——兼論中國(guó)淡水資源法律保護(hù)現(xiàn)狀

摘要：本文基于全球水危機(jī)的現(xiàn)實(shí)，介紹了全球淡水資源保護(hù)現(xiàn)狀，并重點(diǎn)分析我國(guó)淡水資源情況及立法保護(hù)狀況，并對(duì)完善國(guó)內(nèi)淡水資源法律保護(hù)提出四點(diǎn)建議：進(jìn)一步完善立法、加強(qiáng)對(duì)淡水資源法律的執(zhí)法力度、確立完善的流域管理制度、建立公眾參與和監(jiān)督機(jī)制。
    　　
    一、全球淡水資源保護(hù)分析

    （一）全球淡水資源現(xiàn)狀
    水是生命之源，所有的社會(huì)都依賴于水，有水地球上的萬物才得以生存、生長(zhǎng)。如果缺少石油和其他燃料，我們可以用其他能源來替代，如果沒有干凈的可飲用水，那我們就完了。安全的淡水是維持地球上生命的基本要素。淡水資源是地球水圈的基本構(gòu)成部分,是所有陸生生態(tài)系統(tǒng)不可缺少的一部分?；谄湓诘厍蛏洗嬖谖恢玫牟煌?，可以將淡水資源分為地表水資源、地下水資源和土壤水資源。
    根據(jù)科學(xué)調(diào)查研究結(jié)果獲悉，我們?nèi)祟惿娴倪@顆星球的水資源總量達(dá)約13.86億立方千米之巨,但其中淡水僅占水資源總量的2.5%（約0.35億立方千米）。而全球淡水資源總量中69.5%（約0.24億立方千米）是以人類難以利用的諸如冰川、永久積雪、永久凍土層中的冰等固態(tài)形式存在的。國(guó)際自然及自然資源保護(hù)聯(lián)盟孟加拉代表愛農(nóng)·尼沙特在研討會(huì)上說：“如果將世界上所有的水比喻為盛在一加侖罐子里的水，可供人使用的淡水量只相當(dāng)于一湯匙——大約是總量的0.75%?！痹?1世紀(jì)的開端，地球上有10多億人根本喝不上干凈的水。大約24億人得不到足夠的可飲用水，每年大約還有340萬人死于與水有關(guān)的疾病。難怪有識(shí)之士驚呼：人類面臨的下一個(gè)生態(tài)危機(jī)將是淡水資源短缺!
    地球上的淡水資源分配極不均衡。有些地區(qū)大水泛濫，有的地區(qū)卻因干旱而導(dǎo)致居民死亡——或者淪落成難民而舉家遷移。加拿大有著與中國(guó)同樣多的水資源，然而加拿大的人口只有中國(guó)的2.5%，人均淡水量遠(yuǎn)高于中國(guó)。在干燥的博茨瓦納，水是如此寶貴以至于用“雨水（Pula）”命名自已的貨幣。
水污染是全球淡水資源面臨的又一大威脅。清潔、充足的水是極其寶貴的。沒有清潔、充足的水，我們就不能生存。但是我們卻把水源作為廢物傾倒場(chǎng)，每年向湖泊、河流和海洋傾倒數(shù)十億噸的化學(xué)品、金屬和有機(jī)污染物。在幾乎兩個(gè)世紀(jì)以前，本杰明·富蘭克林就曾經(jīng)說過，只要水井不干，我們就不會(huì)了解水的真正價(jià)值。今天，我們一方面在消耗著越來越多的水，另一方面還在繼續(xù)忽視水的重要性。不但全世界水井的水位都在下降，而且水體也被污染，有時(shí)達(dá)到不能飲用的程度。基于所有這些原因，我們需要保護(hù)和恢復(fù)我們的水質(zhì)。
    目前，水正在變?yōu)榉浅Ｖ匾?、稀有的資源，以致于卷入了國(guó)家安全事務(wù)。淡水既存在數(shù)量問題，也存在質(zhì)量問題和水生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)重失調(diào)問題。全球面臨著嚴(yán)峻的水危機(jī)，直接危及人類的生存和發(fā)展。據(jù)一份最新的報(bào)告預(yù)測(cè)，到2025年，全球有一半人口將面臨淡水資源的嚴(yán)重缺乏。世界水事委員會(huì)提醒大家：“此時(shí)此刻，我們面臨著世界水資源短缺的危機(jī)，而且這種危機(jī)只會(huì)越來越嚴(yán)重。如果解決不了水源短缺的問題，結(jié)果將是糧食價(jià)格上升，缺水的國(guó)家不得不用昂貴的價(jià)格進(jìn)口糧食，然而缺水的國(guó)家大多貧窮落后。”饑餓和干渴也與政治動(dòng)蕩和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢緊密相關(guān)。
