摘要：本文首先界定了水資源具有的生活用水、資源用水和環(huán)境用水功能，以此為基礎(chǔ)，分析了水資源管制立法中的理念定位。首先，生活用水應(yīng)該被視為一項財產(chǎn)權(quán)，立法應(yīng)保護生活用水這一基本人權(quán)的實現(xiàn)；其次，對于資源用水，應(yīng)該建立獨立的水資源管制機構(gòu)，同時促進以績效評估為基礎(chǔ)的水權(quán)市場的建設(shè)，提升水資源的利用效率；第三，對于環(huán)境用水，本文認為應(yīng)將環(huán)境用水視為公共產(chǎn)品，立法中需要確立政府管制與公共參與的理念。
    　　
    當代日本著名的經(jīng)濟學家青木昌彥教授指出：“制度是關(guān)于博弈如何進行的共有信念的一個自我維系系統(tǒng)。制度的本質(zhì)是對均衡博弈路徑顯著和固定特征的一種濃縮性表征，該表征被相關(guān)域幾乎所有參與人所感知，認為是與他們策略決策相關(guān)的。這樣，制度就以一種自我實施的方式制約著參與人的策略互動，并反過來又被他們在連續(xù)變化的環(huán)境下的實際決策不斷再生產(chǎn)出來?！?也就是說，一項制度是多重因素相互支撐和相互制約下生成的。美國著名經(jīng)濟學家諾斯強調(diào)，制度的變遷是因為來自于規(guī)則改變、非正式限制的改變與執(zhí)行方式和效果的改變等邊際的變化所導(dǎo)致的。 因此，任何一項制度的生成和變遷取決于多重因素的制約。本文將從學理上對水資源的功能進行劃分，并以該劃分為標準，探討相應(yīng)區(qū)間的制度救濟及法律理念，從宏觀上建構(gòu)水資源管制立法的制度框架及其實施進路。

    一、水資源的功能分析

    《黃河水量調(diào)度條例》第3條第二款規(guī)定：“實施黃河水量調(diào)度，應(yīng)當首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水的需要，合理安排農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)環(huán)境用水，防止黃河斷流?！钡?條第四款要求，在制訂黃河水量分配方案時，應(yīng)該堅持“統(tǒng)籌兼顧生活、生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境用水”的原則。由此，現(xiàn)行立法將水資源劃分為生活用水、農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水和生態(tài)用水四個區(qū)間?？剂窟@四個區(qū)間的內(nèi)在屬性，有利于我們制定有效的規(guī)則，并提高法律實施的效率。黃偉倫博士認為，水資源有資源功能和環(huán)境功能。 水的資源功能是指人可以由水作為原料及溶液獲得的資源價值，水的環(huán)境功能是指人可以由水提供景觀及涵養(yǎng)生物等所獲得的環(huán)境價值。實際上，這種劃分在我國上述立法中已有印證，農(nóng)業(yè)和工業(yè)用水對應(yīng)的是水的資源功能，生態(tài)環(huán)境用水對應(yīng)的是水的環(huán)境功能?；邳S偉倫博士的觀點和我國現(xiàn)行立法的規(guī)定，水資源的功能應(yīng)該由如下部分構(gòu)成：首先是水的生活功能，即水資源作為生命維系的基礎(chǔ)，其要求水資源分配時要首先考慮生命的維系；其次是水的資源功能，即水資源在農(nóng)業(yè)和工業(yè)生產(chǎn)中具有的生產(chǎn)資料的價值；第三是水的環(huán)境功能，即水資源作為生態(tài)環(huán)境維系的必需品所具備的經(jīng)濟價值和社會價值。下文我們進一步分析這些功能區(qū)間所主張的制度映射。

    二、生活用水：一項財產(chǎn)權(quán)

