江蘇發(fā)展區(qū)域供水整合供水資源的模式分析

丁伯康
江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問有限公司

　　“十五”期間，江蘇省建設(shè)廳圍繞城市市政公用基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)向農(nóng)村延伸，服務(wù)城鄉(xiāng)和農(nóng)村的目標(biāo)，在全國率先提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展區(qū)域供水”，實施區(qū)域供水資源整合的要求。并在此期間完成了《蘇錫常地區(qū)區(qū)域供水規(guī)劃》、《寧鎮(zhèn)揚(yáng)泰通地區(qū)區(qū)域供水規(guī)劃》的編制并經(jīng)政府批準(zhǔn)后實施，2005年又將完成《蘇北地區(qū)區(qū)域供水規(guī)劃》的編制工作并上報政府批準(zhǔn)。
　　 近日，又從江蘇省建設(shè)廳證實，江蘇省已將實施區(qū)域供水工程列為省重點(diǎn)建設(shè)項目，在土地、稅收等方面給予優(yōu)惠，并明確在省征收的城市污水處理費(fèi)中，每年安排專項資金，補(bǔ)助跨省轄市之間的區(qū)域供水建設(shè)。
　　 日前，在江蘇省建設(shè)廳組織的“江蘇省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展區(qū)域供水論壇”上，各地政府就各自實施區(qū)域供水以及市場化融資等方面的經(jīng)驗進(jìn)行了廣泛的交流。我公司專家就江蘇發(fā)展區(qū)域供水，整合供水資源的模式進(jìn)行了分析?，F(xiàn)提供出來，供大家參考。

一、 江蘇省區(qū)域供水發(fā)展現(xiàn)狀及規(guī)劃

　　據(jù)2004年統(tǒng)計，江蘇省縣以上城市共有地表和地下水廠101座（其中地下水廠20座），供水能力為1445.93萬立方米/日，供水服務(wù)人口達(dá)到2387.59萬人，管網(wǎng)總長度為43194.14公里；年供水總量28.83億立方米；年節(jié)水總量達(dá)到3.88億立方米；市級城市用水普及率達(dá)94%，縣城用水普及率達(dá)86.56%。同2000年相比，5年來供水能力年均增長5.02%，供水總量年均增長4.05%，服務(wù)人口年均增長9.65%。城市供水設(shè)施能力基本滿足了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城市化的需求。
　　 到2004年底，蘇錫常地區(qū)就已經(jīng)基本完成了區(qū)域規(guī)劃的供水建設(shè)任務(wù)，自2001年以來，累計完成投資92億元，建成區(qū)域水廠規(guī)模302萬立方米/日，完成了244個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的聯(lián)網(wǎng)供水，同時開展進(jìn)村入戶管網(wǎng)建設(shè)和改造，95%左右的行政村已經(jīng)受益。到2004年底，該地區(qū)4560多眼深井被封，地面年沉降速率控制在10～15毫米范圍內(nèi)，初步遏制了地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生發(fā)展，也保障了京滬鐵路、滬寧高速等重大基礎(chǔ)設(shè)施的安全。在建設(shè)任務(wù)基本完成后，為了提高資源的綜合效率和供水企業(yè)管理水平，該地區(qū)的供水企業(yè)還開展了一系列供水資源整合和供水企業(yè)資產(chǎn)重組工作。
　　 目前，《寧鎮(zhèn)揚(yáng)泰通地區(qū)區(qū)域供水規(guī)劃》的實施工作也已經(jīng)全面展開，南京江寧區(qū)、高淳縣已經(jīng)完成了21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的供水，南通市實施了通如引江供水工程，泰州市、靖江市、丹陽市以及揚(yáng)州市相繼完成了部分供水工程的建設(shè)任務(wù)。總體而言，該地區(qū)的區(qū)域供水的建設(shè)等各項工作處于推進(jìn)階段，相對于蘇錫常地區(qū)來說，建設(shè)任務(wù)還比較艱巨。
　　 蘇錫常地區(qū)年內(nèi)要全面完成區(qū)域供水建設(shè)，基本實現(xiàn)“進(jìn)村入戶”；蘇中地區(qū)要在“十一五”期間完成75%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)網(wǎng)供水。同時，2005年底《蘇北地區(qū)區(qū)域供水規(guī)劃》編制也要完成，并報請省政府批準(zhǔn)實施。

