強(qiáng)資產(chǎn)屬性和弱資產(chǎn)屬性比較好理解。值得一提的是，我認(rèn)為例如車輛類投資，由于流通性好，屬于弱資產(chǎn)屬性，這也是我觀察A方陣企業(yè)可以在村鎮(zhèn)這樣的支付風(fēng)險(xiǎn)較大的領(lǐng)域敢于自購(gòu)車輛進(jìn)行垃圾收運(yùn)的PPP模式的一個(gè)基礎(chǔ)。

四、DUANG! 二維圖呈現(xiàn)，很有意思

E20研究院PPP研究矩陣

首先重新需要開(kāi)宗明義下，按照國(guó)際慣例，我個(gè)人認(rèn)為PPP是大于特許經(jīng)營(yíng)范圍的概念，本圖中的PPP，姑且可以理解為拋去適用特許經(jīng)營(yíng)范圍的PPP的其余部分。

1區(qū)是典型的最適合特許經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域，而且，繼承當(dāng)年建設(shè)部推進(jìn)的勝利果實(shí)，相對(duì)法規(guī)、文本和各類操作配套經(jīng)驗(yàn)齊備。更重要的是，政府作為監(jiān)管者，凌駕于社會(huì)資本與使用者（民眾）兩方之上，項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的諸多要素，在這類項(xiàng)目中淋漓盡致的與特許經(jīng)營(yíng)的主邏輯充分貼合。比如價(jià)格一般為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，而說(shuō)到價(jià)格調(diào)整機(jī)制，聽(tīng)證會(huì)是理所當(dāng)然最適合的程序。比如說(shuō)到與作為監(jiān)管方之政府的爭(zhēng)議解決，行政復(fù)議也是可以理解的正常選擇。此外，地鐵、自來(lái)水、燃?xì)?、供熱四個(gè)主項(xiàng)的強(qiáng)資產(chǎn)屬性，也帶來(lái)了特許經(jīng)營(yíng)條例和特許經(jīng)營(yíng)立法的草案的諸多規(guī)定的高度適用性?？紤]到政府要保持監(jiān)管的地位，股權(quán)合作模式是這個(gè)區(qū)域項(xiàng)目經(jīng)常采用的模式。

此外，強(qiáng)經(jīng)營(yíng)屬性強(qiáng)資產(chǎn)屬性的區(qū)域，往往由于其“設(shè)施管道化”的網(wǎng)絡(luò)覆蓋性特點(diǎn)，具備天然的壟斷性。地鐵、自來(lái)水、燃?xì)?、供熱就是典型的四大案例。如果說(shuō)有例外，就是工業(yè)危廢處置中心，由于固體廢棄物可以用汽車運(yùn)輸，并不受制于強(qiáng)資產(chǎn)屬性中的設(shè)施管道化特征，最終使用者可以用腳投票，所以這類項(xiàng)目?jī)H僅具備相對(duì)較弱的由政府后天賦予的壟斷權(quán)（來(lái)自于區(qū)域牌照的發(fā)放密度和轉(zhuǎn)移的監(jiān)管力度）。醫(yī)院本質(zhì)上也類似于這種情況，其中一些項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)就很耐人尋味了。

2區(qū)是個(gè)很偏門的領(lǐng)域，我能想到的最好的例子就是出租車，由于存在政府特許，牌照是被政府監(jiān)管的具有“特許經(jīng)營(yíng)”屬性的“弱壟斷附加”。對(duì)這部分的PPP的特性，長(zhǎng)期被忽視了。仔細(xì)想來(lái)，這才出來(lái)了對(duì)政府額外征收牌照費(fèi)的爭(zhēng)議，和杭州取消牌照費(fèi)后的大家的一致好評(píng)。

3區(qū)我認(rèn)為則是典型的應(yīng)完全拋開(kāi)特許經(jīng)營(yíng)概念的PPP領(lǐng)域。上述項(xiàng)目的社會(huì)資本參與方，其用戶只有一個(gè)，就是政府自己，因此幾乎所有項(xiàng)目在目前都要極大比例的依賴政府支付，而幾乎沒(méi)有什么經(jīng)營(yíng)性特征。這個(gè)區(qū)域，社會(huì)資本方和政府是典型的平等的買賣關(guān)系。特許經(jīng)營(yíng)的諸項(xiàng)特征，均與此格格不入。比如，哪有什么壟斷性特征？由此何必要授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。另外，何來(lái)價(jià)格聽(tīng)證機(jī)制？?jī)r(jià)格是有平等買賣雙方公平約定并以此執(zhí)行。比如，何來(lái)爭(zhēng)議要去行政復(fù)議？作為平等買賣雙方，出現(xiàn)爭(zhēng)議，必須走仲裁或訴訟，才能保障PPP社會(huì)資本參與方的基本權(quán)利。值得注意的是，這部分區(qū)域還有個(gè)現(xiàn)象，就是很大比例，政府沒(méi)有收費(fèi)來(lái)源，而是要通過(guò)土地出售收入或稅收支付。由此可見(jiàn)，政府采購(gòu)服務(wù)是這個(gè)區(qū)域最準(zhǔn)確的基本邏輯，政府采購(gòu)型PPP是這個(gè)區(qū)域最合適的詞匯。在這個(gè)區(qū)域中具有強(qiáng)融資強(qiáng)度的項(xiàng)目，由于背離資產(chǎn)屬性，政府支付信用又不完善，是我們現(xiàn)在在PPP推進(jìn)中最容易放空的領(lǐng)域，比如海綿城市和土壤修復(fù)。

