方 華  劉建萍  陶田

 　　摘要：  本文研究了BOT項目融資在我國的現(xiàn)狀及主要特點，并通過與發(fā)達(dá)國家BOT項目融資方式的對比，分析了我國BOT存在的問題，最后提出了將民間資本引入我國基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域的一些思路。

　　關(guān)鍵詞：BOT，項目融資，民營經(jīng)濟(jì)，民間資本，基礎(chǔ)設(shè)施

 一．BOT的概念、產(chǎn)生及風(fēng)險管理

　　BOT是英文“build－operate－transfer”的縮寫，譯意為“建設(shè)一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓”，是私營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向社會提供公共服務(wù)的一種方式。BOT方式在不同的國家有不同稱謂，我國一般稱其為“特許權(quán)”。

　　BOT作為項目融資的一種方式，是國際經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。在第一次世界大戰(zhàn)之前，許多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目（如鐵路、公路、橋梁、電站、港口）就已開始利用私人投資，然而一戰(zhàn)后直至二戰(zhàn)后相當(dāng)長的一段時間里，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要由政府部門來承擔(dān)。這種模式給各國政府帶來了許多負(fù)擔(dān)。

　　70年代末到80年代初，世界經(jīng)濟(jì)形勢逐漸發(fā)生變化。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長、城市化等導(dǎo)致對交通、能源、供水等基礎(chǔ)設(shè)施需求的急劇膨脹；經(jīng)濟(jì)危機(jī)和巨額赤字使政府投資能力大為減弱；債務(wù)危機(jī)使許多國家的借貸能力銳減，從而亟需減少投資項目的預(yù)算資金。赤字和債務(wù)負(fù)擔(dān)迫使這些國家在編制財政預(yù)算時實行緊縮政策，轉(zhuǎn)而尋求私營部門的投資。各國逐漸重視挖掘私營部門的能力和創(chuàng)造性，利用私營部門的資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在這種背景下，BOT方式開始在一些國家得到運用和推廣。BOT這一術(shù)語在1984年由當(dāng)時的土耳其總理厄扎爾首先提出。

　　BOT投資的最大優(yōu)點，便是將基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的投資大、回收慢的風(fēng)險由參與方合理分擔(dān)，特別是由于得到東道國政府的支持，使得整個項目的風(fēng)險減小。具體來說由不同的責(zé)任人承擔(dān)。（1）政治風(fēng)險。政治風(fēng)險即東道國政府的政治、法律的變動對項目的不利影響。這由東道國政府承諾保證。（2）貨幣兌換和匯出風(fēng)險。因為BOT投資與貸款以外幣為主，而項目的收入一般皆在東道國內(nèi)，在貨幣尚未自由兌換及資本項目尚處于控制的國家，存在貨幣兌換和匯出風(fēng)險。這也應(yīng)由東道國政府承諾保證。（3）項目經(jīng)營風(fēng)險，即項目受市場的各種不確定性因素及經(jīng)營管理水平的影響，使項目的實際收益低于預(yù)期收益。這主要由發(fā)展商承擔(dān)。（4）還貸風(fēng)險。BOT投資的貸款屬于無追索權(quán)或有限追索權(quán)的項目融資，投資者承擔(dān)的風(fēng)險以投資額為限，還貸風(fēng)險則通過權(quán)益抵押即特許經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)當(dāng)。（5）項目工程風(fēng)險。BOT投資的土建工程量的比率較一般投資大，因此工程風(fēng)險也相應(yīng)的較大。這由工程承包商通過交鑰匙合同全權(quán)承擔(dān)。（6）不可抗拒風(fēng)險。這是任何項目都難避免的，但若保險公司愿承保該風(fēng)險，便可通過保險的形式將該風(fēng)險轉(zhuǎn)移給保險公司，否則由發(fā)展商承擔(dān)。