    （二）全球淡水資源保護(hù)狀況簡(jiǎn)介
    關(guān)于淡水資源的國(guó)際保護(hù)經(jīng)歷了從單一利用到全方位保護(hù)，從保護(hù)河流到保護(hù)整個(gè)水系的發(fā)展過程，從創(chuàng)設(shè)相對(duì)簡(jiǎn)單和直接的防止重大跨界污染的義務(wù)發(fā)展到建立廣泛的保護(hù)共享資源的法律制度。
    起初，區(qū)域性的或雙邊的國(guó)際條約構(gòu)成全球淡水資源的利用和保護(hù)制度的重要部分。如1978年美國(guó)和加拿大兩國(guó)簽訂的《美加大湖水質(zhì)協(xié)定》。《協(xié)定》的宗旨是“恢復(fù)并保護(hù)大湖流域生態(tài)系統(tǒng)的水體的化學(xué)的、物理的和生物學(xué)的完善性”。1998年通過的《保護(hù)萊茵河公約》，該公約從整體的角度看待萊茵河生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展，將河流、河流沿岸與河流沖擊區(qū)域一起考慮。
    作為一個(gè)整體的水系的統(tǒng)一性自然要求針對(duì)整個(gè)流域來處理水問題，在國(guó)際范圍內(nèi)這還是近期的發(fā)展。1966年，國(guó)際法協(xié)會(huì)通過了《國(guó)際河流利用規(guī)則》（即“赫爾辛基規(guī)則”），在條約中提出了現(xiàn)代國(guó)際流域的概念，為國(guó)際河流的綜合利用和環(huán)境保護(hù)提供了依據(jù)。“赫爾辛基規(guī)則”承認(rèn)，國(guó)際流域內(nèi)的每個(gè)國(guó)家都有權(quán)利合理公平地利用國(guó)際流域內(nèi)的水；各國(guó)不應(yīng)對(duì)國(guó)際流域內(nèi)的水造成任何新形式的污染或加重現(xiàn)有的污染程度，從而可能對(duì)流域內(nèi)另一個(gè)國(guó)家的境內(nèi)造成嚴(yán)重?fù)p害，國(guó)家應(yīng)為減少各種現(xiàn)有的污染采取一切合理的措施，以便不在流域內(nèi)另一個(gè)國(guó)家的境內(nèi)造成損害；關(guān)于國(guó)際河流利用產(chǎn)生的爭(zhēng)端，應(yīng)按聯(lián)合國(guó)憲章精神以和平解決。1992年里約地球問題首腦會(huì)議上通過了《21世紀(jì)議程》，其中第18章為“保護(hù)淡水資源的質(zhì)量和供應(yīng)：對(duì)水資源的開發(fā)、管理和利用采用綜合性辦法”，在本章中指出：“由于世界上許多地區(qū)淡水資源普遍稀缺,而且逐漸被破壞,污染益發(fā)嚴(yán)重,加上不相容的活動(dòng)得寸進(jìn)尺,因此必須對(duì)水資源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和管理。這種統(tǒng)籌規(guī)劃必須覆蓋所有各類的相關(guān)淡水水體,包括地表水和地下水,同時(shí)需要適當(dāng)考慮到水的量與質(zhì)方面。” 1997年根據(jù)國(guó)際法委員會(huì)的條款，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過《國(guó)際水道非航行利用法公約》這一法典化文件。它包括四方面的內(nèi)容：（1）適用于所有國(guó)際水道的一般規(guī)則；（2）實(shí)施這些規(guī)則的程序規(guī)則；（3）關(guān)于淡水保護(hù)、保持和管理的實(shí)質(zhì)條款；（4）關(guān)于水道國(guó)締結(jié)協(xié)定的條款。該公約要求水道國(guó)保護(hù)、保全和管理國(guó)際水道及其水，特別是保護(hù)水道的生態(tài)系統(tǒng)。
總的來說，當(dāng)前，國(guó)際環(huán)境法在國(guó)際水資源保護(hù)制度上已經(jīng)構(gòu)建了一整套原則和規(guī)則。對(duì)國(guó)際淡水資源法律制度的研究對(duì)指導(dǎo)國(guó)內(nèi)立法具有積極意義。

