（1999年7月）
傅 濤 單 龍 鄭興燦

　　水是人類賴以生存和發(fā)展的最重要的、不可替代的資源之一。在我國，水資源嚴重短缺，水污染的不斷加劇已逐步成為制約我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展"瓶頸"。
　　在計劃經(jīng)濟時期，城市給水排水作為城市基礎設施一直是社會福利的組成部分。目前，城市給水是我國維系壟斷經(jīng)營僅存的傳統(tǒng)行業(yè)之一，政府在城市水設施的投資、建設、管理及運行各環(huán)節(jié)包攬過多；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，各供水企業(yè)地域條塊分割、封閉經(jīng)營，普遍存在生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模小、勞動生產(chǎn)率低、服務落后，同時水價不能理順，伴隨而產(chǎn)生的企業(yè)虧損已相當普遍，企業(yè)技術創(chuàng)新與發(fā)展得不到保證等問題，地方政府補貼負擔重，體制上已難以適應市場經(jīng)濟的需要。
　　城市水管理體制改革是城市公用事業(yè)改革的重要內容。正是在此背景下，在聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）和澳大利亞發(fā)展署（AusAID）援助下，建設部開展了"21世紀中國城市水管理"的國際合作研究，通過國內外專家研究，廣泛的國內外調研以及城市試點。取得了對城市水管理體制改革的初步認識，在此基礎上，我們形成了"關于城市水管理體制改革的若干建議"，供有關部門參考。
　　1 城市供水企業(yè)改制和政府水管理機構改革
　　改革開放以來，由于城市經(jīng)濟的發(fā)展，城市基礎建設和居民生活條件的改善，城市水需求增長快。據(jù)統(tǒng)計，目前全國668個建制市中，有330個城市存在缺水問題。嚴重缺水的城市有100多個。其中2/3是因為供水設施不足造成的，1/3是因為水資源短缺和水污染造成的。根據(jù)《國民經(jīng)濟2010年遠景規(guī)劃》，我國城市化水平2010年將達到45%，城市水需求將有大幅度提高。城市水行業(yè)在開源、治污、節(jié)流及服務（水質、水量、水壓、其他相關服務）等方面將面臨來自國內外各方廣泛而深刻的壓力與挑戰(zhàn)。但目前國內大多數(shù)城市的供水企業(yè)改制和政府水管理體制改革滯后，城市供水企業(yè)虧損多、公眾服務意識差、市場意識薄弱，城市水管理機構對改革缺乏交流、缺乏思路和對策，城市公共供水建設、生產(chǎn)、管理水平明顯落后于城市發(fā)展和市場經(jīng)濟的需求。這使得城市公共供水難以療其財政補貼大、政府顧慮大、低水平壟斷經(jīng)營、勞動效率低、改革環(huán)境差等痼疾。究其癥結所在，我們認為理順和明確界定城市供水企業(yè)和政府水管理部門的關系是其關鍵所在。即要明確界定企業(yè)權益和政府職能及二者的結合點。深圳市以水務局和投資管理公司形式的政企分離、政資分離及上海市以制售分離、管養(yǎng)分離、管抄分離為特點的水競爭機制都是有益的探索和值得借鑒的經(jīng)驗。
　　例：深圳市通過制定供水條例依法界定政府行業(yè)管理、資產(chǎn)管理的范圍并理順價格機制，這成為深圳水司得以良性發(fā)展的根本保證；上海市以建委為代表的管理部門將供水企業(yè)納入資本運作網(wǎng)，通過減員減虧、廠網(wǎng)分離競價入網(wǎng)、上市融資等措施降低經(jīng)營虧損，引入競爭機制，籌措資金投資城市基礎設施建設，在上海市政建設方面取得了顯著效果。