　　二．BOT國際比較

　　發(fā)達(dá)的市場體系和健全的法制體系與BOT作用的發(fā)揮密切相關(guān)。一般而言，發(fā)達(dá)國家各類經(jīng)濟(jì)法規(guī)健全，政策透明度高，市場競爭有序而高效，為BOT的發(fā)育提供了良好的土壤。所以，BOT在發(fā)達(dá)國家運作比較規(guī)范，政府對BOT的管理方式也比較成熟。但是發(fā)達(dá)國家對BOT的管理方式也不盡相同。大體上可以分為兩種模式：一種是建立對國內(nèi)所有BOT項目都適用的通用法規(guī)的管理模式，另一種是針對每一個BOT項目的具體情況定立單獨的具有法律效力的合同或協(xié)議的管理模式。如香港采用了后一種模式，即單項立法模式。澳大利亞屬于市場經(jīng)濟(jì)國家，其現(xiàn)有法律結(jié)構(gòu)能夠滿足實施BOT項目的要求，因此澳大利亞沒有BOT專門立法通用了

　　迄今為止世界上最龐大的BOT項目當(dāng)數(shù)英法海底隧道工程。它實際投資愈百億美元，特許期長達(dá)55年，皆為世界第一。該工程有兩大顯著特點：其一，如此巨大的融資沒有依靠海外而采取就地融資，從而避免了外匯風(fēng)險；其二，如此巨大投資和特長的投資期，使有關(guān)私人部門承擔(dān)了巨大的風(fēng)險，而政府承擔(dān)的風(fēng)險卻異乎尋常的少。政府許諾的條件：1、55年的特許期；2、項目公司的商務(wù)自主權(quán)；3、33年內(nèi)不再設(shè)立英法間的二次聯(lián)接設(shè)施?？梢哉f英法政府沒有承擔(dān)任何風(fēng)險。

　　發(fā)展中國家開始運用BOT方式的時間較晚，與經(jīng)濟(jì)相關(guān)的立法不完善，市場的秩序與效率都比不上發(fā)達(dá)國家，所以BOT投資管理尚不規(guī)范，不同的BOT項目間條件差異較大。泰國、菲律賓和印度等發(fā)展中國家的政府由于急于解決基礎(chǔ)設(shè)施的嚴(yán)重落后的問題而饑不擇食，其共同問題是以政府名義作出的承諾太多，這種實踐既不能普遍推廣，又遺留了許多問題。

　　三. BOT在我國的發(fā)展現(xiàn)狀及主要特點

　　我國第一個BOT基礎(chǔ)設(shè)施項目，是1984年由香港合和實業(yè)公司和中國發(fā)展投資公司等作發(fā)起人在深圳建設(shè)的沙角某電廠。當(dāng)時BOT項目在我國剛剛出現(xiàn)，從中央到地方對該項目評論較多，焦點是項目公司的回報率是不是太高了，經(jīng)過十年的運作，該項目取得了成功，其工期提前一年竣工，只用了22個月，1986年獲得了英聯(lián)邦土建大獎，更為重要的是目前該日電廠供電成本低于廣東省國營電網(wǎng)。廣東省經(jīng)委曾組織人力對承包商的回報進(jìn)行調(diào)查，得出的結(jié)論是回報率高是合理的。

　　1995年初，國家計委開始組織BOT試點工作，摸索在國內(nèi)開發(fā)BOT項目的經(jīng)驗。1995年5月8日，國家計委批準(zhǔn)了第一個BOT試點項目廣西來賓某電廠，這個消息當(dāng)時在國外引起很大反響。

　　迄今為止，我國已陸續(xù)建設(shè)了數(shù)十個BOT項目（如北京高速公路、上海大場自來水廠、上海延安東路隧道復(fù)線、丁渠火電廠等）。縱觀我國的BOT項目，大都具有以下特點：

　　第一，發(fā)展商一般都是外商。在我國，BOT投資方式又稱“外商投資特許權(quán)”投資方式，這與BOT投資在我國興起時的經(jīng)濟(jì)環(huán)境相適應(yīng)。