    由于生活功能下的水權(quán)是民生所系，作為生活的必需品必然納入政府管制的范疇。生活用水取水有兩種模式，一種是從水源直接取水，一種是從供水企業(yè)中購買生活用水。第二種情形更多的是資源功能中的問題，本節(jié)我們僅討論第一種情況。德國1996年《水管理法》確立了水域利用的批準許可制度，水域利用需要獲得主管部門的批準或許可，立法同時也做出了除外規(guī)定?！端芾矸ā返?3條對地表水“公共用水”做出了規(guī)定，允許“每個人在一定范圍內(nèi)利用地表水”；第24條規(guī)定了所有者和附近居民對水域的合理利用。第33條確立了“為家庭生活，為農(nóng)業(yè)、家禽飲用或少量為暫時目的之用”的地下水許可豁免的制度，但同時立法保留了政府有權(quán)將上述豁免免除并確立許可制的權(quán)利。對于違反許可或批準規(guī)定擅自用水的，該法第41條確立了行政罰款制度。概而言之，德國立法確立了生活用水的一般許可和例外管制的制度，政府可以根據(jù)需要，要求生活用水取水獲得許可或批準。我國現(xiàn)行立法均強調(diào)生活用水的優(yōu)先性，如《水法》第21條、《取水許可和水資源費征收管理條例》第5條、《黃河水量調(diào)度條例》第3條等，但是對于確保該“優(yōu)先性”的制度卻沒有言及。我國《取水許可和水資源費征收管理條例》第4條規(guī)定了取水許可的豁免情形，對于（1）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員使用本集體經(jīng)濟組織的水塘、水庫中的水的；（2）家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水的，予以管制豁免，但是同時對第二項管制豁免設(shè)置了豁免的臨界線，要求省、自治區(qū)、直轄市人民政府對少量取水做出限額規(guī)定。
    對比德國立法和我國的規(guī)定，兩國在生活用水取水上實施的均是一般許可和例外管制的制度，這說明對于生活用水取水立法賦予了公眾財產(chǎn)權(quán)保護，確立了生活用水取水在不損害他人利益和公眾利益的前提下，允許將自然功能下的水權(quán)視為一項財產(chǎn)權(quán)來保護，當用水戶被剝奪了合理取水的權(quán)利時，其應(yīng)該能從公權(quán)力機構(gòu)獲得救濟；當用水超出合理使用的邊界時，政府可以利用行政權(quán)以公益的目的進行干預(yù)。我國現(xiàn)行實踐中，部分地區(qū)——尤其是資源性缺水的農(nóng)村地區(qū)——將公民用于必須生活的取水權(quán)予以剝奪或要求支付相應(yīng)對價，這項制度喪失了合法性基礎(chǔ)，其必然不為公眾所遵從。 因此，立法應(yīng)該保護公眾生活用水合理利用，對于侵占或污染水源導(dǎo)致生活用水受到侵害的行為，立法應(yīng)該對于生活用水的取水權(quán)予以財產(chǎn)權(quán)保護，這也是一項基本人權(quán)。

