一些政府付費類項目，通過“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任。實際上都是由政府兜底項目風(fēng)險。對于“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”方式，E20環(huán)境平臺PPP中心梳理部分PPP項目發(fā)現(xiàn)，可用性付費比重大、運營績效付費占比微乎其微的現(xiàn)象并不鮮見。

早在2017年7月，財政部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)組織召開進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會時，指出PPP發(fā)展不規(guī)范可以歸納為支出責(zé)任“固化”、支出上限“虛化”、運營內(nèi)容“淡化”、適用范圍“泛化”等“四個問題”。其中，支出責(zé)任“固化”表現(xiàn)為一些地方政府為了吸引社會資本和金融機(jī)構(gòu)快上、多上項目，通過BT、政府回購、承諾固定投資回報等明股實債方式，實施PPP項目。一些政府付費類項目，通過“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任。實際上都是由政府兜底項目風(fēng)險。

對于“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”方式，E20環(huán)境平臺PPP中心梳理部分PPP項目發(fā)現(xiàn)，可用性付費比重大、運營績效付費占比微乎其微的現(xiàn)象并不鮮見。

項目一：某海綿城市水環(huán)境綜合治理項目，總投資約9億元，合作期12年（2年建設(shè)期、10年運營期），政府付費方式。合作期內(nèi)政府付費總額約17.5億元，其中：可用性付費合計約16.1億元，占總付費金額的比例約為94%；運營維護(hù)服務(wù)費合計約1.1億元，占總付費金額的比例為6%。

項目二：某海綿城市PPP項目，總投資約8.4億元，合作期10年（2年建設(shè)期、8年運營期），政府付費方式。合作期內(nèi)政府付費總額約11.5億元，其中：可用性付費合計約11.25億元，占總付費金額的比例為98%；運營維護(hù)服務(wù)費合計約0.25億元，占總付費金額的比例僅為2%。

項目三：某市生態(tài)建設(shè)公園PPP項目，總投資約7.5億元，合作期10年（3年建設(shè)期、7年運營期），政府付費方式。合作期內(nèi)政府付費總額約11.6億元，其中：可用性付費合計約10.4億元，占總付費金額的比例約為91%；運營維護(hù)服務(wù)費合計約1.1億元，占總付費金額的比例為9%。

項目四：某市地下綜合管廊項目一期PPP項目，總投資約8.4億元，合作期30年（2年建設(shè)期、28年運營期），可行性缺口補助方式。合作期內(nèi)總收入約為20.68億元。其中，入廊費合計約0.98億元（年均約350萬元），占總收入的比例為5%；政府可行性缺口補助合計約18.65億元（其中：直接缺口補貼合計17.7億元；維護(hù)管理費每年約340萬元，合計約0.95億元），占總收入的比例約為95%。

從以上四個PPP項目案例可以看出，在海綿城市、園林景觀、綜合管廊等領(lǐng)域，財政部所關(guān)注到的支出責(zé)任“固化”問題在有些PPP項目中較為突出。PPP業(yè)界不少專家也指出，“可用性+績效付費”的“政府付費”回報機(jī)制在地方實操中已經(jīng)走偏。其中可用性付費總額為項目投資總額，加上融資成本，以及社會資本的合理投資收益，以項目竣工驗收合格為依據(jù)，以建設(shè)可用性績效指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，自項目運營日起向社會資本逐年支付。而績效付費僅限定為運營維護(hù)績效付費，依據(jù)約定的運營維護(hù)績效考核標(biāo)準(zhǔn)及考核程序，根據(jù)考核結(jié)果支付運營維護(hù)費用。甚至一些可行性缺口補助機(jī)制的PPP項目也變相成為政府缺口補助占絕大多數(shù)比重的情形，如前述項目四中實質(zhì)上類似可用性付費的支出（即直接缺口補貼）比重達(dá)到86%。

實操中的另一種情形同樣值得關(guān)注和研究。E20環(huán)境平臺發(fā)現(xiàn)少數(shù)PPP項目中規(guī)定社會資本和政府方代表共同出資成立項目公司，但在某些條款或補充協(xié)議中約定項目運營維護(hù)由項目公司委托政府方代表負(fù)責(zé)。這種情形實質(zhì)上將與PPP本意引入專業(yè)的社會資本負(fù)責(zé)項目運營維護(hù)的初衷相悖，借PPP模式實現(xiàn)公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率提升的目的將落空。

當(dāng)然，并非徹底否認(rèn)“可用性付費+運營維護(hù)績效付費”。如何將其優(yōu)化，可能可以從兩個方面考慮：一是突出績效導(dǎo)向、依效付費，改變“重建設(shè)、輕運營”的局面，降低可用性付費比例、相應(yīng)提高運維績效付費比例；二是在第一點的基礎(chǔ)上，將可用性付費與運維績效進(jìn)行掛鉤。前者中，各個領(lǐng)域建設(shè)和運營的內(nèi)容不同，因此各領(lǐng)域比例會有差異，但“一降一提”是共同要求；后者，少數(shù)PPP項目已經(jīng)開始探索。比如某城市水環(huán)境綜合治理PPP項目中規(guī)定，當(dāng)某月運維績效考核得分低于70分，次月可用性付費將按約定金額的90%予以支付，即可用性付費有10%與運維績效捆綁；而某市新能源汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目中則約定，政府支付可用性付費的30％與績效考核結(jié)果掛鉤；某市水環(huán)境綜合整治PPP項目，對各子項目分別運營維護(hù)績效，并將各子項目運營維護(hù)績效與可用性付費掛鉤（各占5%），相當(dāng)于總體可用性付費與運營維護(hù)績效的掛鉤比例達(dá)到45%。

需要注意的是，可用性付費與績效掛鉤還需要考慮實際情況。一是有些項目實質(zhì)運營維護(hù)的內(nèi)容不多，或者長期運營提升難度不大，需考慮項目績效掛鉤有無抓手和實際意義；二是從某些項目實操看，可用性付費與運營維護(hù)績效掛鉤后，金融機(jī)構(gòu)不敢放款,企業(yè)融資難而不敢接盤，這樣可能倒逼政府退讓。這些因素如何處理，有待PPP業(yè)界專家集思廣益，形成操作可行的方案。

環(huán)保是PPP的一大熱點領(lǐng)域。E20環(huán)境平臺始終認(rèn)為，PPP項目的出發(fā)點應(yīng)該是長期運營績效。建議通過強化可用性付費和運營績效的捆綁來實現(xiàn)長期運營績效的剛性化，使專業(yè)運營公司的核心能力得以發(fā)揮，真正做到“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，不違PPP的“初心”。

附：部分有關(guān)法規(guī)

1、根據(jù)財政部關(guān)于《印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》的通知（財金〔2014〕113號）的規(guī)定，PPP項目的付費機(jī)制包括三類：“政府付費、使用者付費、可行性缺口補助”。其中政府付費指由政府直接付費購買公共產(chǎn)品或服務(wù)。政府通常會依據(jù)項目的可用性（“可用性付費”）、使用量（“使用量付費”）和績效（“績效付費”）中的一個或多個要素的組合向項目公司付費。指南還明確規(guī)定：“政府有支付義務(wù)的，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付……未達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)的，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)執(zhí)行項目合同約定的懲處條款或救濟(jì)措施?！?/span>

編輯： 李丹