　　第二，對外商的優(yōu)惠較多。在改革開放的頭十多年內(nèi)，為吸引外資，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，對外商給予比國民待遇更為優(yōu)惠的待遇，而BOT項目更甚。

　　第三，項目分布面較窄。

　　四. BOT在我國的發(fā)展前景——將民間資本引入基建領(lǐng)域

　　從以上論述中不難看出，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在采用同一種投資模式上有明顯的不同。發(fā)達(dá)國家的政府承擔(dān)很少的風(fēng)險而發(fā)展中國家的政府卻大包大攬，發(fā)達(dá)國家主要依靠本國私人資金而發(fā)展中國家將BOT當(dāng)成一種吸引外資的方式。發(fā)展中國家用來吸引外資的BOT項目常常步入各種困境之中，如匯率風(fēng)險問題、貨幣兌換的困難、國際慣例與國內(nèi)現(xiàn)狀的矛盾等等。與此相反，發(fā)達(dá)國家的BOT項目盡管工程龐大、技術(shù)復(fù)雜，卻很少采用外資。其項目成功率也遠(yuǎn)高于前者。

　　但我們不能因此就一味模仿發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，畢竟我們有著不一樣的國情。在今天外資公司卯足勁占領(lǐng)中國市場的時候，國內(nèi)資本的實力似乎略顯不足，如果外資對國內(nèi)資本特別是民間資本的擠出效應(yīng)一旦形成，情況將會極為嚴(yán)重。但并不能說國內(nèi)資本沒有發(fā)展?jié)摿Γ瑔栴}在于國內(nèi)資本特別是民間資本尚未形成一個暢通的投融資渠道。

　　 (一)目前國內(nèi)民間資本積聚而無正確的流向

　　改革開放以來，由于各種因素的作用，非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度一直比較快，截至2001年底，私營企業(yè)數(shù)為202.85萬戶，從業(yè)人數(shù)為2235萬人，注冊資本為1.82萬億，產(chǎn)值為1.83萬億，社會消費品零售額為6245.05億元，分別比1989年增長了21.39倍、12.74倍、215.81倍、187.87倍、182.68倍。個體工商戶為2433萬戶，從業(yè)人員為4760.27萬人，注冊資本為3435.97億元，產(chǎn)值為7320.01億元，社會消費品零售額為1.15萬億，分別比1989年增長了95%、1.45倍、8.9倍、12.09倍、9.03倍。

　?。ǘ┟耖g資本參與BOT項目的可行性

　　1. 私營經(jīng)濟(jì)是良好的市場主體。

　　它是獨立的法人，有明晰的產(chǎn)權(quán)，符合“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧”的原則。由于它有良好的激勵機(jī)制和約束機(jī)制，所以在市場經(jīng)濟(jì)條件下它能自覺地按照市場信號開展業(yè)務(wù)活動。在對待風(fēng)險的問題上，它能客觀地分析、理性地決策。

　　2. 民間經(jīng)濟(jì)逐步具備了管理現(xiàn)代化企業(yè)的能力。

　　經(jīng)過20年來的發(fā)展，一些規(guī)模較大的民營企業(yè)，其管理者素質(zhì)和企業(yè)經(jīng)營機(jī)制往往更適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)運營機(jī)制的需要。一些民營企業(yè)不僅涉及一般加工工業(yè)和商業(yè)服務(wù)業(yè)，而且涉及高科技產(chǎn)業(yè)，不少民營企業(yè)在企業(yè)規(guī)模、產(chǎn)值、利潤等方面都可以排在本行業(yè)前列。城市基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，如公交、路橋、供熱等不需太多的高新技術(shù)，投資者可以比較容易的開展經(jīng)營，因而也適合民間投資。

　　3. 城市基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)對民間投資有足夠的吸引力。

　　市政服務(wù)業(yè)具有用戶明確、需求穩(wěn)定、風(fēng)險較小的特點，以往經(jīng)濟(jì)效益較差，部分原因是認(rèn)為壓低了服務(wù)價格，由財政資金進(jìn)行“暗補(bǔ)”。如果從觀念上明確城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營領(lǐng)域?qū)嵭惺袌鼋?jīng)濟(jì)法則，通過一些政策手段，吸引財政資金以外的多種投資是完全可能的。