　　鑒于目前我國城市水管理的現(xiàn)狀，總結國內城市水管理體制改革先行城市的做法，借鑒國外的相關經(jīng)驗，我們認為城市供水企業(yè)改制和政府水管理機構改革必須找準一個結合點、進行兩個轉變、實現(xiàn)三權分立。即：采用多種方式依法以經(jīng)營合同（和約）的形式確立政府和企業(yè)的結合點，使合同條文成為雙方的行動準則。將企業(yè)由有行政隸屬關系的基層部門向無行政主管的自主經(jīng)營公司轉變，規(guī)模發(fā)展、競爭經(jīng)營；相關政府機構由直接參與經(jīng)營的行政主管向間接服務監(jiān)督的行業(yè)管理轉變，打破壟斷、規(guī)范市場。實現(xiàn)資產(chǎn)所有權、行業(yè)管理權、自主經(jīng)營權的三權分立。建立符合我國市場經(jīng)濟條件需求的城市水管理體制。
　　為此，供水企業(yè)必須建立符合市場經(jīng)濟要求的現(xiàn)代企業(yè)制度。以"自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束"的法人實體和市場主體形式依法按合同（和約）自主經(jīng)營，接受行業(yè)管理和經(jīng)濟監(jiān)督，在合理的價格機制下取得最佳收益并滿足城市優(yōu)質安全用水之需；城市政府的相關機構要抓好城市水行業(yè)的統(tǒng)籌、規(guī)劃、立法；市場準入（資質、特許經(jīng)營等）；服務（水質、水量、用戶滿意度等）監(jiān)督；價格監(jiān)管（建立合理的價格機制、水價調節(jié)基金、確定合理利潤率、價格聽證等）；依法制定經(jīng)營規(guī)范和標準；組織專門機構或人員保障國有資產(chǎn)保值增值（投資管理公司、財務總監(jiān)制等）。著眼于創(chuàng)造規(guī)范合理、優(yōu)良開放的城市水經(jīng)營環(huán)境。打破城市（地域）水經(jīng)營的分割壟斷經(jīng)營狀態(tài)，采取多種形式引入競爭機制、優(yōu)化經(jīng)營者，使具有合格資質的經(jīng)營者、投資者參與城市水行業(yè)合法公平的競爭經(jīng)營，引導城市水行業(yè)走投資多元化、經(jīng)營市場化、發(fā)展產(chǎn)業(yè)化之路。使城市水管理形成統(tǒng)一開放、規(guī)范有序、競爭經(jīng)營的新格局。（即：在良好的城市水經(jīng)營環(huán)境中，除管網(wǎng)部分要保持政府壟斷外，其余均可多元投資形成有限責任公司或股份有限公司，以各種方式打破壟斷，鼓勵支持優(yōu)秀供水企業(yè)以資源為基礎 以資本為紐帶 跨地區(qū) 跨部門組建供水企業(yè)集團）
　　城市供水企業(yè)改制和政府水管理機構改革的最終發(fā)展要有利于優(yōu)秀企業(yè)的外向型規(guī)模經(jīng)營，有利于培育我國的具有國際競爭力的大型水工業(yè)集團，有利于城市的發(fā)展和新經(jīng)濟增長點的形成。
　　2 完善中介服務推進城市水管理改革
　　在探索適應社會主義市場經(jīng)濟的城市供水企業(yè)改制和政府水管理機構改革之路上，如何少走彎路，確實需要服務。
　　我國供水企業(yè)從長期封閉壟斷運行到面向市場競爭經(jīng)營；城市政府部門從行政管理到行業(yè)管理；積極探索競爭機制的企業(yè)和勇于率先改革的城市政府呼喚架通企業(yè)與企業(yè) 企業(yè)與市場 企業(yè)與政府間橋梁的中介組織--行業(yè)協(xié)會能成為城市水管理改革的重要推動者。
　　分析我國城市水管理改革的現(xiàn)狀與問題，行業(yè)中介組織不健全也是造成行業(yè)的地域性壟斷封閉保護的重要因素之一。這種保護造成了封閉、排外、自滿，為我們城市水行業(yè)造成了不佳的社會公眾印象。"水霸"的陰影直接制約了社會對水價合理調整的認同，保守直接造成了行業(yè)發(fā)展與改革的滯后，使我們許多供水企業(yè)喪失了改革發(fā)展的先機。甚至許多水司已經(jīng)為被動的改革付出了沉重的代價。
