化改革，改變了原來政企不分的關(guān)系，自來水公司與政府由原來的行業(yè)管理關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系。但是澳門的實(shí)踐告訴我們的不是這樣。

城市供水是一項(xiàng)最基本的公共服務(wù)，世界上絕大部分國家和地區(qū)都一樣，包括澳門和中國大陸。由市場化的企業(yè)來提供公共服務(wù)，并沒有改變供水服務(wù)的基本性質(zhì)。企業(yè)是來幫助政府提供服務(wù)的，政府仍然是公共服務(wù)的責(zé)任主體。

因此，對(duì)于供水服務(wù)來說，政府和企業(yè)之間是采購與協(xié)同服務(wù)的關(guān)系，是共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共同應(yīng)對(duì)民眾及其他各方面的關(guān)系。政府與企業(yè)如果有監(jiān)管的關(guān)系，也是基于商務(wù)合約的甲、乙方關(guān)系。

澳門自來水項(xiàng)目很好地體現(xiàn)了這一點(diǎn)，也恰恰是這一點(diǎn)，使得澳門在咸潮、非典等重大危機(jī)面前，政府和供水企業(yè)一同面對(duì)，共渡難關(guān)。這一協(xié)同這體現(xiàn)在很多方面：

一是原水費(fèi)用的處理方式。第一個(gè)25年合同期間，原水的成本和供給方式發(fā)生了巨大變化，原水的費(fèi)用比重日益加大，如何在居民價(jià)格穩(wěn)定的前提下，應(yīng)對(duì)原水價(jià)格調(diào)整成為服務(wù)價(jià)格的重大考驗(yàn)。政企雙方基于協(xié)同的考慮，在新合約中明確約定，特區(qū)政府補(bǔ)貼原水價(jià)格，共同維持居民水費(fèi)穩(wěn)定。澳門供水高度依賴珠海西江水源，近年來水資源費(fèi)的上漲勢頭比較明顯。目前水資源費(fèi)是1.54元人民幣，特區(qū)政府每立方米原水將補(bǔ)貼0.88澳門元。為了與自來水公司一起共同應(yīng)對(duì)原水費(fèi)用上漲，其實(shí)政府之前已經(jīng)對(duì)自來水公司進(jìn)行補(bǔ)貼，只不過本次續(xù)約，以合同形式進(jìn)行了明確。并且，按照自來水公司專營合約續(xù)約文本，特區(qū)政府將收取自來水公司水資源費(fèi)，代替目前的由自來水公司直接向珠海購買原水。

二是水質(zhì)檢測方式。政府維持適當(dāng)?shù)臋z測能力，過強(qiáng)的政府水質(zhì)檢測使成本增加，過弱的水質(zhì)檢測又不利于水質(zhì)保障。為此，政府和企業(yè)有各自的水質(zhì)檢測中心，整個(gè)城市由雙方共同選擇，設(shè)置76個(gè)取樣點(diǎn)，政府每天隨機(jī)抽取取樣點(diǎn)，并取水，由政府和自來水公司分別在自己的檢測中心化驗(yàn)，自來水公司的檢驗(yàn)結(jié)果要上報(bào)給政府，而政府檢測中心做核對(duì)性檢測。政府用這種方式約束了自來水公司。在原水水質(zhì)檢測上也體現(xiàn)了這種協(xié)同，珠海來的原水由自來水公司代表政府進(jìn)行檢測。

三是共同促進(jìn)節(jié)水。節(jié)水符合社會(huì)需求，但是節(jié)水會(huì)降低自來水公司的收益。在新型政企關(guān)系之下，澳門自來水公司實(shí)現(xiàn)了與政府的高度共識(shí)，并作為節(jié)水工作小組成員之一積極參與有關(guān)事務(wù)。自來水公司清楚意識(shí)到，節(jié)能、減排和環(huán)保是社會(huì)發(fā)展大趨勢，在水資源日趨緊張的情況下，節(jié)水是其中的一部分。如果在節(jié)水方面消極被動(dòng)，如同螳臂當(dāng)車，被淘汰是遲早的事情，不如采取積極的態(tài)度，面對(duì)挑戰(zhàn)，未雨綢繆，積極參與。只有這樣與時(shí)俱進(jìn)，才能贏得政府和市民的信任，贏得發(fā)展的機(jī)會(huì)。與此同時(shí)，澳門政府則給了自來水公司其他出路，比如在項(xiàng)目續(xù)約時(shí)的新合約中，向自來水公司放開了再生水和海水淡化的經(jīng)營限制，使自來水公司也有機(jī)會(huì)參與其中，從而有途徑彌補(bǔ)可能會(huì)造成的損失。