二、 江蘇發(fā)展區(qū)域供水所面臨的主要問題

　　目前蘇南和蘇中地區(qū)的區(qū)域供水都取得了一定的成績，蘇北地區(qū)的供水規(guī)劃年內(nèi)也將完成編制任務(wù)并報省政府批準(zhǔn)，江蘇省的區(qū)域供水事業(yè)走在了全國前列，但是，通過我們的跟蹤調(diào)研，發(fā)現(xiàn)目前各地方有限的供水資源分布較為分散，供水矛盾還比較突出，管理體制不順，其主要問題集中表現(xiàn)在以下方面：
　　 1、供水資源主要分布在城市供水企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水企業(yè)、大中型工業(yè)企業(yè)、部隊等各類性質(zhì)的單位，涉及多個產(chǎn)權(quán)主體，行業(yè)管理難度大。
　　 2、資源浪費(fèi)嚴(yán)重，部分企業(yè)產(chǎn)能過剩，規(guī)模效益難以發(fā)揮，而部分地區(qū)卻供水能力不足，滿足不了生產(chǎn)和生活要求；其是一些大中型企業(yè)的自備水廠資源浪費(fèi)比較嚴(yán)重，加之管理體制不順，管理難度也較大；鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水企業(yè)受管理水平和投資能力所限，導(dǎo)致整體社會投資的綜合效率降低。
　　 3、資金來源仍然是發(fā)展區(qū)域供水所面臨的主要問題，目前各地主要的資金來源仍然是各級政府，市場化的融資方式還鮮有嘗試。
　　 4、收費(fèi)管理混亂，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)水費(fèi)及代收政府規(guī)費(fèi)的收繳率偏低，部分地區(qū)還存在污水處理費(fèi)的挪用等違規(guī)的現(xiàn)象，已經(jīng)引起了相關(guān)政府部門的高度關(guān)注。
　　 5、部分地區(qū)實施“同城同價”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水單位受資源所限，供水服務(wù)質(zhì)量卻難以提高，服務(wù)方面的矛盾比較突出。
　　 6、部分地區(qū)由于存在民營化成分，資源利用、整合和管理出現(xiàn)了一些問題。
　　 7、由于管理體制不順，導(dǎo)致部分用戶（如城市新區(qū)、偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)用戶等）在供水水質(zhì)、供水服務(wù)、水質(zhì)安全等方面還得不到足夠的保證。