　　改革的發(fā)展 活躍的社會主義市場經(jīng)濟，使我們的時代充滿了探索與創(chuàng)新，在新型的21世紀中國城市水管理中，水行業(yè)協(xié)會的工作必須是開放的、活躍的、具有很強服務功能的中介組織。不應再是計劃經(jīng)濟體制下政府性協(xié)會式的成分單一，定位于企業(yè)之上 具有較強行政色彩的組織。引導、服務將是協(xié)會的鮮明主題。水協(xié)首先要服務于政府，作好政府助手 參謀，促進水行業(yè)改革的深入，打破行業(yè)封閉壟斷狀況，組織力量作水管理改革的調查研究與探索總結；同時，水協(xié)應發(fā)展基于網(wǎng)絡信息等高技術的面向企業(yè)的信息咨詢服務，真正成為為企業(yè)提供經(jīng)營管理經(jīng)驗、技術、市場、信息、人才、財務、金融、法律等方面服務和推動供水企業(yè)走向市場的服務型中介機構。在對水傳統(tǒng)行業(yè)的科技改造過程中發(fā)揮應有的作用，實現(xiàn)其在城市供用水改革、技術創(chuàng)新等工作中的合理定位并促進我國水的科技產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。
　　在改革城市水管理體制的同時必須啟動水行業(yè)協(xié)會等中介組織的改革。在這項改革中，水行業(yè)協(xié)會應比政府部門以更加具有先導性的活躍思路努力為企業(yè)發(fā)展爭取更廣闊的空間。同時改革也為水行業(yè)協(xié)會的發(fā)展、完善提供了廣闊的天地，上承政府，面向企業(yè)，制定政策、法規(guī)和標準；促進科技交流；總結改革經(jīng)驗；指導企業(yè)改制；引導企業(yè)建立適應市場經(jīng)濟發(fā)展需要的現(xiàn)代企業(yè)制度；大力引導公眾水產(chǎn)業(yè)意識的提高，為建立良好的水價機制創(chuàng)造環(huán)境；為企業(yè)發(fā)展提供各種服務，培育引導和發(fā)展我國大型水工業(yè)企業(yè)集團。
　　3 理順水價
　　理順水價幾乎是所有城市水司的共同呼吁，水價過低是造成供水行業(yè)全行業(yè)虧損的核心原因，嚴重影響了行業(yè)的改革和企業(yè)發(fā)展。
　　3.1 確定水價的原則
　　在城市供水水價的確定過程中，所考慮的主要原則包括承受能力、物價上漲的控制和運營成本的回收等三個方面。承受能力和物價上漲的控制一直是各級城市政府、物價局和相關部門所關注的，也是長期影響我國水價調整的主要影響因素。而運營成本的回收目標則一直是供水公司的動力。目前，在市場經(jīng)濟下，必須建立新的水價管理體系，使自來水公司在合理核算成本、完善服務的前提下，能夠實現(xiàn)完全成本回收并達到合理的利潤水平，從而保證自來水公司的正常運行和發(fā)展。
　　3.2 建立供水價格調整的法規(guī)體系
　　供水價格調整的法規(guī)化、制度化可以為水價調整提供現(xiàn)實依據(jù)和基礎。是最重要的保證手段之一。
　　深圳市是我國第一個制定關于水價的具體法規(guī)的城市。在深圳特區(qū)供水與用水條例中論述了水價確立的過程，確定了自來水公司積累資金及法律所允許的利益范圍，建立了價格調整基金，制定了價格調整的原則，并且闡明了水費收取程序。實踐表明，深圳市的做法是成功的，其做法和經(jīng)驗值得借鑒和推廣。
　　3.3 有效降低和控制成本
　　降低制水和售水成本，提高勞動生產(chǎn)率是水價改革的關鍵。
　　從企業(yè)內部看降低和控制成本在于引入成本控制體系，強化過程管理，推薦在企業(yè)實行分級成本核算責任制（邯鋼經(jīng)驗）。上海市水司已先行一步，其經(jīng)驗需總結提高。
與企業(yè)內部成本控制相呼應，應逐步完善面向全社會的成本核算支持系統(tǒng)，包括：
　?。?提倡建立以城市為單位的成本核算委員會，委員會應包括有關專業(yè)工程人員、政府管理人員、經(jīng)濟師、會計師、公眾代表，委員會對城市主管部門負責，在公眾聽政前做技術經(jīng)濟審核，以彌補外行聽政的技術性不足。
　?。?利用中介組織周期性公布全國、城市兩級行業(yè)平均水價成本組成，作為成本核算的外部參考，以保護企業(yè)內部降低成本的合理收益
　?。?建立完善專業(yè)型標準定額體系，為企業(yè)核算材料、消耗成本提供依據(jù)。
　　4 公眾意識
　　公眾意識的是社會公益事業(yè)走向完善的重要保證。公眾意識的引導與城市水管理體制改革、水價理順的密切相關。公眾意識的不足制約了改革思路的引進，制約了水價調整的社會認同。
　　4.1 明確水工業(yè)公眾意識教育的主體