對(duì)于一個(gè)供水特許經(jīng)營項(xiàng)目來說，政府和企業(yè)到底是一種什么樣的關(guān)系？是“貓和老鼠”的對(duì)立關(guān)系，還是互利共生關(guān)系？供水市場的改革因?yàn)樯婕暗秸⒚裆?、水企、員工等多方因素，本身十分復(fù)雜，所以，澳門特區(qū)政府能夠和澳門自來水公司通過25年的努力逐步建立起目前能使多方滿意的協(xié)作關(guān)系，份外閃光，值得肯定。

二、詮釋了自來水行業(yè)本質(zhì)上是服務(wù)業(yè)

澳門自來水公司之所以在25年特許期滿后能成功續(xù)約，取決于它的服務(wù)。

對(duì)于澳門自來水公司而言，自來水公司是個(gè)服務(wù)型公司，它生產(chǎn)的不僅僅是自來水這種產(chǎn)品。我們認(rèn)為，自來水行業(yè)本質(zhì)上是服務(wù)業(yè)，它不屬于生產(chǎn)型行業(yè)。一家生產(chǎn)礦泉水的企業(yè)可以被視作生產(chǎn)型企業(yè)，一家為廣大市民供應(yīng)自來水的企業(yè)卻不能被同樣視之。對(duì)于供水企業(yè)來說，自來水是產(chǎn)品依托，但是服務(wù)才是產(chǎn)業(yè)的核心。

澳門自來水公司的成功在某種程度上成為了一個(gè)生產(chǎn)型供水公司向服務(wù)型供水公司轉(zhuǎn)變的標(biāo)志。這體現(xiàn)在很多方面：

（一）在稅收方面，澳門自來水的流轉(zhuǎn)稅適用營業(yè)稅的征收方式，而不像國內(nèi)自來水行業(yè)普遍征收增值稅。

（二）在資產(chǎn)處置上，澳門供水的凈資產(chǎn)已經(jīng)到了將近5億澳門元，而澳門自來水公司注冊(cè)資金現(xiàn)在也只有7600萬澳門元（25年前則僅是5100萬澳門元），澳門特區(qū)政府將其擁有的水務(wù)資產(chǎn)以一定的價(jià)格租賃給自來水公司經(jīng)營（在經(jīng)營期限完成后需要完好地向政府繳回資產(chǎn)）。在澳門供水特許經(jīng)營體系的設(shè)計(jì)中，政府選擇的不是企業(yè)的資金，特許經(jīng)營要求的是有服務(wù)經(jīng)驗(yàn)、有品牌的公司進(jìn)行專業(yè)經(jīng)營，因此沒有將重心放在資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓上。該項(xiàng)目的成功證明了特許經(jīng)營模式作為政府公共服務(wù)的手段，在健全的體制保障之下會(huì)有非常重要的一席之地。同時(shí)，專業(yè)化公司在資產(chǎn)與經(jīng)營分離的制度設(shè)計(jì)下，是能夠有效進(jìn)行供水服務(wù)的。

（三）在利潤的約定上，政府會(huì)控制水公司盈利方面穩(wěn)定，不會(huì)出現(xiàn)大的變化，使水公司維持每年一定合理的利潤。面對(duì)不斷提高的原水費(fèi)，政府向自來水公司收取的水資源費(fèi)會(huì)因不斷變化的原水價(jià)格而調(diào)整，同時(shí)考慮水公司整體盈利、工程、等其他因素進(jìn)行水價(jià)調(diào)整。水公司每隔三年才可向特區(qū)政府提出調(diào)整水價(jià)的申請(qǐng)。顯然自來水公司的利潤的基數(shù)并不是公司資產(chǎn)，而是公司總營業(yè)額，這也深刻地體現(xiàn)了服務(wù)業(yè)特征。事實(shí)上可能只有中國等個(gè)別國家，是按照凈資產(chǎn)收益率來確定自來水企業(yè)收益率的。