    三、資源用水：獨立管制與績效評價

    當自然水體被賦予“資源”身份時，首先它必須具有使用價值，其二是稀缺性，其三是可以進行交易并且價值是可以確定的。水資源的使用價值無庸諱言，水資源的稀缺性也無須強調(diào)，關(guān)鍵在于何種交易制度有利于水資源效用的最大程度發(fā)揮。對于水資源來說，其經(jīng)濟效益固然重要，但交易效率也必須強調(diào)，因為笨拙的效率會導(dǎo)致水資源可用量的減少，進而影響效益的實現(xiàn)。因此，制度設(shè)計必須保障水資源利用的效益最大化和效率最大化。這兩個目標的實現(xiàn)需要滿足一組前設(shè)條件，即減少代理成本、縮短流通環(huán)節(jié)和提高使用效率?；谏鲜隹紤]，資源水權(quán)的效益應(yīng)該考慮如下問題。首先是體制選擇，即資源水權(quán)的管制體制應(yīng)該是有利于社會凈福利最高；其次是水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度評價機制的建設(shè)。
    我們首先討論資源用水的管制制度。從目前各國的實踐來看，水資源的管制體制有四種主要模式，統(tǒng)制型體制、自治型體制、契約型體制和信托型體制。 統(tǒng)制型體制是指政府機關(guān)及特定的第三者持有對水的管理責任與絕對的權(quán)力，用水者不參與管理的水管理形態(tài)；自治型體制是指用水者同時作為管理者對水的分配調(diào)整、設(shè)施的維護管理、紛爭的調(diào)停解決等進行獨立完善的自主管理的水管理形態(tài)；契約型體制是指對水的管理持有責任與權(quán)限的管理者與用水者之間通過明確的權(quán)利與義務(wù)的界定，按定價供水、市場運作的水管理形態(tài)；信托型體制是指在用水者持有水權(quán)的前提下，用水者的集合體將水的管理委托給專門技術(shù)集團，并使之按照用水的目的與要求進行管理的水管理形態(tài)。這些不同的管制體制都是根源于特定的國情和經(jīng)濟發(fā)展的需要，本身并無優(yōu)劣。但有兩種體制顯然可以排除，一是代理成本過高的體制，二是缺乏有效監(jiān)督的體制。
    不妨重點關(guān)注一下代理成本過高的流域管制體制。施迪格勒著名的管制俘虜理論已經(jīng)闡述了公權(quán)力機構(gòu)會與利益集團形成妥協(xié)，使得管制政策成為特定利益集團的需要，進而以公益的名義牟取私利。 在這種情況下，委托代理成本是極高的。進一步言之，如果管制政策的制定和實施要依賴于多元化的管制機構(gòu)，那么發(fā)生管制俘虜?shù)母怕屎涂偭繉?。根?jù)水利部1994年《黃河水利委員會職能配置、機構(gòu)設(shè)置和人員編制方案》，流域管理委員會享有對流域水資源排他性的管制權(quán)力。另一方面，2002年修訂的《中華人民共和國水法》確立了“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”的水資源管制體制。盡管立法一再強調(diào)流域獨立管制的地位，但實踐中區(qū)域管理為主的體制仍然較為突出。 在實踐中，防洪工程、水源工程、農(nóng)業(yè)灌溉及農(nóng)村供水由水利部門負責，城市供水、排水由城建部門負責，污水處理由環(huán)保部門負責。這種分割化的管制模式大大削弱了流域管制機構(gòu)的管制效果，同時，多元化的管制機構(gòu)也加大了代理成本發(fā)生的概率。因此，理論上說，目前這種水資源管制體制的管制成本必然是龐大的。