市政公用事業(yè)市場化走到今日，與近三年數(shù)量眾多的水務(wù)特許經(jīng)營項目的運作和實踐，經(jīng)驗、教訓的積累密不可分。可以說，城市水業(yè)在引入社會資本和市場競爭機制中遇到的種種問題及其解決方案，對公用事業(yè)改革具有特別重要的示范意義。
　　無論對政府方抑或特許經(jīng)營者，在市場開放之初，首先面對的就是準入階段的競爭。盡管行業(yè)主管部門對此問題在相關(guān)文件中做了某些規(guī)范，地方政府在運作水務(wù)項目時也非常重視遴選特許經(jīng)營者的方法、程序，以確保公正、公平、公開，但由于觀念不到位、認識簡單化、缺乏實操經(jīng)驗等原因，往往矯枉過正，造成項目失敗或留下很多后遺癥。據(jù)我們了解，水務(wù)投資者對各地政府在準入競爭階段采用的單一方式意見很大，但限于地位的不對等性，常常“敢惱不敢言”。
　　濟邦公司曾經(jīng)在2004年9月的《中國建設(shè)報》上撰文《芻議特許經(jīng)營項目招標與招商》，對準入競爭的幾種主要操作方式做了辨析，指出工程招標與特許經(jīng)營項目招商雖具有某些程序上的相似性，卻有更多的本質(zhì)區(qū)別。近年來我們還在各種行業(yè)會議、論壇、研修班等場合多次介紹準入競爭方式問題。然而，我們遺憾地發(fā)現(xiàn)行業(yè)主管部門頒布的文件對此規(guī)定不盡合理，地方政府的特許經(jīng)營項目運作絕大部分仍因循前例，我們認為有必要對準入競爭方式做進一步分析和闡述。

一、自然壟斷屬性與競爭前置的必要性

　　眾所周知，包括水務(wù)在內(nèi)的市政公用事業(yè)具有自然壟斷屬性，與其他一般競爭性行業(yè)不同，從經(jīng)濟性等角度考慮，在同一服務(wù)區(qū)域只能有一家服務(wù)商，而且一旦該服務(wù)商進入市場后，消費者/用戶事實上很難再選擇其他服務(wù)商。
　　因此，在一般競爭行業(yè)有效的事后競爭——即生產(chǎn)商或服務(wù)商生產(chǎn)出產(chǎn)品或提供服務(wù)后，通過在市場上競爭贏得消費者/用戶——到市政公用事業(yè)就失效了；如果要引入市場競爭機制，必須改為事前競爭——即通過競爭獲得進入市場服務(wù)的資格和機會。這就是水務(wù)特許經(jīng)營項目準入競爭前置的根本原因。

