今天，財政部發(fā)布《關(guān)于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目 規(guī)范管理的通知》(財金〔2018〕54號)(以下簡稱“54號文”)。文件指出，共有173個項目存在問題，該文件將對PP項目帶來哪些影響?什么樣的項目會遭遇退庫風(fēng)險?E20研究院嘗試分析。

一、173個示范項目分類處置

對核查存在問題的173個示范項目分類進行處置。具體分為三類：

(1)調(diào)出示范并清理出庫。將不再繼續(xù)采用PPP模式實施的包頭市立體交通綜合樞紐及綜合旅游公路等30個項目，調(diào)出示范項目名單，并清退出全國PPP綜合信息平臺項目庫。

根據(jù)山西萬方建設(shè)工程項目管理咨詢有限公司提供的分析圖片，退庫原因總體上“不再采用PPP模式”的占47%，“尚未落地、不再繼續(xù)采取PPP模式的”占17%，此外還包括“融資未落實”(7%)、“項目投資主體和規(guī)模發(fā)生變化，一年內(nèi)無進展”等原因。

圖片來源：山西萬方建設(shè)工程項目管理咨詢有限公司整理繪制。

(2)調(diào)出示范但保留在庫。將尚未完成社會資本方采購或項目實施發(fā)生重大變化的北京市豐臺區(qū)河西第三水廠等54個項目，調(diào)出示范項目名單，保留在項目庫，繼續(xù)采用PPP模式實施。調(diào)出示范的原因中，“尚未落地”占92.6%，其他則包括“財政支出壓力大”“涉及環(huán)保問題”“部分子項目推進困難”“項目名稱、內(nèi)容及邊界條件發(fā)生實質(zhì)性變化”等。

圖片來源：山西萬方建設(shè)工程項目管理咨詢有限公司整理繪制

(3)保留示范但限期整改。對于運作模式不規(guī)范、采購程序不嚴謹、簽約主體存在瑕疵的89個項目，請有關(guān)省級財政部門會同有關(guān)方面抓緊督促整改，于6月底前完成。逾期仍不符合相關(guān)要求的，調(diào)出示范項目名單或清退出項目庫。整改原因中，“運作不規(guī)范”占82%，其中“未按規(guī)定開展財政承受能力輪漲”占36%、“主體不合規(guī)”7.9%、“未按規(guī)定進行信息公開”2.25%。其他整個原因則是“已完成采購，尚未簽署合同”占10%、主體不合格占7.87%。

圖片來源：山西萬方建設(shè)工程項目管理咨詢有限公司整理繪制

二、退庫處置方式得到明確

54號文還對包括加強項目規(guī)范管理、切實強化信息公開、建立健全長效管理機制等做了明確的規(guī)定。

其中，該文對業(yè)界普遍關(guān)注的“退庫項目后續(xù)處置”問題給出了具體的安排：對于尚未啟動采購程序的項目，調(diào)整完善后擬再次采用PPP模式實施的，應(yīng)當充分做好前期論證，按規(guī)定辦理入庫手續(xù);無法繼續(xù)采用PPP模式實施的，應(yīng)當終止實施或采取其他合規(guī)方式繼續(xù)推進。對于已進入采購程序或已落地實施的項目，應(yīng)當針對核查發(fā)現(xiàn)的問題進行整改，做到合法合規(guī);終止實施的，應(yīng)當依據(jù)法律法規(guī)和合同約定，通過友好協(xié)商或法律救濟途徑妥善解決，切實維護各方合法權(quán)益。

三、項目進一步規(guī)范管理

“引以為戒，加強項目規(guī)范管理”則是對所有PPP項目提出了更具體的要求。

具體來說，包括一系列“不得”：

1. 不得突破10%紅線新上項目，不得出現(xiàn)“先上車、后補票”、專家意見缺失或造假、測算依據(jù)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)口徑不一致、僅測算單個項目支出責(zé)任等現(xiàn)象;

2. 不得設(shè)置明顯不合理的準入門檻或所有制歧視條款，不得未經(jīng)采購程序直接指定第三方代持社會資本方股份;