　　城市用水關系國計民生，與每個人都息息相關。但是，除專業(yè)人士外，社會各界（包括各級領導）對我國城市水資源的基本情況、水對人民生活、工業(yè)生產(chǎn)的關鍵作用、制水工藝過程、水的輸送、水質安全、污水的凈化、節(jié)約用水等等認識十分粗淺。糾其原因，對公眾意識教育社會缺乏應有的重視，政府沒有應有的責任、協(xié)會沒有充分的意識、企業(yè)沒有市場的動力、公共媒體則難以深入，因此，社會沒有明確的水工業(yè)公眾意識教育的主體，僅有的水工業(yè)科普教育形式生硬呆板，過于說教、過于專業(yè)，社會認同效果極為有限。水工業(yè)公眾意識教育應以各級水工業(yè)中介組織為主體，在政府統(tǒng)一規(guī)劃和指導下，在企業(yè)支持下，共同推進。
　　4.2 開展面向青少年的水工業(yè)科普教育
　　青少年是社會的未來，水工業(yè)公眾意識應從青少年的科普教育開始。目前，我國課程中基本沒有有關水行業(yè)的知識，科普讀物又過于說教、過于專業(yè)，青少年無法了解和掌握水行業(yè)知識。建議逐步將有關水工業(yè)的基礎知識納入教學大綱，同時利用供水廠和污水處理廠開辟面向青少年的科普園地，學生可以了解水的一般知識、水資源狀況、自來水的形成過程、污水處理過程，一般的節(jié)水措施等等。這些學生回到家里，從自我作起，又起到教育他們長輩的作用。在這方面，西方和亞洲很多國家都有很好的經(jīng)驗，值得學習借鑒，這也是西方國家水政策得以順利貫徹的一個重要因素。
　　4.3 開展面向全社會的主題宣傳
　　全國范圍來講，在逐步著手開展面向下一代的科普教育的同時，以各級中介組織為主體，利用電視、報刊、網(wǎng)絡等媒體，結合節(jié)水宣傳周開展主題宣傳，包括電視專題片、主題宣傳日、文藝晚會、印制各種宣傳品、開辟網(wǎng)上沙龍等；同時指導以城市為單位開展各具特色的活動，以期得到全社會對城市水管理改革的廣泛認同。
　　水是一個社會性的話題，公眾意識則是行業(yè)與社會的橋梁，完善的城市水管理體制應以社會公眾的有機參與為前提條件，公眾意識體系是科學的城市水管理體制的組成部分。

　　以上建議的核心是建立適應社會主義市場經(jīng)濟和社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展需求的城市水管理體制，為我國的水的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展創(chuàng)造一個良性發(fā)展的環(huán)境。
　　城市水行業(yè)在經(jīng)歷了近百年后才迎來了面向市場發(fā)展的機會，雖然我們的改革來得有些被動，但是我們行業(yè)畢竟有了找回感覺的機會。水工業(yè)要用實力告訴社會，我們應有的地位。中國水工業(yè)要想取得地位，必須象我們的國際同行一樣，對我國民經(jīng)濟乃至世界經(jīng)濟做出貢獻，必須在經(jīng)濟上占有相應的比重，不要用世界上某某國供水壟斷來為自己找借口，應看到躋身世界的法國通用水務集團、英國泰晤士水務集團對行業(yè)的貢獻。
　　中國必須而且有條件引導和培育自己的水工業(yè)集團，首先中國有市場，世界1/5的人口意味著1/5的水工業(yè)市場需求。雖然我們大部分大型城市供水能力供大于求，但是還有管網(wǎng)、水質、設備、服務等大量的市場空缺，還有中小城鎮(zhèn)乃至農村的發(fā)展空間，城市之間也有資金、人才伴隨管理和技術轉移的重組市場等待開發(fā)；其次，國家在水工業(yè)上已有充足的先期投入，形成了相當?shù)馁Y產(chǎn)規(guī)模，為合理重組、盤活創(chuàng)造了很好的硬件環(huán)境；再次，水工業(yè)前期在高校、科研、設計單位已有較好的技術儲備，在國家技術創(chuàng)新工作的推動下，技術核心向企業(yè)的轉移已是大勢所趨；最后，隨著國家管理體制改革的深入、制度的完善、水價的逐步理順、公眾意識的加強、水工業(yè)中介組織的不斷發(fā)展，中國水工業(yè)會在國民經(jīng)濟中取得其應有的地位，會成為建設部今后政府工作的核心，中國的水工業(yè)企業(yè)也必將會走出國門，與國際水工業(yè)集團一爭高下。