    二、我國(guó)淡水資源現(xiàn)狀

    在我國(guó)，人們經(jīng)常用“水少、水多、水臟”六個(gè)字來概括現(xiàn)實(shí)中的三大水危機(jī)。
    我國(guó)淡水資源總量為2.8萬億立方米，居世界第6位，人均占有量約2300立方米，僅相當(dāng)于世界人均占有量的1/4，名列世界第88位，是世界上13個(gè)貧水國(guó)家之一。近年，黃河、長(zhǎng)江、珠江、淮河等幾大主要河流斷流情況嚴(yán)重。以黃河為例，千百年來，每當(dāng)提到黃河，人們頭腦中想起的第一個(gè)詞匯往往是“泛濫”，但1972年，黃河下游出現(xiàn)有史以來第一次斷流，此后，黃河下游頻繁斷流，1997年斷流時(shí)間更是長(zhǎng)達(dá)226天。從1999年3月開始，水利部對(duì)黃河實(shí)施全流域統(tǒng)一調(diào)度，黃河斷流的勢(shì)頭得到了遏制，但還是不斷面臨斷流的危險(xiǎn)。2005年3月30日，從青海省水利廳獲悉，由于源頭地區(qū)水環(huán)境嚴(yán)重惡化，導(dǎo)致黃河水量大幅度減少，自上世紀(jì)90年代初到本世紀(jì)初的10年時(shí)間里，黃河源頭水量減少了23％。另有報(bào)道稱：黃河中游的渭河和汾河，最近五六年降雨減少14%,但實(shí)測(cè)徑流量卻減少了40%～50％；伊洛河和沁河近10年降雨比五六十年代減少11%～15％，但實(shí)測(cè)徑流卻減少了60%～70％。
    一方面到處都是缺水警報(bào)，一方面年年都有洪澇發(fā)生。我國(guó)每年的降水都集中在汛期的三四個(gè)月，占全年降水量的60％到70％，屆時(shí)河水暴漲，洪澇災(zāi)害頻繁。1992、1998年的大洪水至今還令人記憶猶新。今年1月21日水利部副部長(zhǎng)陳雷表示，在三峽工程建成后，長(zhǎng)江中下游目前仍有約340億～400億立方米的超額洪水需要妥善安排出路，防洪安全仍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
    水量已經(jīng)讓我們憂慮，水質(zhì)更讓人頭疼。根據(jù)環(huán)?？偩止嫉臄?shù)據(jù)，2003年度7大水系407個(gè)重點(diǎn)監(jiān)測(cè)斷面水質(zhì)，Ⅳ類及以上水質(zhì)占到61.9%。即我們7大水系中六成以上河段的水人已不能直接接觸。其中極為惡劣者竟高達(dá)三成，而清潔的水僅有3%。水資源本來就緊缺，如此大規(guī)模的污染使局面更為嚴(yán)峻。我們看到，海河、淮河、黃河、遼河是天然水系中污染最嚴(yán)重的，北方不但嚴(yán)重缺水，還嚴(yán)重污染。人們寄希望于南水北調(diào)，而南水北調(diào)工程（東線）污染位居第一。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們生活水平的提高，生產(chǎn)和生活活動(dòng)造成的水體污染亦日趨明顯，水體污染主要來源于工業(yè)廢水、生活污水、地表徑流及突發(fā)事故造成大量有毒化學(xué)品的外泄，進(jìn)而污染水體。
    據(jù)估計(jì)，2010年中國(guó)將進(jìn)入嚴(yán)重缺水期，到2030年中國(guó)將缺水400到500億立方米，北京缺水將達(dá)到12到20億立方米。水資源短缺，已經(jīng)成了嚴(yán)重困擾中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨世紀(jì)發(fā)展的重要因素。

    三、我國(guó)淡水資源法律保護(hù)分析

    水的法律體系或水法體系，是由許多有關(guān)水的法律所組成的體系。水法是調(diào)整水的開發(fā)、利用、管理、保護(hù)、治理過程中所發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，一般包括水權(quán)、水的規(guī)劃、使用和保護(hù)、水工程建設(shè)與管理、防汛及防治其他水害、水事糾紛的處理、水管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及職責(zé)等方面的內(nèi)容。水資源法的內(nèi)容側(cè)重于水的管理、保護(hù)、開發(fā)、利用等興利方面的行為規(guī)范，它只是水法體系中的一個(gè)有機(jī)組成部分。水保護(hù)法是水資源法的一個(gè)重要組成部分，而水污染防治法則是水保護(hù)法的一個(gè)重要方面。