但是我們也沒有任何實證資料能夠證實獨立和唯一的流域管制機構(gòu)必然會帶來管制效果的增加，因為享有排他性管制權(quán)力的流域管制機構(gòu)仍然面臨另一個監(jiān)管失靈導(dǎo)致的效率低下。根據(jù)《黃河水量調(diào)度條例》第5條的規(guī)定，黃河水利委員會“負責黃河水量調(diào)度的組織實施和監(jiān)督檢查工作”。在水量調(diào)度方面，黃河水利委員會既是規(guī)則制定者和規(guī)則的實施者，還是爭端的裁判者。缺少有效制衡和利益平衡的制度，盡管不會必然帶來權(quán)力濫用，但這種風險是始終存在的。沒有救濟則沒有權(quán)利。因此，在減少代理成本、構(gòu)建統(tǒng)一流域管制體制的前提下，必須形成有效的公眾參與制衡和利益平衡制度。我們認為，水事管制權(quán)限的統(tǒng)一和多元主體的協(xié)商參與是相互支撐的，缺少任何一面的支撐，再好的制度也難免被摒棄或虛化。因此，《黃河水量調(diào)度條例》一方面有利于確立水量調(diào)度的統(tǒng)一性和全局性，但是地方利益的驅(qū)動和代理成本過高會使得立法意圖在實施中受到彎曲或抵制，應(yīng)該從制度上確立黃河水利委員會在水事管制方面的排他性權(quán)力，同時形成公眾參與并制衡的監(jiān)督機制。
    其次，資源用水效率的提高有賴于水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的構(gòu)建。目前我國的制度建設(shè)，多是“重頭輕尾”，即重視源頭制度建設(shè)卻忽視了后續(xù)配套制度的跟進。如果完善的水量調(diào)度制度面臨著的是調(diào)度后水資源利用的低效率甚至浪費，那么調(diào)度制度所服務(wù)的社會經(jīng)濟目的也就落空了。如果地區(qū)水量的需求多數(shù)是用于農(nóng)業(yè)和工業(yè)目的且資源用水和資源用水量的確定依賴于該區(qū)域用水效率和效益這兩個假設(shè)命題成立的話，我們需要重點考量水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的建設(shè)。我們認為，水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的構(gòu)建應(yīng)該綜合考量經(jīng)濟發(fā)展和民生需要的現(xiàn)狀。由于水資源分配的不均衡和地區(qū)發(fā)展的差異性，以及公眾對節(jié)水的不同認知度，水權(quán)制度在各地區(qū)的適用應(yīng)該體現(xiàn)因地制宜、因時制宜的原則，水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的實施也需要考慮各地區(qū)公眾所形成的對正式規(guī)則和非正式規(guī)則的寬容，尤其是需要考量公眾用水中所形成的非正式規(guī)則對公權(quán)力機構(gòu)推行的水權(quán)正式規(guī)則產(chǎn)生的影響。如果否認非正式規(guī)則的惰性甚至對正式規(guī)則也加以抵制，那么水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的建設(shè)也將流于形式。因此，在資源用水中，管制機構(gòu)應(yīng)該對資源用水產(chǎn)生的效率和效益進行評價，及時調(diào)整水資源的管制政策，確立績效評價機制，以實現(xiàn)作為生產(chǎn)資料的水資源對社會福利和公共利益的最大增進。