　　(三)鼓勵民間資本進(jìn)入基建領(lǐng)域的意義——鼓勵建立中小企業(yè)投融資體系

　　鼓勵民間資本采取聯(lián)合、聯(lián)營、集資、入股方式進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域；同時采取項目分割的方式，降低民間資本進(jìn)入的門檻。民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域的方式存在著相當(dāng)大的產(chǎn)業(yè)壁壘。加上我國民間資本多半是小額資本，單個民間資本不足以形成進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域的力量，民間資本進(jìn)入的方式只能是聯(lián)合、聯(lián)營、集資、入股方式。因此，應(yīng)當(dāng)采取有力措施，鼓勵和支持民間資本以聯(lián)合方式進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

　　吸收非國有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域建設(shè)是我國開放市場、打破壟斷、加快基礎(chǔ)領(lǐng)域改革的重要途徑。長期以來，我國政府是基礎(chǔ)領(lǐng)域和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的主要投資者，也是經(jīng)營者。從資金來源看，主要依靠政府的公共預(yù)算和發(fā)行債券，渠道單一，資金嚴(yán)重短缺。從投資方式看，主要采取直接投資方式，企業(yè)投資主體缺乏風(fēng)險約束機(jī)制，普遍存在著重復(fù)投資、管理落后、投資回報率低、經(jīng)濟(jì)效益差等問題。能否有效的解決上述問題，使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到促進(jìn)未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的作用，一要看能否有效動員民間和境外資本進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域；二要看能否大幅度提高投資效益。

　　加快實現(xiàn)投資主體轉(zhuǎn)換是我國基礎(chǔ)領(lǐng)域改革的基本任務(wù)。無論從投資，還是從基礎(chǔ)領(lǐng)域市場化改革來說，政府都不可能成為基礎(chǔ)領(lǐng)域的投資經(jīng)營主體。1998年以來的實踐證明，僅靠政府以獨立投資和直接投資的方式無法解決資金短缺問題，更無法緩解基礎(chǔ)設(shè)施落后的局面。相對于幾萬億的社會資本，政府投資對經(jīng)濟(jì)的拉動力是有限的，難以持久的。只有充分調(diào)動社會民間資本的積極性，吸引民間資本投資基礎(chǔ)領(lǐng)域，才是解決這一矛盾的根本途徑。

　　但我國目前的非國有經(jīng)濟(jì)規(guī)模不大，大多為中小企業(yè)，在發(fā)達(dá)國家比如美國，中小企業(yè)已成為市場的主體，在大多數(shù)發(fā)達(dá)的市場國家，促進(jìn)和扶持中小企業(yè)發(fā)展都是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策的一個重點，如日本、美國、加拿大、法國、英國等都建立了由政府主持或政府出資為主的中小企業(yè)信用擔(dān)保體系。而我國中小企業(yè)目前要比較順利進(jìn)入投融資領(lǐng)域的關(guān)鍵則要取決于良好的信用體系的建立，因為我國目前尚未建立起相應(yīng)的信用評級機(jī)構(gòu)和體系。而采用BOT吸引民間資本的好處就在于引入政府信用，讓中小企業(yè)順利進(jìn)入投融資領(lǐng)域，直到建立起完善的信用體系。

　　此外，按照發(fā)達(dá)國家的通行作法，這個問題還應(yīng)從以下幾方面入手：

　　1. 完善中小企業(yè)金融支持的法律法規(guī)建設(shè)。

　　建議與大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家一樣，將中小企業(yè)視為統(tǒng)一整體，并以此為基礎(chǔ)，制訂《中小企業(yè)基本法》或《中小企業(yè)促進(jìn)法》等法律法規(guī)，使中小企業(yè)管理走上法制化軌道?！吨行∑髽I(yè)基本法》或《中小企業(yè)促進(jìn)法》中應(yīng)含有中小企業(yè)金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立、中小企業(yè)融資措施等規(guī)定。