3. 國有企業(yè)或地方政府融資平臺公司不得代表政府方簽署PPP項目合同，地方政府融資平臺公司不得作為社會資本方;

4. 合同中不得約定由政府方或其指定主體回購社會資本投資本金，不得弱化或免除社會資本的投資建設(shè)運營責(zé)任，不得向社會資本承諾最低投資回報或提供收益差額補足，不得約定將項目運營責(zé)任返包給政府方出資代表承擔(dān)或另行指定社會資本方以外的第三方承擔(dān);

5. 不得以債務(wù)性資金充當項目資本金，政府不得為社會資本或項目公司融資提供任何形式的擔(dān)保。

四、專家對54號文的點評與建議

對于54號文的出臺，北京清控偉仕咨詢有限公司總經(jīng)理劉世堅認為，(1)方向正確，不回避問題，把對的事情做起來最要緊，效果不必苛求完美;(2)動態(tài)管理，有進有出，是項目庫，包括專家?guī)斓膽?yīng)有之義，需要持之以恒;(3)規(guī)范管理和信息公開，值得反復(fù)強調(diào)，但往后也許還需執(zhí)行細則推動;(4)長效管理機制值得重點關(guān)注，這是PPP管理體制演化的新動向。如果行之有效，可能會進一步強化財政系統(tǒng)對相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)項目的主導(dǎo)權(quán)。劉世堅建議，通過高位階立法或地方相關(guān)制度環(huán)境建設(shè)，盡快形成跨部門協(xié)調(diào)機制，緩解一直以來的部際協(xié)調(diào)困局。

鄭州大學(xué)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新研究院PPP研究中心副主任楊小波從PPP“兩評一案”及PPP合同等角度提出了自己的看法。他認為，現(xiàn)在不少PPP項目的實施方案中風(fēng)險分配環(huán)節(jié)不受重視，很多流于形式，沒有針對項目的特點進行量身定制。更重要的是沒有站在公允的角度為政府和社會資本兩方考慮，將風(fēng)險過多讓其中一方承擔(dān)，且沒有考慮到風(fēng)險分配與后續(xù)的調(diào)價機制掛鉤等問題，為項目真正落地執(zhí)行埋下隱患。

關(guān)于“不得約定將項目運營責(zé)任返包給政府方出資代表承擔(dān)或另行指定社會資本方以外的第三方承擔(dān)”，楊小波指出此種情形的確應(yīng)該加以規(guī)范，尤其是不能通過補充協(xié)議等方式返包給政府方機構(gòu)進行運營。實操中，不少PPP項目在采購文件中要求潛在社會資本方(或聯(lián)合體)需要具備融資、建設(shè)、運營等能力，而在合同體條款安排上又提到項目公司可以將部分或者全部運營工作委托給第三方機構(gòu)。特別是之前很多PPP項目的社會資本方多為施工企業(yè)，不懂運營或者不想運營，于是就順水推舟將運營外包，在某些領(lǐng)域也出現(xiàn)政府主動要求項目公司把運營委托給自己下屬的公司進行運營的情形。這種操作方式下，社會資本“重建設(shè)、輕運營”得到變相激勵，而實施機構(gòu)在PPP項目運營進行績效考核時也很容易“睜一只眼閉一只眼”，提高公共服務(wù)供給效率和供給質(zhì)量的目的必然要打折扣。

關(guān)于“強化咨詢服務(wù)監(jiān)督”，楊小波建議今后PPP項目的相關(guān)評審中，評審專家應(yīng)由地方政府PPP中心抽取(不能由為該項目提供服務(wù)的咨詢公司推薦)，且應(yīng)全面披露參與的專家信息及專家的書面意見。這既有利于督促專家發(fā)表中立、專業(yè)的意見，也有利于對咨詢公司初始方案報告及修改完善情況進行對比監(jiān)督。