    （一）我國(guó)淡水資源立法現(xiàn)狀
    由上述事實(shí)可知，我國(guó)淡水資源總量豐富，但人均量少，且在時(shí)空分布極不均勻，是水資源相對(duì)短缺和水、旱災(zāi)害頻仍的國(guó)家。合理開發(fā)利用水資源、加強(qiáng)對(duì)水資源的管理、保護(hù)和防治水害，是國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的基本要求之一，關(guān)系到中華民族的未來。在水資源立法方面，我國(guó)已有《水法》、、《水污染防治法》以及《水土保護(hù)法》、《防洪法》、《環(huán)境保護(hù)法》等一系列法律法規(guī)。它們對(duì)完善我國(guó)水環(huán)境水資源法律體系及促進(jìn)我國(guó)水環(huán)境保護(hù)事業(yè)起到不可估量的歷史作用。以下主要對(duì)我國(guó)《水法》和《水污染防治法》作簡(jiǎn)要介紹。
    全國(guó)人大常委會(huì)于1988年制定公布了《水法》。根據(jù)《水法》，國(guó)務(wù)院先后制定了《河道管理?xiàng)l例》（1988年）、《防汛條例》（1991年）、《取水許可制度實(shí)施辦法》（1993年）等行政法規(guī)。這些法律法規(guī)對(duì)規(guī)范水資源的開發(fā)利用，保護(hù)水環(huán)境，防止水害，促進(jìn)水利事業(yè)的發(fā)展，曾發(fā)揮了積極的作用。但是，舊《水法》僅注重對(duì)水資源的開發(fā)利用，不重視水資源的保護(hù)，導(dǎo)致水污染嚴(yán)重，同時(shí)舊《水法》的一些規(guī)定也過于原則，不利于操作，已經(jīng)不適應(yīng)實(shí)際的需要。針對(duì)這種情況，我國(guó)于2002年8月29日正式修訂頒布新《水法》，將《水法》由7章53條修訂為8章82條。新《水法》在水資源所有權(quán)歸屬問題上，確立了國(guó)家為水資源的唯一所有權(quán)主體，同時(shí)維護(hù)農(nóng)民用水權(quán)；在總則中規(guī)定我國(guó)實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制；重視對(duì)水質(zhì)的保護(hù)，設(shè)立專章進(jìn)行規(guī)定；重視對(duì)節(jié)約用水的管理。
    我國(guó)早在1984年就頒布了《水污染防治法》，希望借助法律的作用防治水污染，但效果不是很好。1993年下半年，全國(guó)人大環(huán)資委開始進(jìn)行《水污染防治法》的修改準(zhǔn)備，1996年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過了修訂的《水污染防治法》，對(duì)舊《水污染防治法》7個(gè)條款進(jìn)行了修改完善，新增了16個(gè)條款，將舊法由7章46條修訂為7章65條。2000年對(duì)《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》）作出全面修改，修改后的《實(shí)施細(xì)則》刪除舊《實(shí)施細(xì)則》中的10個(gè)條款，對(duì)舊《實(shí)施細(xì)則》中的18個(gè)條款進(jìn)行了修改完善，新增了20個(gè)條款，總條款數(shù)由原來的39條增加到49條?！端廴痉乐畏ā芳捌鋵?shí)施細(xì)則的修改確立了新的水污染防治和水環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略思路，實(shí)現(xiàn)水污染防治與水環(huán)境保護(hù)工作的五個(gè)轉(zhuǎn)變：由單純的區(qū)域管理轉(zhuǎn)變?yōu)榱饔蚬芾砼c區(qū)域管理相結(jié)合；由末端控制為主轉(zhuǎn)向源頭控制與全過程防治；由排放控制為主轉(zhuǎn)向產(chǎn)生控制與排放控制相結(jié)合，推行清潔生產(chǎn)；由污染物排放濃度控制轉(zhuǎn)向污染物排放濃度控制與重點(diǎn)污染物排放總量控制相結(jié)合；由單純點(diǎn)源控制、分散治理轉(zhuǎn)向點(diǎn)源管制與區(qū)域、流域集中治理、統(tǒng)一管理相結(jié)合。此外還充實(shí)了水污染事故的應(yīng)急處理制度。