二、準入競爭方式的內(nèi)涵及相關(guān)政策規(guī)定

　　如前所述，水務(wù)特許經(jīng)營項目的準入競爭是特許經(jīng)營者獲得進入某個區(qū)域性服務(wù)市場進行投資、運營服務(wù)的權(quán)利和資格的過程。準入競爭不是競爭別的什么東西，而是政府授予的特許經(jīng)營權(quán)（當然包含與特許經(jīng)營權(quán)相聯(lián)系的經(jīng)營收益權(quán)），而且往往是排他性的權(quán)利。
　　作為一種實現(xiàn)途徑，準入競爭方式是政府用來遴選合格的、有實力的特許經(jīng)營者的程序性手段，應(yīng)盡可能符合公開、公平的程序特征，避免其他非市場競爭方式可能存在的暗箱操作、滋生腐敗等問題，最終損及公眾利益。
　　然而，行業(yè)主管部門對準入競爭方式的規(guī)定并不清晰，部分表述不明確容易造成誤導。
　　建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第二條規(guī)定“辦法所稱市政公用事業(yè)特許經(jīng)營，是……通過市場競爭機制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項服務(wù)的制度”。在筆者看來，以市場化進程啟動后不久出臺的背景，《辦法》第二條用“市場競爭機制”的表述方式來描述準入競爭方式既把準了公開競爭的原則和實質(zhì)含義，又沒有貿(mào)然限定采用的具體方法，不失靈活性。遺憾的是該《辦法》未能將這種立法精神一以貫之，其中第八條規(guī)定了“主管部門應(yīng)當依照下列程序選擇投資者或者經(jīng)營者……向社會公開發(fā)布招標條件，受理投標……”，說明“招投標”是特許經(jīng)營者的選擇方式。第八條所稱招投標程序雖與工程招投標有明顯區(qū)別，但程序仍模糊不清，辦法通篇未明確特許經(jīng)營者的招投標是否就是指《中華人民共和國招標投標法》中的工程招投標，并適用該法。
　　2005年9月頒布的建設(shè)部《關(guān)于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》第二條第（一）款，在規(guī)范市場準入內(nèi)容中提出招投標制度是市政公用事業(yè)實行市場準入監(jiān)管的主要方式，但同樣未指出此處的特許經(jīng)營者招投標與《招標投標法》中的工程招投標是否為同一概念。
　　如果考慮到市政公用市場化改革的政府公共服務(wù)外購性質(zhì)，以及涉及國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的問題，我們把視線放遠到其他相關(guān)法律法規(guī)。《中華人民共和國政府采購法》第二十六條稱，“政府采購采用以下方式：（一）公開招標；（二）邀請招標；（三）競爭性談判；（四）單一來源采購；（五）詢價等”，說明政府所需服務(wù)和產(chǎn)品的采購可以適用公開招標之外的其他方式，包括競爭性談判?！镀髽I(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》第五條稱，“企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓可以采取拍賣、招投標、協(xié)議轉(zhuǎn)讓以及國家法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他方式進行”。這些規(guī)定說明像市政公用這樣的國有企業(yè)，若涉及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓與特許權(quán)授予捆綁實施的時候，適用的競爭方式也不只是招投標，還有其他方式可供選用。
　　在規(guī)定不明晰的情況下，各地政府實際操作方式可以用“百花齊放”來形容，但其中大部分都按照工程招投標制度來理解，基本沿用工程招投標的方法體系。有些地方甚至還荒唐地規(guī)定中介機構(gòu)必須要有工程招標代理資質(zhì)！由于工程招投標程序固有的標準化、邊界條件明確、評選標準唯一等內(nèi)在特性與特許經(jīng)營制度的模式多樣化、強調(diào)長期風險的合理分擔不相匹配，常常造成那些簡單套用工程招標方式的特許經(jīng)營項目運作失敗，或者留下很多后遺癥。
　　例如2004年底，蘇北某地市的兩個污水處理廠BOT項目，該市城投集團委托某國際招標公司采用招投標方式選擇項目投資者。按道理，該國際招標公司工程招標、設(shè)備招標經(jīng)驗不可謂不豐富，但由于項目結(jié)構(gòu)設(shè)計太過簡單，條件設(shè)定一味遷就招標單位，搞閉門造車，截標后只有兩家投標單位投標，而按照招標方預(yù)先設(shè)定的適用法律規(guī)定，未滿三家投標人只能宣布流標，大量前期工作付之東流，市城投集團非常被動。
　　綜上分析，市政公用事業(yè)準入競爭有其自身特點，要充分認識特許經(jīng)營項目的個體差異性和招商工作的復雜性，不宜簡單以工程招投標方法來理解甚至取代市場競爭機制。中介機構(gòu)的工作內(nèi)容更接近投行業(yè)務(wù)中的私募或并購財務(wù)顧問，而明顯有別于工程招標代理。