五、環(huán)保項目占據(jù)示范分類處置的三成

E20研究院對54號文所列的PPP示范項目進行分類整理發(fā)現(xiàn)：被分類處置的環(huán)保類項目合計有58個，占總數(shù)的33.5%。

第一類，退出示范并清理出庫的環(huán)保項目有10個，占此類總數(shù)的33%。調(diào)出原因絕大多數(shù)為不再采用PPP模式;少數(shù)則是因為“項目投資主體和規(guī)模發(fā)生變化，一年內(nèi)無進展”，或“選址拆遷困難，停止推進”。環(huán)保所屬領(lǐng)域中，水務(wù)類有8個，固廢及混合類各1個。值得關(guān)注的是，水務(wù)中多為水環(huán)境綜合治理項目或海綿城市項目，固廢個別則是因為“領(lǐng)避效應(yīng)”導(dǎo)致的選址問題。區(qū)域上，主要在中西部地區(qū)。其中，甘肅最多，有4個;其次是陜西、湖南各2個，新疆及山東各1個。

表1 退出示范并清理出庫的環(huán)保項目一覽表

數(shù)據(jù)來源：E20研究院根據(jù)54號文附表整理繪制

第二類，調(diào)出示范但保留在庫的環(huán)保項目有20個，占此類總數(shù)的37%。調(diào)出原因中“尚未落地”最多，有17個;其他3個分別為部分子項目推進困難、項目內(nèi)容及邊界發(fā)生實質(zhì)變化、財政支出壓力大而暫緩實施。環(huán)保細分領(lǐng)域中，水類依然最多，共有15個;固廢及管網(wǎng)(管廊)類分別為2個、3個。區(qū)域上，四川、江西、湖北、河北及青海數(shù)量居前。值得關(guān)注的是，此類中，縣級或工業(yè)園區(qū)類水務(wù)項目居多，可能與這些項目所處區(qū)域的供水需求、排水量不確定性較高有關(guān)。

表2 調(diào)出示范但保留在庫的環(huán)保項目一覽表

數(shù)據(jù)來源：E20研究院根據(jù)54號文附表整理繪制

第三類，保留示范但限期整改的環(huán)保項目有28個，占此類總數(shù)的31.5%。整改原因中，25個均為“運作不規(guī)范”，且其中16個含有“未按規(guī)定開展財政承受能力論證”的原因;另外，有2個項目為“已完成采購，尚未簽署合同”，1個項目則是“主體不合規(guī)”。環(huán)保細分領(lǐng)域來看，水、固、管分別為18個、6個、4個。區(qū)域上，河南最多，有10個環(huán)保示范項目被限期整改;其次是云南，有5個環(huán)保示范項目被掀起整改;四川、福建、河南等地均有2個環(huán)保示范項目要求進行整改。被限期整改的多為流程上的不規(guī)范，特別是財承問題，值得各方高度關(guān)注。

表3 保留示范但限期整改的環(huán)保項目一覽表

數(shù)據(jù)來源：E20研究院根據(jù)54號文附表整理繪制

總體而言，環(huán)保在54號文分類處置中占三成，與環(huán)保PPP項目占財政部PPP項目庫的比例大體相當。但從我們分析的細節(jié)看，被分類處置的環(huán)保項目集中在體量較大、邊界需要厘清的水環(huán)境綜合治理領(lǐng)域，投資規(guī)模大、運維屬性較弱、財政支付壓力大的水利工程及海綿城市、地下綜合管廊等領(lǐng)域，以及部分處于縣域或園區(qū)的供排水項目、垃圾焚燒項目。從92號文的項目庫規(guī)范管理到54號文的示范項目規(guī)范管理，實際上體現(xiàn)了“從重數(shù)量到重質(zhì)量”、“從重建設(shè)到重運營”的轉(zhuǎn)變，是循序漸進、逐漸優(yōu)化的過程，也是回歸PPP“初心”的制度化安排，將為更多真正有專業(yè)積累、有運營經(jīng)驗的社會資本提供更加公平的參與機會，由此帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展與公共服務(wù)改善的“雙贏”。

編輯： 趙凡