    （二）完善我國(guó)淡水資源法律保護(hù)的建議
    從我國(guó)現(xiàn)行法來看，我國(guó)基本上已經(jīng)形成了完整的水法體系，但是在以下方面還有待進(jìn)一步改善。
    1、立法有待進(jìn)一步完善
    現(xiàn)行立法缺乏水的循環(huán)與水環(huán)境恢復(fù)方面的法律規(guī)定。當(dāng)前循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法問題成為立法焦點(diǎn)，淡水資源的循環(huán)利用是循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一個(gè)重要方面，因?yàn)閷?shí)現(xiàn)淡水資源循環(huán)利用有利于解決嚴(yán)重的水危機(jī)，相應(yīng)地此方面的立法亦亟待完善。保護(hù)水資源的責(zé)任制，仍缺乏法律依據(jù)，例如，經(jīng)常提到的水污染行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，沒有確定追究機(jī)關(guān)和具體責(zé)任后果，更缺乏追究程序。此外，有些方面仍然規(guī)定的比較概括，缺乏可操作性，如新《水法》第二十七條二款，規(guī)定在不通航的河流或者人工水道上修建閘壩后可以通航的，建設(shè)單位應(yīng)同時(shí)修建過船設(shè)施或者預(yù)留過船設(shè)施位置，但未規(guī)定所需費(fèi)用由誰承擔(dān)，這一立法空白有可能會(huì)導(dǎo)致建設(shè)單位與交通部門或其他有關(guān)部門因費(fèi)用承擔(dān)不明而發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，致使實(shí)踐中相關(guān)設(shè)施的建設(shè)受到拖延，使已有的立法得不到執(zhí)行。
    2、加強(qiáng)對(duì)淡水資源法律的執(zhí)法力度。
    法的生命在于執(zhí)行，完善的立法要真正發(fā)揮作用，離不開執(zhí)法活動(dòng)。當(dāng)前我國(guó)淡水資源法律執(zhí)法領(lǐng)域存在多方面的現(xiàn)實(shí)障礙，主要表現(xiàn)為：執(zhí)法思想觀念滯后，立法的模式和指導(dǎo)思想不能完全適應(yīng)執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)要求；執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)限不足，執(zhí)法手段落后；執(zhí)法過程的民主性和透明度不夠；執(zhí)法部門統(tǒng)一監(jiān)督管理與分部門監(jiān)督管理的機(jī)制未真正建立起來。這就要求我們不斷探索以實(shí)現(xiàn)政府執(zhí)法方式的變革。基于現(xiàn)代行政精神，政府執(zhí)法方式應(yīng)體現(xiàn)以下特征：開放性，即政府執(zhí)法公開化程度要不斷增強(qiáng)，執(zhí)法應(yīng)由封閉走向開放；互動(dòng)性，即增強(qiáng)行政執(zhí)行的社會(huì)參與性、積極推動(dòng)行政民主化的進(jìn)程；統(tǒng)一性，即執(zhí)法權(quán)力應(yīng)實(shí)現(xiàn)由分散行使到集中行使的轉(zhuǎn)變；柔和性，即淡化政府執(zhí)法權(quán)力色彩，以行政指導(dǎo)、行政合同等新的方式實(shí)施政府執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)由強(qiáng)制性——弱強(qiáng)制性——說服性的轉(zhuǎn)變；司法化，即構(gòu)建“行政——司法”結(jié)構(gòu)，引進(jìn)司法最終保障制度；人性化，即注重政府執(zhí)法過程的文明化。