三、準入競爭方式分析

　　水務(wù)特許經(jīng)營項目的運作基本上由政府（招商）方主導。因此，政府方面對準入競爭方式的理解和選用至為重要。根據(jù)這兩年的實踐，按競爭性高低不同，遴選水務(wù)項目特許經(jīng)營者的準入競爭方式包括協(xié)議、競爭性談判、招募、公開招標及拍賣等五大類。通常，越靠后的方式競爭相對更激烈。
　　協(xié)議方式毋需多言，主要因為缺乏競爭性和公開透明性，也容易滋生腐敗的緣故，大中型的水務(wù)特許經(jīng)營項目幾乎棄用這種方式選擇特許經(jīng)營者，只在個別小型項目或吸引力較弱的偏遠地區(qū)，協(xié)議可能是一種現(xiàn)實的方式。
　　競爭性談判、招募和公開招標都是具有競爭性的遴擇程序和方法，它們之間的差異除了競爭性之外，提供交易雙方的磋商空間不同也是重要的區(qū)別。我們認為，這三種方式都是水務(wù)特許經(jīng)營項目準入競爭可以選用的程序、方法，建議用含義更寬泛的“公開招商”來統(tǒng)稱這幾類方式。
　　我們注意到某些地方的水務(wù)項目在采用拍賣方式進行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，但對于公益性強的水務(wù)特許項目，拍賣中競拍者少有時間進行盡職調(diào)查，不利于投資人判斷項目價值；標的物價格是競爭的唯一標準，缺少磋商環(huán)節(jié)，顯然不利于政府監(jiān)管的落實。因此，拍賣不適合作為水務(wù)特許經(jīng)營項目的準入競爭方式。某些水務(wù)項目雖然號稱采用拍賣成交，其實是“假拍賣，真協(xié)議”或者“臺下協(xié)議好，臺上再拍賣”。

四、水務(wù)特許項目與準入競爭方式的匹配

　　這兩年國內(nèi)水務(wù)特許經(jīng)營項目運作的成功經(jīng)驗和失敗教訓，使我們這些參與其中的咨詢機構(gòu)意識到需要認真總結(jié)準入競爭方式和水務(wù)項目本身特性之間的規(guī)律和匹配關(guān)系。
　　誠如以上所述，準入競爭方式有多種，各具不同特點；水業(yè)市場化進程的深入也催生了各種項目投融資模式，從BT、委托運營、BOT、TOT到股權(quán)轉(zhuǎn)讓。那么，是一種準入競爭方式適用所有水務(wù)項目，抑或是一一對應(yīng)，再或是某幾種項目模式適合某一種準入競爭方式？
　　根據(jù)濟邦公司的研究和對比分析，我們發(fā)現(xiàn)“項目模式的易于標準化程度”和“項目對投資市場吸引力”是兩個最重要的影響因素，可以用來構(gòu)建不同水務(wù)項目與準入競爭方式之間的適用、匹配關(guān)系。
　　項目模式易于標準化程度跟水務(wù)項目的基本投融資模式相關(guān)，比如作業(yè)外包、BT等就屬于易于標準化的模式；委托運營比前者標準化程度略低；而BOT、TOT、ROT等模式更次之；股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資是最難于標準化的項目模式。項目對投資市場的吸引力雖然會隨著時間推移和不同投資人的偏好及策略有所差異，但從投資市場總體來看，還是可以根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟實力、政府履約記錄、綜合水價水平及未來調(diào)加空間、目標企業(yè)/項目管理水平、贏利能力、未來發(fā)展空間等因素將項目吸引力劃分為弱、中、強等幾檔。項目吸引力會影響到投資人參與項目競爭的積極性，進而影響項目競爭的激烈程度。
　　根據(jù)前述兩大因素，我們將準入競爭方式的適用和匹配關(guān)系歸納成下表，供水務(wù)特許經(jīng)營項目招商方參考選用。

　　其中，招標方式指賣方按預(yù)定程序和條件同時向多家投標人招標，投標人只能有一次投標或報價機會；項目結(jié)構(gòu)和法律文本事先編制確定，幾乎沒有談判空間；競爭性非常強，對投標人壓力極大；雙方地位極不對等。招募方式指按預(yù)定程序同時向多家投資者征募報價/條件，可以有多輪報價；項目結(jié)構(gòu)和法律文件框架事先確定，談判空間較??；通常競爭性強，對投資者壓力大，雙方地位不對等。競爭性談判方式指同步協(xié)調(diào)的一對多談判；項目結(jié)構(gòu)和法律文本事先有基本原則，但仍有較大談判余地；有一定競爭性，對投資者有一定壓力；談判雙方地位不完全對等。
　　上述匹配關(guān)系是定性經(jīng)驗分析的結(jié)果，建議招商方結(jié)合本地和操作項目的實際情況，在咨詢機構(gòu)協(xié)助下具體選用合適的準入競爭方式。