PPP項目績效考核的三種類型分析——以水環(huán)境綜合治理為例

時間： 2017-11-30 13:23

來源：中國水網(wǎng)

作者：湯明旺

表3 河道、管道及綠化維護(hù)年度考核公眾調(diào)查問卷表

二、不同績效考核類型分析

以上三種績效考核類型各有利弊。

從整個系統(tǒng)的環(huán)保績效達(dá)成角度，斷面考核的約束性最強(qiáng)，理論上會倒逼社會資本統(tǒng)籌本項目各項建設(shè)運營內(nèi)容，確保運營維護(hù)質(zhì)量達(dá)到PPP約定的績效標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，這類項目所覆蓋的內(nèi)容應(yīng)該是系統(tǒng)的，或者說影響斷面考核的前后端環(huán)節(jié)均應(yīng)捆綁打包在一個項目中，否則很難形成規(guī)模集成的效果。在各地治理黑臭水體重任在身的情況下，斷面考核是較為合理的類型。

分項考核中，有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)且運維質(zhì)量易于評估的部分（如污水處理、污泥處理等）考核較為清晰；但采取打分制的部分（如水體維護(hù)、水面保潔、河岸綠化保潔、沿岸截污溝及河道設(shè)施維護(hù)等）具有較強(qiáng)的主觀性，如果運維考核標(biāo)準(zhǔn)不具體、不易實施，將導(dǎo)致社會資本方和政府方難以達(dá)成共識。特別是我們注意到，個別地方此類項目把諸如道路、景觀等相關(guān)性較弱的內(nèi)容也捆綁打包，項目規(guī)模較大、建設(shè)內(nèi)容龐雜，可能導(dǎo)致社會資本不得不組成松散的聯(lián)合體進(jìn)行投標(biāo)，且整體績效考核難度加大、付費機(jī)制復(fù)雜化。同時，各分項績效考核指標(biāo)合格，并不能保證水環(huán)境綜合治理的整體績效一定能夠符合政府及公眾要求。在部分帶有黑臭水體的水環(huán)境綜合治理項目中，就出現(xiàn)即便包括污水處理廠出水水質(zhì)達(dá)標(biāo)、河道清淤工程運維績效打分合格，河道整體黑臭狀況并未徹底改觀的情形。個別冠有“海綿城市”字樣的PPP項目，各分項工程運維績效打分標(biāo)準(zhǔn)均有，但獨缺海綿城市本應(yīng)具有的年徑流總量控制率等量化指標(biāo)。

在沒有強(qiáng)制性績效約束內(nèi)容（如斷面考核、污水處理、污泥處理等）的情況下，綜合考評看似綜合、系統(tǒng)，實則操作起來主觀性強(qiáng)，難以實施。從另一個角度來看，綜合考評下的績效標(biāo)準(zhǔn)較為籠統(tǒng)、模糊，因此在選擇社會資本方的條件設(shè)置上很難體現(xiàn)專業(yè)運營的要求，最終參與的社會資本類型眾多，有較強(qiáng)資金實力、施工能力但未必有很強(qiáng)運營能力的建筑型企業(yè)中標(biāo)概率可能會更高。從多個類似項目的實施方案、招標(biāo)文件可以看出，此類綜合考評不少是建立在類似操作說明書的“績效評分表”基礎(chǔ)上。操作說明書式的考核，并不利于社會資本提升效率，能否達(dá)到最終績效也存疑。不僅水環(huán)境治理領(lǐng)域，E20此前接觸部分市政環(huán)衛(wèi)PPP績效考核就有“人員不得少于××名”、“道路灑水不得低于××次/日”、“每日清運次數(shù)不得少于××次”類似的規(guī)定，否則影響考評得分及最終付費，并沒有考慮機(jī)械化程度提高、雨天無需灑水等實際情況。

三、績效設(shè)置應(yīng)兼顧合規(guī)與落地

每個項目建設(shè)內(nèi)容不同，其績效考核標(biāo)準(zhǔn)、方式均應(yīng)做到量身定制、合理可行。績效考核不能僅僅是籠統(tǒng)的管理辦法，還應(yīng)制定績效考核實施細(xì)則，對每個考核項設(shè)置詳細(xì)的評價指標(biāo)和考核得分標(biāo)準(zhǔn)，有規(guī)范有標(biāo)準(zhǔn)的要明確、能量化的盡可能量化。

相關(guān)付費與績效考核結(jié)果具體掛鉤多少比例，一方面需要符合PPP有關(guān)規(guī)范的要求，另一方面也需要考慮對社會資本的吸引力、對項目可融資性的影響。

從后往前，則是應(yīng)該在項目本身前期準(zhǔn)備工作方面，合理確定項目所包括的建設(shè)內(nèi)容，在各子項目相互關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)上進(jìn)行打包設(shè)計，確保項目規(guī)模適當(dāng)、邊界清晰、績效明確，為項目順利實施落地、易于績效評估、達(dá)成最終效果奠定基礎(chǔ)。

編輯：趙凡

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