《中華人民共和國物權(quán)法》2007年3月16日經(jīng)十屆全國人大五次會(huì)議通過，將于2007年10月1日實(shí)施。《物權(quán)法》第223條所列舉的可用于質(zhì)押擔(dān)保的權(quán)利種類卻沒有將收費(fèi)權(quán)明確列入其中，這就使得今后再以收費(fèi)權(quán)質(zhì)押將缺少明確的法律依據(jù)。

　　但這是否意味著《物權(quán)法》不承認(rèn)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的合法性，以后再以收費(fèi)權(quán)質(zhì)押就屬于非法質(zhì)押了呢？鑒于目前的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中收費(fèi)權(quán)質(zhì)押已經(jīng)被廣泛采用，如何理解收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的合法性問題，尤其是在將來的司法實(shí)踐中會(huì)被如何認(rèn)定，必然成為相關(guān)各方認(rèn)真關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　我國有關(guān)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的相關(guān)立法概述

　　梳理一下我國立法中關(guān)于收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的相關(guān)規(guī)定及其發(fā)展演變的軌跡，有助于對(duì)《物權(quán)法》第223條規(guī)定的可用于質(zhì)押擔(dān)保的權(quán)利范圍作全面理解，也有利對(duì)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的合法性問題作出準(zhǔn)確判斷。

　　我國現(xiàn)有的法律規(guī)定中關(guān)于收費(fèi)權(quán)可用于質(zhì)押擔(dān)保的明確、具體的依據(jù)，主要體現(xiàn)在最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國擔(dān)保法〉若干問題的解釋》的相關(guān)規(guī)定中。針對(duì)《擔(dān)保法》第75條（4）規(guī)定的“依法可以質(zhì)押的其他權(quán)利”，最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國擔(dān)保法〉若干問題的解釋》第97條規(guī)定：“以公路橋梁、公路隧道或者公路渡口等不動(dòng)產(chǎn)收益權(quán)出質(zhì)的，按照擔(dān)保法第75條第（4）項(xiàng)的規(guī)定處理”。本條規(guī)定雖然將可用于質(zhì)押的收費(fèi)權(quán)類型僅局限于以公路橋梁、公路隧道或者公路渡口等“不動(dòng)產(chǎn)收益權(quán)”范圍，但卻使收費(fèi)權(quán)可以用于質(zhì)押擔(dān)保有了明確、具體的法律依據(jù)。

　　此外，國務(wù)院1999年《關(guān)于收費(fèi)公路項(xiàng)目貸款擔(dān)保問題的批復(fù)》規(guī)定：“法人可以用收費(fèi)公路的收費(fèi)權(quán)質(zhì)押方式向國內(nèi)銀行申請(qǐng)抵押貸款，以省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的收費(fèi)文件作為公路收費(fèi)權(quán)的權(quán)力證書，地市級(jí)以上交通主管部門作公路收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的登記部門。質(zhì)權(quán)人可以依法律和行政法規(guī)許可的方式取得公路收費(fèi)權(quán)，并實(shí)現(xiàn)質(zhì)押權(quán)。有關(guān)公路收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的具體管理辦法由交通部、人民銀行聯(lián)合制訂”。國務(wù)院2001年1月1日發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》第（4）條規(guī)定：“國家開發(fā)銀行新增貸款逐年提高用于西部地區(qū)的比重。擴(kuò)大以基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)或收益權(quán)為質(zhì)押發(fā)放貸款的范圍”。國務(wù)院西部開發(fā)辦2001年8月28日發(fā)布的《關(guān)于西部大開發(fā)若干政策措施的實(shí)施意見》第5條（13）項(xiàng)規(guī)定：“加大金融信貸支持。擴(kuò)大以基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目收益權(quán)或收費(fèi)權(quán)為質(zhì)押發(fā)放貸款的范圍。繼續(xù)辦好農(nóng)村電網(wǎng)收益權(quán)質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，開展公路收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，創(chuàng)造條件逐步將收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款范圍擴(kuò)大到城市供水、供熱、公交、電信等城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。對(duì)具有一定還貸能力的水利開發(fā)項(xiàng)目和城市環(huán)保項(xiàng)目?如城市污水處理和垃圾處理等?，探索逐步開辦以項(xiàng)目收益權(quán)或收費(fèi)權(quán)為質(zhì)押發(fā)放貸款的業(yè)務(wù)”。在此基礎(chǔ)上，國務(wù)院一些相關(guān)部委和地方人大、地方政府也相繼出臺(tái)了一些依托于固定資產(chǎn)的收費(fèi)權(quán)可用于質(zhì)押的相關(guān)規(guī)定。

