1月10日，財政部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)。各方高度關(guān)注，業(yè)內(nèi)也有不同的解讀，對其中一些核心的內(nèi)容認識不一。近日，財政部專門公布了對于財辦金〔2017〕92號的官方解讀。從實操的角度，該解讀很有針對性，還可以逐條劃重點、再解讀。

《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》解讀

近日，財政部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號，以下簡稱《通知》)。就此，財政部有關(guān)負責人回答了記者提問。

一、《通知》出臺的背景是什么?

自2013年底，國家大力推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式以來，經(jīng)過各方面3年多的共同努力，PPP工作取得明顯進展，市場環(huán)境逐步優(yōu)化，項目落地不斷加快，為穩(wěn)增長、促改革、惠民生發(fā)揮了重要作用。但發(fā)展過程中，一些地方泛化濫用PPP、甚至借PPP變相融資等不規(guī)范操作的問題日益凸顯，加大了地方政府隱性債務(wù)風險。今年以來，黨中央、國務(wù)院要求將防風險放在突出重要位置，全國金融工作會議和國務(wù)院常務(wù)會議均對防控地方政府隱性債務(wù)風險，糾正PPP中的不規(guī)范行為作出了明確部署。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，此前財政部已會同有關(guān)部門印發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預(yù)〔2017〕50號)，對借PPP變相舉債融資的行為予以嚴禁。在此基礎(chǔ)上，為進一步糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，我們起草了《通知》，旨在以PPP綜合信息平臺項目庫(以下簡稱“項目庫”)管理為抓手，進一步規(guī)范PPP項目運作，推動PPP回歸創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制的本源，促進PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

【E20點評】PPP泛化濫用、地方債務(wù)風險增大，這是大背景。因此財辦金〔2017〕92號的主要目的在于防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務(wù)風險增量?！耙訮PP項目庫管理為抓手，進一步規(guī)范PPP項目運作，推動PPP回歸創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制的本源，促進PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展”，“項目庫管理→規(guī)范PPP項目運作→回歸本源(初心)→PPP可持續(xù)”的邏輯已清晰。

二、《通知》的主要內(nèi)容是什么?

《通知》提出了規(guī)范項目庫管理的三大舉措：一是實行分類管理。將項目庫按階段分為儲備清單和項目管理庫，儲備清單內(nèi)的項目重點用于孵化和推介，項目管理庫內(nèi)的項目要接受嚴格監(jiān)管，確保全生命周期規(guī)范運作。二是統(tǒng)一新項目入庫標準。明確不適宜采用PPP模式實施、前期準備工作不到位、未建立按效付費機制的項目不得入庫，提升入庫項目質(zhì)量。明確下一步政策方向，即優(yōu)先支持通過PPP模式盤活存量公共資產(chǎn)，審慎開展政府付費項目，防止財政支出過快增長，突破財政承受能力上限。三是組織開展已入庫項目集中清理。組織各地財政部門將操作不規(guī)范、實施條件不具備、信息不完善的項目清理出庫，推動各地建立健全專人負責、持續(xù)跟蹤、動態(tài)調(diào)整的常態(tài)化管理機制，提升項目庫信息質(zhì)量和管理水平。

【E20點評】三舉措——分類管理、統(tǒng)一入庫、清理出庫。幾個看點：和財政部PPP綜合信息平臺第8期季報相比分為“儲備庫和管理庫”相比，“儲備清單”更多是孵化和推介，所以比儲備庫的規(guī)格下降，這和加強項目庫管理有關(guān);優(yōu)先支持通過PPP模式盤活存量公共資產(chǎn)，審慎開展政府付費項目，防止財政支出過快增長，突破財政承受能力上限，后兩句話解釋了對速度過快、大干快上的“剎車”動作;組織開展已入庫項目集中清理，這和E20此前判斷管理庫不是“保險庫”相一致，有進有出才是管理的關(guān)鍵，以便真正對各方規(guī)范操作產(chǎn)生約束力。

三、《通知》在加強PPP項目績效管理方面作出了哪些具體規(guī)定?

為貫徹PPP以運營為核心、以績效為導向的理念，推動PPP項目由重建設(shè)向重運營轉(zhuǎn)變，確保項目長期穩(wěn)定運行，《通知》在推動項目建立按效付費機制方面采取了以下舉措：

一是要求政府付費與項目績效考核結(jié)果掛鉤，強化項目產(chǎn)出績效對社會資本回報的激勵約束效果，防止政府對項目各項支出承擔無條件的支付義務(wù)，使PPP異化為拉長版BT。

二是要求政府承擔的項目建設(shè)成本與運營成本均應(yīng)根據(jù)績效考核結(jié)果進行支付，且建設(shè)成本中參與績效考核的部分占比不得低于30%，防止當前部分項目通過所謂“工程可用性付費”方式，以“項目竣工即應(yīng)支付”的名義，提前鎖定政府對建設(shè)成本的無條件支付義務(wù)，弱化項目運營績效考核的約束力。

三是要求政府付費應(yīng)在項目合作期內(nèi)連續(xù)、平滑安排，防止為多上項目將財政支出責任過度后移，加劇以后年度財政支出壓力、導致代際失衡，同時也防止將財政支出責任集中前移，使社會資本快速回收大部分投資從而可以實現(xiàn)早期退出。