值得一提的是，當(dāng)前的特許經(jīng)營(yíng)立法草案的描述中，仔細(xì)讀來(lái)，以“公共服務(wù)”一詞為名，將這部分區(qū)域都包含在內(nèi)，是極其不可取的，會(huì)帶來(lái)各種基本邏輯的混亂，而影響PPP的健康發(fā)展。而未來(lái)環(huán)保治理的大部分支出，都會(huì)落在這個(gè)區(qū)域，這是筆者為此沖動(dòng)大聲吶喊的主要原因。

4區(qū)我之所以留到最后說(shuō)，因?yàn)檫@是個(gè)最敏感的區(qū)域。捅漏了說(shuō)，就是未來(lái)特許經(jīng)營(yíng)法和PPP法覆蓋重合最容易出現(xiàn)的地方。在不具備經(jīng)營(yíng)屬性這個(gè)特征上，4區(qū)是與3區(qū)一致的，也包括僅有政府作為唯一用戶（發(fā)電或者沼氣出售這種成本補(bǔ)充行為的存在不能模糊其核心邏輯），真正的收益者無(wú)法付費(fèi)（路橋）或者只能付費(fèi)給政府（污水垃圾等）。在這個(gè)領(lǐng)域作為垃圾廠、污水廠乃至餐廚廠通常采用BOT模式，其本質(zhì)是政府需要以“照付不議”的保底量方式按質(zhì)按量提供處理物，如果未能提供，則需要支付基本的費(fèi)用保障社會(huì)資本參與方的成本回收。同理，處理價(jià)格來(lái)自事先約定和采用調(diào)價(jià)公式剛性調(diào)整，并不適用聽(tīng)證會(huì)調(diào)價(jià)機(jī)制。又如我個(gè)人強(qiáng)烈認(rèn)為，在這個(gè)區(qū)域，如果出現(xiàn)爭(zhēng)議無(wú)法解決，當(dāng)然應(yīng)該走仲裁或者訴訟，行政復(fù)議違背公平極其不可取。

然而，王強(qiáng)博士的建議也使我陷入思考，考慮到10多年的歷史成就的積淀，將其作為特許經(jīng)營(yíng)存在，在這類項(xiàng)目的強(qiáng)資產(chǎn)屬性特征上有很多吻合的好處，比如前文提到的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押融資的模式和最近的突破，還有長(zhǎng)期以來(lái)將污水、垃圾等市政六項(xiàng)的環(huán)保部分納入特許經(jīng)營(yíng)的習(xí)慣。

此外，再結(jié)合我鐘愛(ài)的環(huán)保領(lǐng)域PPP說(shuō)幾句：第一，我依然認(rèn)為環(huán)保領(lǐng)域幾乎都落在了3、4縱向區(qū)域，特許經(jīng)營(yíng)的很多基本邏輯存在諸多不適合。第二，結(jié)合水十條的剛性要求而帶來(lái)未來(lái)需求旺盛需要重點(diǎn)關(guān)注的，具有“環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)”特征的城市小流域治理（也包括海綿城市和黑臭水體等高熱領(lǐng)域）的項(xiàng)目，往往會(huì)具有橫跨3、4區(qū)域，比如河道整治和污水廠乃至管網(wǎng)的打包。將本屬于3區(qū)域的弱資產(chǎn)屬性大大加強(qiáng)。典型案例就是南寧那考河項(xiàng)目。第三、需要再次強(qiáng)調(diào)的是，當(dāng)前環(huán)保治理的核心矛盾是如何提高治理效果而突破系統(tǒng)集成的難題，在環(huán)保治理項(xiàng)目中過(guò)于強(qiáng)調(diào)“2724”號(hào)文所提到的那種“經(jīng)營(yíng)性”開(kāi)發(fā)往往會(huì)導(dǎo)致舍本逐末，這部分在我之前所寫的“環(huán)保領(lǐng)域PPP推進(jìn)的六大障礙”中已有詳述。

五、二法走向的建議

由于目前各部委立法出文都有不約而同的“泛化”的偏好，我認(rèn)為，如果無(wú)法阻止泛化，那么，盡量分類并各自針對(duì)性描述，也許是個(gè)彌補(bǔ)基本邏輯模糊的方案。

此外，結(jié)合現(xiàn)在兩法并行的局面，未來(lái)的走向，也許現(xiàn)在還未可知，如果PPP法最終流產(chǎn)，我們只能希望，在當(dāng)前的特許經(jīng)營(yíng)立法中，將特許經(jīng)營(yíng)分為政府管制型特許經(jīng)營(yíng)和政府采購(gòu)型特許經(jīng)營(yíng)，并對(duì)非設(shè)施屬性的公共服務(wù)采購(gòu)結(jié)合其特點(diǎn)分別描述。

編輯： 李艷茹