　　2. 發(fā)展多種形式的中小企業(yè)銀行。

　　仿效發(fā)達(dá)國家的做法，設(shè)立中小企業(yè)政策性銀行，專門扶持中小企業(yè)的發(fā)展。同時，促進(jìn)中小銀行發(fā)展，建立多層次的商業(yè)銀行體系，滿足不同規(guī)模企業(yè)的融資要求。

　　3. 發(fā)展各種類型的中小企業(yè)貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)。

　　擔(dān)?；鸷蛽?dān)保機(jī)構(gòu)是中小企業(yè)融資服務(wù)體系中最重要的組成部分之一。中小企業(yè)一般資產(chǎn)較少、風(fēng)險較大、資信等級較低，中小企業(yè)在健全的融資擔(dān)保系統(tǒng)缺位的情況下，要獲得銀行貸款是很困難的。有了擔(dān)?；鸷蛽?dān)保機(jī)構(gòu)的支持，銀行就可以降低風(fēng)險，而中小企業(yè)又能更容易地獲得貸款。

　　4. 積極探索中小企業(yè)直接融資模式 。

　　拓寬中小企業(yè)特別是高新技術(shù)中小企業(yè)股權(quán)融資的渠道。在條件成熟時，允許符合條件的各類所有制中小企業(yè)特別是高新技術(shù)企業(yè)有選擇地到上海、深圳上市融資。同時，一方面應(yīng)支持我國－些優(yōu)秀高新技術(shù)中小企業(yè)到香港的二板市場上融資，另一方面借鑒國外一些地方的成功做法，在適當(dāng)?shù)臅r候、設(shè)立內(nèi)地的第二板塊市場。

　　試點設(shè)立中小企業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金、高新技術(shù)風(fēng)險投資創(chuàng)業(yè)基金，增強(qiáng)中小企業(yè)的資本金實力。

　　拓寬中小企業(yè)尤其是高新技術(shù)中小企業(yè)債券融資的渠道。

　　5. 建立健全中小企業(yè)金融支持社會輔助體系。

　　建立健全中小企業(yè)金融支持社會輔助體系，主要是完善包括中小企業(yè)服務(wù)中心、輔導(dǎo)中心、咨詢公司、會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所、資產(chǎn)評估公司、稅務(wù)代理公司等在內(nèi)的社會化中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和以貸款評估、信息咨詢、管理咨詢技術(shù)合作等為主要內(nèi)容的中小企業(yè)社會化服務(wù)體系。

　　通過以上論述，我們不難看出BOT項目融資已經(jīng)引起了包括發(fā)達(dá)國家在內(nèi)的世界范圍內(nèi)的廣泛關(guān)注并且在實踐中也取得了相當(dāng)程度的成功。但發(fā)達(dá)國家、地區(qū)與發(fā)展中國家、地區(qū)的實踐卻大有不同，因而各自成功的程度和對風(fēng)險的規(guī)避程度也不相同。對于我國來說，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金嚴(yán)重短缺，采用BOT方式融資可緩解這一矛盾，并且可以吸收國外先進(jìn)的管理和運作模式，具有很大的現(xiàn)實意義，并且已在很多項目的實踐上取得了成功。但我們不能陷入一些發(fā)展中國家把BOT融資當(dāng)作引進(jìn)外資的手段的怪圈，應(yīng)大力引進(jìn)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，并以此為突破口，借助BOT融資中的政府信用最終為以大多以中小企業(yè)形態(tài)存在的民間資本建立一個正常的投融資渠道，從而減少資金的浪費，提高民間資本的使用率，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的、瓶頸這一問題也會進(jìn)一步得到解決。

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（作者單位：上海理工大學(xué)商學(xué)院，200031，上海復(fù)興中路1195號）