以上多個(gè)方面顯示，政府從自來水公司獲得的是服務(wù)，而不是它的水產(chǎn)品。

三、澳門自來水公司的服務(wù)特點(diǎn)

正因?yàn)檎J(rèn)清了自己作為服務(wù)型公司的定位，澳門自來水公司對(duì)服務(wù)非常重視。如果你去澳門自來水參觀，最值得學(xué)習(xí)的恰恰是服務(wù)和管理，而不是技術(shù)和設(shè)施水平。

自來水是自然壟斷經(jīng)營的行業(yè)，一個(gè)自來水公司，在獲得特定區(qū)域的供水特許經(jīng)營合同之后，在經(jīng)營期間，已經(jīng)幾乎沒有了市場和營銷成本，最重要的精力都應(yīng)放在供水服務(wù)上。澳門自來水公司在這方面堪稱表率。25年前即合營前，自來水公司有280名員工，生產(chǎn)員工比例很大。25年來，隨著自然減員，人員現(xiàn)在是240名員工，現(xiàn)在生產(chǎn)管理的只有8人，2人一組實(shí)行三班倒工作制，一班備用。絕大部分員工都是從事服務(wù)。

服務(wù)方面，就繳費(fèi)一項(xiàng)來說，現(xiàn)在發(fā)展到有10種繳水費(fèi)的方式，7-11便利店、OK便利店都能方便地繳費(fèi)。另外，澳門自來水公司成立了有自身特色的客戶服務(wù)小組，共有19個(gè)成員，每兩年一屆，都是來自各個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)的代表，每年召開3次客戶小組討論會(huì)，政府代表列席。他們用這樣的方式，實(shí)現(xiàn)了政府、供水企業(yè)、普通民眾的溝通，事實(shí)上，澳門是沒有所謂的水價(jià)聽證會(huì)的，許多問題都通過客戶小組討論會(huì)解決。

“供優(yōu)質(zhì)食水，創(chuàng)優(yōu)質(zhì)生活”，被澳門自來水公司當(dāng)做公司使命，它積極應(yīng)對(duì)市民對(duì)客戶服務(wù)的越來越高的要求。2008年，推出了多項(xiàng)優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量的計(jì)劃，范圍遍及管材、水表、收費(fèi)渠道及資料保密等各大領(lǐng)域。

澳門自來水公司能夠獲得續(xù)約，并且是在客戶滿意度很高的情況下獲得續(xù)約，是自來水作為服務(wù)型公司獲得成功的代表。

在續(xù)約過程中，特區(qū)政府依據(jù)澳門的法律制度和專營合約和澳門自來水公司進(jìn)行談判。雖然如此，在輿論自由、市場意識(shí)完善的澳門，此項(xiàng)目續(xù)約得到了包括政府、公眾代表、同行、媒體、普通民眾在內(nèi)的方方面面的普遍認(rèn)同，讓人驚訝，卻也非常不易，這說明自來水公司以服務(wù)為核心的模式確確實(shí)實(shí)得到了澳門各方的贊同。

對(duì)中國供水行業(yè)而言，供水企業(yè)轉(zhuǎn)型成為服務(wù)型公司必將成為一種大趨勢。因此，服務(wù)水平?jīng)Q定民意，而民意是決定自來水公司成敗的關(guān)鍵。

四、成本和價(jià)格的增量控制法

25年來，澳門自來水服務(wù)實(shí)現(xiàn)了包括政府、消費(fèi)者、員工、管理者和股東的多方滿意。在穩(wěn)步提高服務(wù)的前提下，追求整體最優(yōu)，不使任何一方產(chǎn)生大的不滿可能是澳門成功的基本要訣。這種協(xié)同體現(xiàn)在澳門自來水公司對(duì)成本和價(jià)格的控制上，就是使用一種認(rèn)可現(xiàn)狀的增量控制法。