例如在水污染方面，鑒于當(dāng)前水污染的嚴(yán)峻形勢(shì)，環(huán)保部門和水資源管理部門面臨任務(wù)是十分艱巨的，國(guó)家環(huán)保總局將確保人民喝上干凈的水，作為目前我國(guó)環(huán)保工作的首要任務(wù)。要完成這一首要任務(wù)，就要嚴(yán)格執(zhí)行水污染防治法，嚴(yán)厲打擊污染水環(huán)境、破壞水環(huán)境的違法行為。
    3、確立完善的流域管理制度
    流域管理制度在國(guó)際淡水資源法律制度中已經(jīng)得以貫徹，作為有效且先進(jìn)的制度，我國(guó)近年的水資源立法也對(duì)該制度作出明確規(guī)定，但總的來說，法律規(guī)定得都過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。新《水法》關(guān)于流域管理的規(guī)定存在許多流弊，導(dǎo)致其法律作用十分有限，無法發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)應(yīng)有的功能，甚至在某些方面形同虛設(shè)。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，現(xiàn)在的流域機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院水行政主管部門的派出機(jī)構(gòu)，屬于事業(yè)單位，不具有完全獨(dú)立的水資源管理權(quán)，根據(jù)《水法》第17條規(guī)定，它無權(quán)參與國(guó)家確定的重要江河、湖泊的水資源宏觀管理。新《水法》將流域分為三類，一類流域是國(guó)家確定為重要江河、湖泊的流域，二類流域是跨省、自治區(qū)、直轄市的其他江河、湖泊的流域，三類流域是其他江河、湖泊的流域，并明確規(guī)定在一類流域上設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)，二類流域、三類流域上是否設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)該法并未明確規(guī)定，這樣，可能會(huì)導(dǎo)致二類、三類流域仍面臨水資源地區(qū)分割的問題。修改后的《水污染防治法》仍把流域機(jī)構(gòu)的職責(zé)限定于“水質(zhì)監(jiān)測(cè)”、“水污染防治報(bào)告”和“協(xié)調(diào)監(jiān)督”，把水質(zhì)和水量人為分開管理，令嚴(yán)重的水污染得不到有效遏制。盡管新《水法》明確規(guī)定：“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”，許多職能都是由流域管理機(jī)構(gòu)和地方水行政主管部門共同承擔(dān)，每一項(xiàng)具體的管理事務(wù)，流域機(jī)構(gòu)與地方水行政主管部門的管理權(quán)限如何劃分，結(jié)合的“點(diǎn)”何在，都值得進(jìn)一步的探討。由于長(zhǎng)期以來形成的“條塊分割、各自為政、多頭管理、互不協(xié)調(diào)”的局面，導(dǎo)致一些區(qū)域水資源管理者過分注重區(qū)域利益，忽視全流域的利益，流域管理的理念尚未真正被接受。地方保護(hù)主義對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的單一追求更妨礙了法律的實(shí)施，有法不依的局面也給流域管理的實(shí)現(xiàn)造成了難度。確立完善的流域管理制度對(duì)于國(guó)內(nèi)淡水資源管理具有極為重要的意義。
    4、建立公眾參與和監(jiān)督機(jī)制