    四、環(huán)境用水：政府管制與公共參與

    生物所在環(huán)境中的各種生態(tài)因子（環(huán)境中對生物有直接作用的因子）所構(gòu)成的綜合體稱為生態(tài)環(huán)境，其維持生態(tài)系統(tǒng)水分平衡所需用水稱為生態(tài)環(huán)境用水。 薩繆爾森指出，公共產(chǎn)品意味著每個人對這種產(chǎn)品的消費都不會導(dǎo)致其他人對該產(chǎn)品消費的減少。 非競爭性和非排他性是公共產(chǎn)品的兩大特征。公共產(chǎn)品消費的非競爭性是指一個人對于公共物品的消費不會減少其他人對于該公共物品的消費，即在公共產(chǎn)品數(shù)量一定的情況下，公共產(chǎn)品多分配給一個消費者的邊際成本為零；公共產(chǎn)品消費的非排他性是指當公共產(chǎn)品被提供出來后，就不能拒絕其他人的消費，或者說由于排除其他人消費的成本過高而不可能排他。環(huán)境作為公共產(chǎn)品，其外部性是顯明的；相應(yīng)地，作為維持生態(tài)系統(tǒng)水分平衡所需用的水資源是依附于環(huán)境的，它具有公共產(chǎn)品的屬性。因此，本文認為，環(huán)境用水是一種公共產(chǎn)品。
    環(huán)境用水的這一特征，會使社會主體缺乏足夠的激勵參與到環(huán)境用水之中。且現(xiàn)行立法中只是強調(diào)環(huán)境用水的重要性，對其實施路徑卻缺少探討。這一現(xiàn)狀若不能得到改變，其結(jié)果將導(dǎo)致環(huán)境用水的落空。那么，作為公共產(chǎn)品的環(huán)境用水應(yīng)該由誰來提供呢？
    要回答這一問題，首先要討論公共產(chǎn)品由誰提供。從目前的實踐來看，公共產(chǎn)品有三種提供模式，一是政府直接生產(chǎn)公共產(chǎn)品，二是政府利用市場間接提供公共產(chǎn)品，三是私人自愿提供公共產(chǎn)品。政府直接提供公共產(chǎn)品，會導(dǎo)致政府參與微觀經(jīng)濟活動而喪失宏觀調(diào)控的中立性，并且會促進壟斷和孳生腐敗，公用事業(yè)民營化的世界潮流，證實了政府提供公共產(chǎn)品的效率低下。因此，環(huán)境用水由政府提供，將受到代理成本和管制成本的制約，其效率值得審慎。而私人直接提供環(huán)境用水，又受到環(huán)境的外部性影響，且環(huán)境用水補充生態(tài)平衡具有產(chǎn)權(quán)模糊的特征，私人參與提供環(huán)境用水的的激勵不大。由于環(huán)境用水關(guān)系公益，具有較強的外部性，通過在環(huán)境用水中推進政府管制下的公共參與機制，有利于環(huán)境用水效率的提高。該項制度的核心在于確立公共參與的激勵機制，即充分發(fā)揮私人主體參與提供公共產(chǎn)品的積極性。由于其激勵機制是有形的和具體的，能夠帶來直接的福利，所以，這種模式一方面使得政府提供環(huán)境公共產(chǎn)品的職能得以承繼，另一方面可以避免公共行政機構(gòu)的代理成本和代理鏈過長，強化公眾在共享公益方面的激勵機制。因此，立法需要貫徹政府管制與公共參與的立法理念。

    五、結(jié)論

    目前，我國現(xiàn)行水事立法盡管承認了水資源的多重功能，但是在立法中卻缺乏對這些水資源差異功能所需求的制度保護，其重要原因之一在于對水資源立法理念定位的單一和混亂。本文認為，要最大限度地發(fā)揮水資源作為國民經(jīng)濟和公眾生活的基本生活資料的價值，必須在立法中形成水資源保護的對應(yīng)制度。在水資源的生活功能上，應(yīng)該確立其作為公民基本人權(quán)的地位，立法應(yīng)該確立公權(quán)對公民生活用水以財產(chǎn)權(quán)保護的定位，同時形成對公權(quán)機構(gòu)瀆職的救濟機制；在水資源的資源功能上，一方面不能放棄基于公益的政府管制，另一方面要確立保障公民財產(chǎn)權(quán)的水權(quán)交易制度，促使公眾通過水資源保護獲取特定財產(chǎn)權(quán)益，形成水資源保護的激勵機制和提高水資源利用的效率；在水資源的環(huán)境功能下，作為公共產(chǎn)品的水環(huán)境同樣離不開政府管制，但是水環(huán)境或水生態(tài)的區(qū)域性和利己性同時有利于公共參與機制的形成，因此政府管制與公共參與相結(jié)合的環(huán)境用水立法理念有待建構(gòu)。

　　
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On the Legislation Ideas of Water Resources Regulation
XING Hongfei
(Hehai University Law School, Jiangsu Nanjing 210093)
Abstract: The paper studies the function of water resources from the angles of domestic water, resources water and environmental water. Firstly, domestic water is a kind of property rights and it should be legislation. Secondly, to resources water, we should form basin regulation agency, at the same time, we also must construct the water market based on the water resources performance evaluation. Lastly, environmental water should be taken as a public goods and it might be regulated by government and public Participation.
Key words: Water Resources; Regulation; Legislation Idea

　　
    作者簡介：
    邢鴻飛，男，河海大學法學院院長，河海大學公用事業(yè)法研究所所長，中國水利學會水法專業(yè)委員會副主任委員，教授。