所謂增量控制法，即接受原來或現(xiàn)有的運(yùn)營指數(shù)，這些指數(shù)包括成本、價(jià)格、利潤和服務(wù)水平等等，因?yàn)樽匪菀酝募瘸墒聦?shí)可能意義不大，重點(diǎn)要求在原來基數(shù)上通過管理和技術(shù)提高服務(wù)水平和質(zhì)量。但是，在原有基礎(chǔ)上的任何一個(gè)增量都受到監(jiān)督，包括價(jià)格、人員、利潤、投資和服務(wù)的改善等，任何一個(gè)方面的增量，都要同政府協(xié)同商量。

不管其理論意義如何，這種實(shí)用主義的方式應(yīng)當(dāng)適合于公眾性、敏感行業(yè)的改革，就是在認(rèn)可現(xiàn)狀的前提下，明確未來目標(biāo)，逐漸改善。在此基礎(chǔ)上，政府調(diào)控企業(yè)的利潤水平和價(jià)格水平，任何一個(gè)要素的變化都要說明原因，比如利潤是怎么提高的？成本為什么增加了？企業(yè)都要向政府說明，區(qū)別和變化在哪里。

增量控制法體現(xiàn)的是一種重要的管理模式，適合供水行業(yè)的特色，可能是供水改革的一條可行道路。政府用這種方式監(jiān)管，企業(yè)用這種方式自我要求，能夠更好地實(shí)現(xiàn)用科技、管理提高服務(wù)效率的目的。

五、簡單而有效的政府監(jiān)管

總體來說，澳門自來水與澳門政府之間是一種基于合約的、有效的協(xié)作關(guān)系和信任關(guān)系。政府與自來水公司的合約所有內(nèi)容都是公開的。在澳門政府的供水管理體制中，主要相關(guān)的人員或部門包括政府代表、澳門民政總署（IACM）、澳門衛(wèi)生局等。在新合約簽訂以前，特區(qū)政府方面對(duì)于自來水公司沒有專門的監(jiān)管部門，只在自來水公司派駐政府代表，現(xiàn)在則將監(jiān)管職責(zé)授予了港務(wù)局。

政府代表是澳門市政公用事業(yè)的一種特有管理模式。根據(jù)舊專營合同要求，政府代表由總督（即現(xiàn)時(shí)的澳門特別行政區(qū)行政長官）根據(jù)法律規(guī)定任命，主要負(fù)責(zé)列席澳門自來水董事局會(huì)議、收取會(huì)議議程、會(huì)議錄及文件副本。在實(shí)際工作中，政府代表還承擔(dān)了澳門自來水與澳門政府各部門的協(xié)調(diào)和溝通、有關(guān)供水規(guī)劃投資的審核等責(zé)任，是專營協(xié)議執(zhí)行情況最直接的監(jiān)管者。

澳門民政總署（IACM）是負(fù)責(zé)澳門自來水水質(zhì)質(zhì)量督察的重要部門，其下屬公務(wù)員性質(zhì)的化驗(yàn)所每天都會(huì)對(duì)全澳所有供水采樣點(diǎn)進(jìn)行隨機(jī)取樣檢測，嚴(yán)格而盡責(zé)地監(jiān)督澳門自來水的水質(zhì)狀況，也促進(jìn)了自來水內(nèi)部水質(zhì)檢測的完善。化驗(yàn)所所執(zhí)行的純技術(shù)監(jiān)管與政府代表所執(zhí)行的行政監(jiān)管形成了相互獨(dú)立的配合和協(xié)同體系。

水質(zhì)監(jiān)管上，政府用抽檢的方式約束了自來水公司。供水特許經(jīng)營合約中規(guī)定了自來水公司的供水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，包括水質(zhì)、水壓及水量的法定標(biāo)準(zhǔn)，并依照法定的分析方法及頻率，規(guī)律性地監(jiān)測原水、已處理水及管網(wǎng)內(nèi)的水；每月向監(jiān)察實(shí)體及民政總署分別提交水量和水質(zhì)報(bào)告，包括原水、已處理的水及管網(wǎng)水。