　　從上述規(guī)定的內(nèi)容看，雖然可用于質(zhì)押的收費(fèi)權(quán)范圍或受到地域的限制（如僅限于西部），或受到類型范圍的限制（僅限于依托固定資產(chǎn)取得的收益），有很大的局限性，但其發(fā)展趨勢(shì)卻是可用于質(zhì)押的法定的收費(fèi)權(quán)利類型和范圍在逐步擴(kuò)大。但是，《物權(quán)法》的出臺(tái)卻似乎使這種趨勢(shì)發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，同時(shí)也使以收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的合法性產(chǎn)生了疑問。這不僅是因?yàn)椤段餀?quán)法》第223條明確列舉的可用于質(zhì)押的權(quán)利中并不包括收費(fèi)權(quán)，還因?yàn)椤稉?dān)保法》第75條（4）規(guī)定的是“依法可以質(zhì)押的其他權(quán)利”，而與之對(duì)應(yīng)的《物權(quán)法》第223條（7）的表述卻是“法律、行政法規(guī)規(guī)定可以出質(zhì)的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。廣義的理解，“法”不僅包括我國的最高立法機(jī)關(guān)全國人大所制訂的法律和最高行政機(jī)關(guān)國務(wù)院所制訂的行政法規(guī)，還包括國務(wù)院各部委、地方政府、地方人大制訂的行政規(guī)章、地方性法規(guī)和最高人民法院的司法解釋等規(guī)范性文件。由于《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》對(duì)“可以出質(zhì)的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的限定條件不同，對(duì)以收費(fèi)權(quán)質(zhì)押是否合法的判斷就可能得出不同的結(jié)論?！段餀?quán)法》施行前，以公路等固定資產(chǎn)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押可以被認(rèn)定為合法；但在《物權(quán)法》施行后，以《物權(quán)法》的規(guī)定來判斷，其合法性就可能會(huì)受到質(zhì)疑。

　　以收費(fèi)權(quán)質(zhì)押擔(dān)保的合法性在法理上并無大的障礙，其合法性不應(yīng)當(dāng)被輕易否定

　　如前所述，基于《物權(quán)法》與《擔(dān)保法》的不同規(guī)定，以司法解釋、行政規(guī)章、地方法規(guī)等規(guī)定為直接依據(jù)的收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的合法性可能會(huì)受到質(zhì)疑。怎樣理解以收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的合法性問題？《物權(quán)法》實(shí)施后，再以收費(fèi)權(quán)質(zhì)押是否就不合法了？筆者認(rèn)為，還不能簡單地得出這樣的結(jié)論。

　　首先，《物權(quán)法》第223條對(duì)可用于質(zhì)押的權(quán)利范圍的規(guī)定是列舉性的規(guī)定，而不是禁止性的規(guī)定。以該條規(guī)定所明確列出的權(quán)利種類之外的其他權(quán)利質(zhì)押可以據(jù)此被認(rèn)為沒有明確的法律依據(jù)，但沒有法律依據(jù)并不能等同于違法，更不能被理解為法律所禁止。

　　其次，質(zhì)押關(guān)系屬于合同關(guān)系的一種。當(dāng)事人選擇以收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的約定，并不屬于《合同法》第52條（5）所規(guī)定的“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”，應(yīng)被認(rèn)定為無效的法定情形。依據(jù)《合同法》第4條“當(dāng)事人依法享有自愿訂立合同的權(quán)利，任何單位和個(gè)人不得非法干預(yù)”的合同當(dāng)事人意思自治原則，當(dāng)事人選擇以收費(fèi)權(quán)質(zhì)押，應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為有效。

　　第三，如前所述，目前國務(wù)院出臺(tái)的一些規(guī)定中已經(jīng)有了一些收費(fèi)權(quán)可以用于質(zhì)押的相關(guān)規(guī)定。雖然依據(jù)這些規(guī)定，可用于質(zhì)押的收費(fèi)權(quán)范圍或受到地域的限制（如僅限于西部），或受到類別范圍的限制（僅限于依托固定資產(chǎn)取得的收益），有很大的局限性，但地域和類別的局限性，并不能改變其屬于行政法規(guī)的立法層級(jí)，其中規(guī)定的可用于質(zhì)押的收費(fèi)權(quán)，應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為屬于《物權(quán)法》第223條（7）中規(guī)定的“行政法規(guī)規(guī)定可以出質(zhì)的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的范疇；以這些收費(fèi)權(quán)質(zhì)押，應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定合法。