三、 江蘇發(fā)展區(qū)域供水的模式分析

　　區(qū)域供水是指水源相對集中、供水范圍覆蓋多個區(qū)域、供水管網(wǎng)連成一片的供水系統(tǒng)。這種供水系統(tǒng)的優(yōu)勢在于合理利用水資源、形成規(guī)模效應(yīng)，提高供水的專業(yè)性、合理性、安全性和經(jīng)濟(jì)性。所以，區(qū)域供水工程又被稱之為“促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、造福于民的民心工程”。
　　 江蘇省在實施區(qū)域供水資源整合的過程中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了以下五個方面的目標(biāo)：
　　 （1） 通過整合區(qū)域供水資源，理順投資管理體制，規(guī)范收費(fèi)管理，杜絕政府規(guī)費(fèi)的違規(guī)占用和國有資產(chǎn)流失；
　　 （2） 促進(jìn)供水企業(yè)提升管理水平，發(fā)揮規(guī)模效益，從而提高企業(yè)的運(yùn)營效率和社會綜合投資效益；
　　 （3） 通過資源整合解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)用戶在供水水質(zhì)、水壓、安全、服務(wù)等各方面的供水矛盾，提高水務(wù)投資的社會效益；
　　 （4） 通過整合理順資源（資產(chǎn)）的管理體制，為實施水業(yè)市場化和市政公用事業(yè)的特許經(jīng)營創(chuàng)造條件；
　　 不過，江蘇省各地政府在實施區(qū)域供水的過程中，都面臨著以下幾個方面的問題：供水規(guī)劃滯后、資金來源不足、施工組織困難、水價改革滯后、水費(fèi)回收困難等，其中最為突出的問題當(dāng)數(shù)資金問題，因區(qū)域供水工程投資額巨大（蘇錫常地區(qū)已經(jīng)累計投資92億元，尚未能全面完成規(guī)劃的任務(wù)），資金籌集困難，同時其他方面的改革也因觸及到方方面面的利益而困難重重。但是，他們從投資主體、投融資模式、管理模式方面都進(jìn)行了大膽的創(chuàng)新。通過整合區(qū)域供水資源和市場化運(yùn)作，解決資金難題。
1、投融資創(chuàng)新的主要模式
　　 我們通過分析，發(fā)現(xiàn)江蘇省各地市政府結(jié)合地方供水事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀、供水規(guī)劃以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等情況，在實施區(qū)域供水工程的過程中，都進(jìn)行了一定程度的投融資創(chuàng)新，摸索出適合自身特點(diǎn)的投融資模式。各地在實踐中嘗試的主要投融資模式基本上可以歸納為四類：
　　 常熟模式：由政府主導(dǎo)，將原分屬各鎮(zhèn)和水利、電力系統(tǒng)的30多個小水廠全部劃歸市自來水公司，改為營業(yè)所。原來供水管網(wǎng)無償劃撥給市自來水公司，必要的供水設(shè)施和經(jīng)營場所實行有償轉(zhuǎn)讓。市自來水公司同步實施“事改企”，人員身份轉(zhuǎn)換到位，納入公司統(tǒng)一管理。經(jīng)過上述改革和整合，供水項目的投資、建設(shè)、運(yùn)行和管理全部集中在市自來水公司，實現(xiàn)了全市的供水一體化管理。
　　 無錫模式：區(qū)域供水建設(shè)工程采用分級分段負(fù)擔(dān)，水廠和大型的增壓站由市負(fù)責(zé)建設(shè)，市到鎮(zhèn)的管網(wǎng)由市、區(qū)兩級政府共同投資（市自來水公司承擔(dān)2/3，區(qū)鎮(zhèn)承擔(dān)1/3）；鎮(zhèn)到村的管網(wǎng)由各鎮(zhèn)自籌為主、區(qū)政府適當(dāng)補(bǔ)助；青苗賠償和路面修復(fù)由各鎮(zhèn)承擔(dān)。無錫惠山區(qū)則按照“總體概算、分年推進(jìn)、分級負(fù)擔(dān)、多元投入”的原則，由區(qū)鎮(zhèn)村共同負(fù)擔(dān)，同時爭取社會資本的參與，從而保證資金落實。
　　 南通模式：南通市自來水公司負(fù)責(zé)凈水廠的建設(shè)和生產(chǎn)，通州、如東兩縣（市）負(fù)責(zé)輸水管網(wǎng)和增壓站的投資建設(shè)。南通市自來水公司以出水流量為產(chǎn)權(quán)分界點(diǎn)，負(fù)責(zé)水壓、水質(zhì)、水量和安全優(yōu)質(zhì)供水，并以躉售價向兩縣（市）供水，下屬縣（市）自主管理和收費(fèi)。南通市在西北片（如皋、海安）區(qū)域供水時則采用BOT方式，引進(jìn)了社會資本亞洲環(huán)保投資，由社會投資者負(fù)責(zé)凈水廠、供水管線和增壓站的投資建設(shè)，投資商以躉售價向兩縣（市）供水。
　　 江陰模式：在具體操作上，按照“四個一點(diǎn)”的原則進(jìn)行運(yùn)作，即“財政補(bǔ)貼一點(diǎn)、集體投資一點(diǎn)、群從承擔(dān)一點(diǎn)、社會籌措一點(diǎn)”，材料成本費(fèi)由群眾自行承擔(dān)，但明確費(fèi)用上限。同時，各級政府充分利用市場機(jī)制，吸引民間資本投入，鼓勵社會和個人捐資，支持農(nóng)村改水。
2、管理創(chuàng)新的主要模式
　　 江蘇各地在完成區(qū)域供水工程融資建設(shè)的同時，在運(yùn)營管理上，也進(jìn)行了一定的創(chuàng)新，其主要包括以下幾種經(jīng)營管理模式：
　　 （1）集中管理、統(tǒng)一收費(fèi)模式。即對于市域范圍內(nèi)的全部供水資源（人、財、物、收費(fèi)權(quán)）全部集中在一個產(chǎn)權(quán)主體內(nèi)運(yùn)行，從制水、輸配、銷售、收費(fèi)、融資、投資等等實行一體化的管理。常熟市、太倉市成功采用了該模式，目前各項管理工作比較規(guī)范和高效。
　　 （2）“分散管理、統(tǒng)一收費(fèi)”模式。這是在供水資源整合過程中，由于實行資產(chǎn)一體化管理有難度，而不得不采取的變通方式。目前有的市采用了這種在全市實行統(tǒng)一的水價，再根據(jù)物價局核定的價格給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的補(bǔ)貼，不過收費(fèi)管理統(tǒng)一有城市水司負(fù)責(zé)。這種模式在實際執(zhí)行過程中有一定的難度，目前正在著手進(jìn)行資源整合和管理上的改革。
　　 （3）多家供水企業(yè)并存的分級供水，分級管理模式。是城市水司與一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建供水公司，也可以通過市場化運(yùn)作，成立獨(dú)立的水務(wù)公司；在水價方面，各鎮(zhèn)根據(jù)資產(chǎn)投入情況還可以適當(dāng)加價。這種模式由于企業(yè)運(yùn)行和管理的差異性比較高，對政府以及行業(yè)監(jiān)管部門來說，管理和協(xié)調(diào)的難度比較大。