衛(wèi)生局主要負(fù)責(zé)澳門飲用水的衛(wèi)生安全，澳門自來水與其積極配合以解決供水過程中出現(xiàn)的水質(zhì)問題對(duì)公眾健康可能造成的影響，如近年來屢有發(fā)生的咸潮問題。

為了確保在未來20 年內(nèi)澳門供水服務(wù)可以保持在良好的水平，強(qiáng)化政府對(duì)供水服務(wù)的監(jiān)管，新續(xù)約合同要求由政府主導(dǎo)的中期評(píng)核制度，并可引入第三方評(píng)核。評(píng)核范圍包括供水服務(wù)素質(zhì)、用戶滿意度、管網(wǎng)水損失率、違約情況等因素。如果水公司最終被評(píng)核為不合格，可依據(jù)合約賦予的申訴權(quán)力進(jìn)行申訴并獲得整改的寬限期。若出現(xiàn)十分嚴(yán)重的問題，則可導(dǎo)致特區(qū)政府解除合約。為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，新合同增加了相應(yīng)的罰則，水公司如未能切實(shí)履行批給合同內(nèi)的規(guī)定，將會(huì)受到處罰。罰款金額亦大幅調(diào)升到現(xiàn)時(shí)的2 至13 倍。

實(shí)際上，政府對(duì)自來水公司的真正監(jiān)管就是水質(zhì)和服務(wù)，25年的實(shí)踐證明，這種監(jiān)管是簡單、有效。

中國的水務(wù)改革路漫漫而修遠(yuǎn)，供水改革更是充滿艱辛與挑戰(zhàn)。澳門自來水的案例在特定的政策和歷史條件下發(fā)生，可能難以在大陸簡單復(fù)制，但是它帶給我們的啟發(fā)值得借鑒。清華大學(xué)有幸作為第三方機(jī)構(gòu)在2006年受澳門政府和自來水公司的共同委托，對(duì)澳門自來水項(xiàng)目做了中期評(píng)估。當(dāng)這個(gè)注定影響深遠(yuǎn)的項(xiàng)目終于告一段落，迎來新的明天，我們期望與同業(yè)一起，能夠?qū)@個(gè)目前唯一完成了整個(gè)合約周期的供水系統(tǒng)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行必要的總結(jié)。

讓歷史告訴明天，供水改革走出迷霧已經(jīng)不遠(yuǎn)。

附：舊合約與新合約對(duì)比

1、特許經(jīng)營約定年限不同：前者25年，后者20年；

2、后者新增：約定不到10年的時(shí)候，特殊情況下，政府可以提前解除合約，解除合約須提前兩年通知；

3、水資源費(fèi)在供水成本中所占比例增大，基于此情況，新合約規(guī)定，澳門政府補(bǔ)貼一部分原水費(fèi)用，維持現(xiàn)有水價(jià)不變。同時(shí)，自來水公司利潤的1.5%返還給政府，作為此部分費(fèi)用的回報(bào)；

4、前者營業(yè)范圍只有自來水；后者新增再生水和海水淡化業(yè)務(wù)；

5、新合約明確澳門自來水公司負(fù)責(zé)審查原水水質(zhì)，并向政府部門報(bào)告；

6、前者沒有限定水價(jià)調(diào)整的期限，后者規(guī)定，每隔3年才可申請(qǐng)調(diào)整水價(jià)；

7、新合約中，滯納金由現(xiàn)在的按水費(fèi)3%計(jì)算下調(diào)至2%，但最低罰款維持10元；

8、新合約約定，自來水公司維持每年一定的純利；

9、新合約約定，市政用水的40%免費(fèi)，其余的按75%的優(yōu)惠價(jià)格付費(fèi)；

10、新合約中，提高了對(duì)自來水公司違反合同行為的罰款金額；

11、新合約規(guī)定，港務(wù)局承擔(dān)對(duì)自來水公司的監(jiān)管職責(zé)；自來水公司派駐政府代表一職依然設(shè)立。

編輯：全新麗