    水資源的開發(fā)、利用、保護(hù)、管理涉及到社會(huì)中每一成員的利益，與他們的生存和發(fā)展息息相關(guān)。環(huán)保事業(yè)是千千萬萬人的事業(yè)，環(huán)保法制建設(shè)需要每一位社會(huì)成員的自覺努力。因此，公眾應(yīng)該有權(quán)利通過一定途徑了解水資源的相關(guān)信息。同時(shí)，在政府做出一定決策時(shí)，公眾也應(yīng)該通過一定機(jī)制參與決策，表達(dá)他們的意見和建議。另外，對(duì)于執(zhí)法情況，公眾應(yīng)當(dāng)能夠通過一定的途徑予以監(jiān)督。事實(shí)上，在我國(guó)，公民、企事業(yè)單位大多被看作義務(wù)主體，這就不利于維護(hù)他們的合法權(quán)益，更不利于對(duì)國(guó)家的行為予以監(jiān)督。因此，我們要不斷推進(jìn)公民的陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽證權(quán)、知情權(quán)等程序權(quán)利體系的健全和完善，建立環(huán)境信息公開制度，聽證制度，公眾監(jiān)督制度等。
    隨著地球人口的不斷增加和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，水危機(jī)越來越明顯，在地球上的許多地方已經(jīng)出現(xiàn)了水荒，中國(guó)也不例外。淡水資源的保護(hù)不僅是國(guó)內(nèi)問題，亦是全球問題。因此我們既要不斷完善本國(guó)淡水資源保護(hù)制度，又要不斷加強(qiáng)國(guó)際合作，促進(jìn)國(guó)際淡水資源法律的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：
    1. 《國(guó)際環(huán)境法》，林燦鈴著，人民出版社2004年4月第1版。
    2. 《我國(guó)水環(huán)境保護(hù)立法的創(chuàng)新與進(jìn)化》，李啟家。
    3. 《水危機(jī)——尋找解決淡水污染的方案》，[英]朱莉·斯托弗著，科學(xué)出版社2000年3月第一版。
    4. 《論政府執(zhí)法方式及其變革》，肖金明，《行政法學(xué)研究》，2004年第4期。
    5. 《國(guó)外水資源保護(hù)立法研究》，蔡守秋，《環(huán)境資源法論叢》第3卷，法律出版社2003年7月第1版。
    6. 《21世紀(jì)議程》網(wǎng)站鏈接http://www.un.org/chinese/events/wssd/agenda21.htm。

    Abstract：This article introduces the status quo of the protection of the world’s fresh water resources,which is based on the fact of the world’s water crisis.And it emphatically analyses the state of our country’s fresh water resources and the legislation of this area.Then, it puts forward three pieces of suggestions about the perfection of our country’s fresh water legal protection: perfecting legislation further, strengthening the execution of the fresh water legislation, establishing the system of drainage basin management, building up the mechanism of mass participation and supervision.
    Key Words: the fresh water resource; Law of Water; Law of the Prevention and Cure of Water