四、 江蘇省區(qū)域供水的發(fā)展趨勢

　　江蘇區(qū)域供水投資建設(shè)已經(jīng)在江蘇省的蘇南、蘇中和蘇北全面展開，并取得了階段性的成果，社會效益和經(jīng)濟(jì)效益逐步顯現(xiàn)?；仡櫧K省區(qū)域供水的發(fā)展歷程，并結(jié)合江蘇區(qū)域供水的發(fā)展規(guī)劃，我們可以將江蘇區(qū)域供水事業(yè)的發(fā)展階段和趨勢分為如下四個階段：
　　 規(guī)劃階段：從1990年開始，江陰市南閘鎮(zhèn)率先提出了實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)長江自來水聯(lián)動供水工程，從而拉開了區(qū)域供水的序幕，1996年2月，國家計委批準(zhǔn)了蘇南區(qū)域供水項目的立項，并于1998年12月份批準(zhǔn)了項目可研報告，2000年一期工程全面開工。
　　 實施階段：自2001年開始，《蘇錫常地區(qū)區(qū)域供水規(guī)劃》編制完成，并經(jīng)省政府批準(zhǔn)實施，標(biāo)志著全省區(qū)域供水事業(yè)發(fā)展進(jìn)入全面實施階段。
　　 整合階段：在江蘇區(qū)域供水工程的主要建設(shè)任務(wù)完成后，管理和資源整合將被提上議事日程，目前蘇南地區(qū)的主要城市都先后啟動了這方面的工作，從而進(jìn)一步理順了投資和收費(fèi)管理體制。但是，相對落后的蘇北地區(qū)，有可能要推后一段時間。因此這個階段預(yù)計要持續(xù)到2020年左右。
　　 提升階段：江蘇區(qū)域性的供水資源整合完成以后，江蘇的供水企業(yè)將面臨供水管理、供水技術(shù)和服務(wù)水平的全面提升。通過投資多元化、經(jīng)營市場化、管理現(xiàn)代化的改造，和現(xiàn)代企業(yè)制度建立，大力引進(jìn)世界先進(jìn)水務(wù)技術(shù)、水務(wù)管理，提升整個供水企業(yè)的社會化服務(wù)的能力和水平。
　　 隨著江蘇省相關(guān)政策的實施和完善，江蘇區(qū)域供水工程將會取得越來越明顯的成就。

2005-11-20