　　第四，依據(jù)《物權(quán)法》第223條（7）“法律、行政法規(guī)規(guī)定可以出質(zhì)的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的規(guī)定，可以認(rèn)為最高人民法院在《物權(quán)法》實(shí)施以后再以司法解釋的相關(guān)規(guī)定擴(kuò)大可用于質(zhì)押擔(dān)保的法定權(quán)利范圍的行為屬越權(quán)立法行為，但并不能認(rèn)為最高人民法院在《物權(quán)法》實(shí)施之前以司法解釋的相關(guān)規(guī)定擴(kuò)大可用于質(zhì)押擔(dān)保的法定權(quán)利范圍的行為也屬于越權(quán)立法行為?！段餀?quán)法》實(shí)施前最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國擔(dān)保法〉若干問題的解釋》第97條“以公路橋梁、公路隧道或者公路渡口等不動(dòng)產(chǎn)收益權(quán)出質(zhì)的，按照擔(dān)保法第75條第（4）項(xiàng)的規(guī)定處理”的規(guī)定，是以《擔(dān)保法》第75條第（4）項(xiàng)規(guī)定為依據(jù)制訂的，是從屬于法律層級(jí)的上位法——《擔(dān)保法》中引申出來的，并不屬于越權(quán)立法。該司法解釋應(yīng)被視為《擔(dān)保法》的組成部分，該司法解釋中規(guī)定的可以用于質(zhì)押的收費(fèi)權(quán)，應(yīng)被認(rèn)為屬于《物權(quán)法》第223條（7）規(guī)定的“法律”規(guī)定的可以出質(zhì)的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利的范疇，進(jìn)而可以認(rèn)定以收費(fèi)權(quán)質(zhì)押也符合《物權(quán)法》第223條（7）的規(guī)定，并不違法。

　　第五，從法的適用原理看，特別法應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于一般法。就物權(quán)的全部內(nèi)容看，質(zhì)押權(quán)只是物權(quán)所包含的諸項(xiàng)權(quán)利中的一項(xiàng)；就質(zhì)押權(quán)的相關(guān)立法而言，《物權(quán)法》屬于一般法，《擔(dān)保法》屬于特別法。因此，雖然從立法層次上看，《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》同屬于“法律”，但在對(duì)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押是否合法的判斷問題上，卻應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《擔(dān)保法》，而不是《物權(quán)法》。既然最高法院的司法解釋應(yīng)被視為《擔(dān)保法》的組成部分，因此，即使《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》關(guān)于可用于質(zhì)押的權(quán)利的法定范圍真的有沖突，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)為以收費(fèi)權(quán)質(zhì)押合法。

　　以收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的擔(dān)保方式理論上不成問題，實(shí)踐中也已經(jīng)被廣泛采用，并且也的確能夠起到較好的擔(dān)保效果，因而其合法性不應(yīng)當(dāng)被輕易否定

　　從理論上分析，可以有效地起到擔(dān)保作用的用于質(zhì)押的權(quán)利應(yīng)當(dāng)具備三個(gè)基本條件：1．權(quán)利本身有一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，并且可以以貨幣的形式被量化；2．可以通過一定的合法途徑實(shí)現(xiàn)其價(jià)值；3．用于質(zhì)押的權(quán)利允許被依法轉(zhuǎn)讓。收費(fèi)權(quán)具備這三個(gè)基本條件，因此被用于質(zhì)押擔(dān)保后可以有效地起到擔(dān)保作用，在理論上不成問題。

　　以收費(fèi)權(quán)質(zhì)押在實(shí)踐中也已經(jīng)被廣泛采用。事實(shí)上，與其他一些權(quán)利（如《物權(quán)法》第223條（6）規(guī)定的“應(yīng)收賬款”）相比較，以收費(fèi)權(quán)質(zhì)押對(duì)質(zhì)權(quán)人來說可控性更強(qiáng)一些，風(fēng)險(xiǎn)更小一些，擔(dān)保效果也會(huì)更好一些；而以“應(yīng)收賬款”質(zhì)押的可控性很差，風(fēng)險(xiǎn)很大，擔(dān)保效果也很難保證，其主要原因在于：