【E20點評】 “以運營為核心、以績效為導向”，推動PPP項目由重建設(shè)向重運營轉(zhuǎn)變，怎么強調(diào)都不為過?！?0%” 防止當前部分項目通過所謂“工程可用性付費”方式，以“項目竣工即應(yīng)支付”的名義，提前鎖定政府對建設(shè)成本的無條件支付義務(wù)，弱化項目運營績效考核的約束力，如此一來，“可用性付費+少量運維付費”模式的PPP項目入庫的可能性小了、在庫項目被清理的概率大了?！罢顿M應(yīng)在項目合作期內(nèi)連續(xù)、平滑安排”這條，有咨詢公司讀懂了一半“防止將財政支出責任集中前移，使社會資本快速回收大部分投資從而可以實現(xiàn)早期退出”，即禁止前高后低;另一半很重要，“防止為多上項目將財政支出責任過度后移，加劇以后年度財政支出壓力、導致代際失衡”，實際上是堵住部分項目為規(guī)避10%紅線，把支出責任作出“前低后高”的情形。四川近期出臺的財承文件規(guī)定“PPP項目年度支出應(yīng)進行動態(tài)累加累減，個別年度支出最高峰值超出承受能力的市縣，應(yīng)通過年度間平滑調(diào)整予以解決”可能會是需要再研究。

四、《通知》在規(guī)范PPP項目融資管理方面提出了哪些要求?

針對當前部分PPP項目融資不到位、開工落地難，以及社會資本未實際出資或未按規(guī)定足額出資，推高項目杠桿率，降低項目公司風險抵御能力的問題，《通知》在加強項目融資管理方面采取了以下舉措：

一是要求社會資本按合同約定落實項目債權(quán)融資義務(wù)，防止項目因融資不能及時足額到位而擱置甚至失敗。

二是要求政府和社會資本雙方均應(yīng)嚴格執(zhí)行國家關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的有關(guān)規(guī)定，按時足額繳納項目資本金，不得以債務(wù)性資金充當資本金，防止因資本金“空心化”，導致社會資本長期運營責任的“虛化”，加劇重建設(shè)、輕運營現(xiàn)象。

三是要求社會資本的股份不得由第三方代持，遏制當前部分社會資本中選后自行指定其關(guān)聯(lián)企業(yè)、子公司、基金等第三方代為履行出資義務(wù)，以及部分聯(lián)合體參與方只承攬項目施工或設(shè)計任務(wù)、不實際出資入股等不規(guī)范操作現(xiàn)象，確保社會資本選擇程序的嚴肅性、公正性，夯實社會資本的投資建設(shè)運營責任。

【E20點評】 “要求社會資本按合同約定落實項目債權(quán)融資義務(wù)”，實務(wù)中不少實施方案寫的是項目公司負責融資，在政府方也參股的情況下，那會存在問題;不得以債務(wù)性資金充當資本金，防止因資本金“空心化”，直指“名股實債”等問題;社會資本的股份不得由第三方代持，遏制當前部分社會資本中選后自行指定其關(guān)聯(lián)企業(yè)、子公司、基金等第三方代為履行出資義務(wù)，以及部分聯(lián)合體參與方只承攬項目施工或設(shè)計任務(wù)、不實際出資入股等不規(guī)范操作現(xiàn)象，實操中確實有“聯(lián)而不合”的現(xiàn)象，包括部分PPP項目中建筑施工企業(yè)作為聯(lián)合體、但在項目公司上不出資的問題，實際規(guī)避“兩標并一標”進行建設(shè)施工，因此這條有望規(guī)范聯(lián)合體行為、夯實社會資本的投資建設(shè)運營責任。

五、項目庫清理如何組織實施?有何時限要求?

《通知》規(guī)定，由各省級財政部門統(tǒng)一部署轄內(nèi)市、區(qū)、縣財政部門開展入庫項目集中清理工作，財政部PPP中心負責開展財政部PPP示范項目的清理工作。

集中清理的完成時限是2018年3月31日。對于逾期未完成清理工作的地區(qū)，由財政部PPP中心指導并督促其于30日內(nèi)完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，將暫停該地區(qū)新項目入庫直至整改完成。

【E20點評】時限上的要求，“時間緊、任務(wù)重”。有問題的如何整改，還有待進一步明確。

六、如何看待《通知》出臺的作用和影響?

《通知》的出臺，旨在糾正當前PPP項目實施過程中出現(xiàn)的走偏、變異問題，進一步提高項目庫入庫項目質(zhì)量和信息公開有效性，更好地接受社會監(jiān)督。一些本不適宜采用PPP模式實施的項目退庫，有利于正本清源，促進PPP項目的有序推進和公共資源的有效配置。一些項目按照要求完善后，將更加規(guī)范、更加透明，有助于項目的全生命周期管理。長遠看，項目庫有進有退，將促使各參與方更加注重規(guī)范運作和項目管理，有利于防范和控制風險，增強市場信心，促進PPP事業(yè)長期可持續(xù)發(fā)展。

【E20點評】“項目庫有進有退，將促使各參與方更加注重規(guī)范運作和項目管理，有利于防范和控制風險”，再次強調(diào)規(guī)范是行穩(wěn)致遠，是使PPP之樹長青的必然。PPP業(yè)界對于財辦金〔2017〕92號文的態(tài)度，可能在此次解讀之后，會從“驚呆”、不知所措轉(zhuǎn)向理解、支持。此外，在財政部、國資委、發(fā)改委及各地近期PPP相關(guān)政策出臺較為頻繁，一方面建議穩(wěn)妥、謹慎，避免地方操作時被捆過度、被踩急剎車;另一方面，立法還有待加快，在PPP上位法未落定之前，各部委文件“補丁”還會不斷，且不同政策文件之間相互“打架”的情形在所避免，并不利于PPP可持續(xù)發(fā)展。

編輯： 趙凡