　　首先，應(yīng)收賬款權(quán)的產(chǎn)生是否真實(shí)，是否存在瑕疵，質(zhì)權(quán)人很難了解。即使出質(zhì)人與債務(wù)人合謀欺詐，比如，雙方簽訂虛假的、根本就不準(zhǔn)備履行的買賣合同或者服務(wù)合同，虛構(gòu)應(yīng)收賬款，質(zhì)權(quán)人也很難知曉，從而面臨風(fēng)險(xiǎn)。

　　其次，在質(zhì)權(quán)行使的期限到來之前應(yīng)收賬款權(quán)是否發(fā)生變化，質(zhì)權(quán)人也很難預(yù)料和掌控。比如，合同簽訂時(shí)雖然是真實(shí)的，但在履行過程中，作為出質(zhì)人的供方卻因無力提供符合質(zhì)量要求的產(chǎn)品或服務(wù)，作為債務(wù)人的需方就有權(quán)拒絕接受所購買的產(chǎn)品或服務(wù)，同時(shí)拒絕付款。應(yīng)收賬款權(quán)將因此而落空，質(zhì)權(quán)也將隨之落空。又如，合同簽訂后，出質(zhì)人與債務(wù)人又通過簽訂合同變更協(xié)議、合同轉(zhuǎn)讓協(xié)議、合同終止協(xié)議等，對(duì)原合同進(jìn)行變更、終止、解除，使應(yīng)收賬款權(quán)部分或全部落空。再如，債務(wù)人提前向出質(zhì)人付款，也可能使應(yīng)收賬款權(quán)在質(zhì)權(quán)到期行使前已經(jīng)部分或全部消滅，質(zhì)權(quán)落空。

　　第三，目前我國還沒有制度化的應(yīng)收賬款交易市場，質(zhì)權(quán)人除了直接向債務(wù)人收取應(yīng)收賬款以實(shí)現(xiàn)質(zhì)權(quán)外，并沒有其他可靠的實(shí)現(xiàn)途徑，很難像同屬于債權(quán)范疇的票據(jù)、債券那樣可以通過背書、貼現(xiàn)等方式交易轉(zhuǎn)讓，債權(quán)隨時(shí)可能得以實(shí)現(xiàn)。即使將來在國家的主導(dǎo)下建立了制度化的應(yīng)收賬款交易市場，也會(huì)因應(yīng)收賬款所體現(xiàn)的債權(quán)的可靠性和信用度遠(yuǎn)低于票據(jù)、債券等所體現(xiàn)的債權(quán)而很難進(jìn)行交易；勉強(qiáng)進(jìn)行交易，其價(jià)值難免要大打折扣，使質(zhì)權(quán)部分甚至全部落空。

　　而目前用于質(zhì)押的“收費(fèi)權(quán)”通常依托于不動(dòng)產(chǎn)范疇的公路、橋梁、隧道、渡口、電廠、污水處理廠等基礎(chǔ)設(shè)施，收入較為穩(wěn)定可靠，加之收費(fèi)權(quán)利通常要經(jīng)過一定的行政許可審批手續(xù)，持有收費(fèi)文件或收費(fèi)許可證后才能行使，出質(zhì)人虛構(gòu)事實(shí)比較困難；在主管部門進(jìn)行質(zhì)押登記后，出質(zhì)人想重復(fù)質(zhì)押或擅自改變也比較困難，質(zhì)權(quán)人便于掌控，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，質(zhì)押效果也會(huì)相對(duì)較好。

　　一點(diǎn)建議

　　如上所述，雖然《物權(quán)法》第223條明確列舉的可用于質(zhì)押的權(quán)利中并不包括收費(fèi)權(quán)，也并不能據(jù)此輕易否定以收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的合法性。事實(shí)上，質(zhì)權(quán)人接受以收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的風(fēng)險(xiǎn)通常要小于接受以應(yīng)收賬款質(zhì)押的風(fēng)險(xiǎn)，《物權(quán)法》明確規(guī)定的可用于質(zhì)押的具體權(quán)利中為何要增加并未在實(shí)踐中被廣泛采用的“應(yīng)收賬款”，而放棄已經(jīng)在實(shí)踐中被廣泛采用的“收費(fèi)權(quán)”，的確有些令人費(fèi)解。建議盡快通過適當(dāng)?shù)牧⒎ㄍ緩綄⑹召M(fèi)權(quán)明確列入可用于質(zhì)押的法定的權(quán)利范圍，以避免對(duì)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押是否合法的不必要的爭議，為相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的穩(wěn)定運(yùn)行營造更好的條件和氛圍。

（作者單位：北京政法管理干部學(xué)院經(jīng)貿(mào)法系）