導(dǎo)讀：隨著財(cái)政部第三批示范項(xiàng)目的公布，PPP成為基本國(guó)策幾乎已成定論。應(yīng)財(cái)政部ppp中心約稿，E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤對(duì)2016年度市政環(huán)保PPP進(jìn)行了盤點(diǎn)，這也是他在日前君合律師事務(wù)承辦的2016年P(guān)PP立法研討會(huì)中發(fā)言的第三部分。

前言

從43號(hào)文發(fā)布至今，已三年有余。隨著財(cái)政部第三批示范項(xiàng)目的公布，PPP成為基本國(guó)策幾乎已成定論。1.56萬(wàn)億的PPP項(xiàng)目落地規(guī)模，使中國(guó)特色PPP成為各類令世界矚目的中國(guó)速度的又一案例。當(dāng)然，中國(guó)落地的PPP項(xiàng)目，應(yīng)該結(jié)合中國(guó)國(guó)情和歷史發(fā)展階段找到其內(nèi)在規(guī)律和主要矛盾，而追求公共服務(wù)供給水平的整體效率的提高是所有國(guó)家推進(jìn)PPP的共同的核心目標(biāo)。從E20環(huán)境平臺(tái)“促進(jìn)環(huán)境產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)”的基本使命出發(fā)，我們對(duì)PPP的研究更看重其對(duì)產(chǎn)業(yè)的影響。當(dāng)然，不能高效提供公共服務(wù)的環(huán)境產(chǎn)業(yè)，必然是偽產(chǎn)業(yè)，因此產(chǎn)業(yè)的本質(zhì)與PPP的目標(biāo)并不矛盾。

結(jié)合國(guó)情，必然要將PPP與原有地方融資建設(shè)模式(即公建公營(yíng))進(jìn)行比較。經(jīng)過(guò)兩年多的摸索，有成績(jī)也有教訓(xùn)，筆者認(rèn)為，要找出PPP落地的障礙和問(wèn)題，則需要堅(jiān)持“分類、分類再分類”的基本分析方法。之前的各類PPP文件，在分類上基本是按照應(yīng)用領(lǐng)域進(jìn)行分割(如水務(wù)、園區(qū)、環(huán)保、交通等等);或者按照財(cái)政部綱領(lǐng)性文件，財(cái)金[2014]113號(hào)文中“使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)貼和政府付費(fèi)”的分類方式(發(fā)改委[2014] 2724號(hào)文中“經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性”的分類方法與之類似)，是以是否需要財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)進(jìn)行劃分?；谥醒胝y(tǒng)籌管理的考慮，這種分類很有針對(duì)性，但對(duì)進(jìn)一步分析各類PPP項(xiàng)目的核心邏輯和如何通過(guò)PPP提升公共服務(wù)效率尚顯不足，比如目前將污水處理、垃圾處理等這類政府付費(fèi)項(xiàng)目歸于使用者付費(fèi)和經(jīng)營(yíng)性/準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，實(shí)際上邏輯并不清晰。

財(cái)政部最新頒布的財(cái)經(jīng)[2016]92號(hào)文PPP財(cái)政管理辦法中，僅有提到特許經(jīng)營(yíng)權(quán)作為部分類型項(xiàng)目可能會(huì)涉及的要素，并未明文強(qiáng)調(diào)分類。而在發(fā)改委的[2016] 2231號(hào)文中，雖然首次明確將“特許經(jīng)營(yíng)和政府購(gòu)買服務(wù)”兩種PPP模式分開(kāi)，但卻未有進(jìn)一步細(xì)節(jié)陳述。此外，近期行業(yè)部門所發(fā)布的文件(國(guó)務(wù)院頒布的燃?xì)鈼l例和住建部聯(lián)合發(fā)改財(cái)政所發(fā)布的住建[2016] 208號(hào)文“鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入燃?xì)狻⒐┧袠I(yè)”)中，對(duì)燃?xì)馐袌?chǎng)化的相關(guān)描述并不符合對(duì)PPP和特許經(jīng)營(yíng)當(dāng)前的法規(guī)要求，這反映出對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的頂層結(jié)構(gòu)思考的不足。(詳情點(diǎn)擊 → 薛濤：燃?xì)鈼l例涉公權(quán)私授?看PPP失去頂層支撐的危害)

越來(lái)越多的負(fù)面案例證明，PPP政策的制定者不能光考慮初衷和背后的出發(fā)點(diǎn)，更要盡力預(yù)判在政策落地中，不同的利益主體(地方政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)甚至咨詢公司)謀求自身利益最大化(政績(jī)、GDP或者利潤(rùn))的訴求，難免在某些項(xiàng)目上演進(jìn)為投機(jī)或合謀，而有可能導(dǎo)致項(xiàng)目背離了前文所述的提高公共效率的核心要求。而要做到可實(shí)施且不走偏的政策，則也需要在政策討論和制定中按照不同分類，不同的項(xiàng)目邏輯和不同的主體，運(yùn)用“博弈論”的思考方法去分析、預(yù)演和設(shè)計(jì)機(jī)制。

本文以筆者在君合律師事務(wù)所舉辦的2016年P(guān)PP立法研討會(huì)上的發(fā)言的最后一部分?jǐn)U充寫成，希望通過(guò)對(duì)市政環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目分類的方式，對(duì)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的頂層結(jié)構(gòu)進(jìn)行探討，并就PPP的不同模式在環(huán)境產(chǎn)業(yè)中形成的影響進(jìn)行總結(jié)。(PPP立法研討會(huì)發(fā)言第一部分請(qǐng)參見(jiàn) → 薛濤：中國(guó)特色三大關(guān)系決定PPP國(guó)情)

一、市政環(huán)保產(chǎn)業(yè)主要涉及的PPP領(lǐng)域

利用E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)九宮格能更加清晰的理解PPP在環(huán)境產(chǎn)業(yè)中所能應(yīng)用的不同子領(lǐng)域。九宮格的左側(cè)代表環(huán)境產(chǎn)業(yè)的服務(wù)對(duì)象，下方則是污染物的承載介質(zhì)?？紤]到合同屬性，直接為工業(yè)客戶提供治污服務(wù)的第三方治理不屬于政府公共服務(wù)的范疇。除了工業(yè)園區(qū)廢水集中處理和危險(xiǎn)廢棄物處理，由于需要政府授權(quán)而兼具兩種特性，可以納入PPP的范疇。其它大部分情況下，將工業(yè)治污的第三方治理與PPP混為一談，甚至套用特許經(jīng)營(yíng)模式都容易造成邏輯混淆。筆者認(rèn)為當(dāng)前存在以推進(jìn)第三方治理或PPP為由，不當(dāng)授予治污企業(yè)壟斷權(quán)，強(qiáng)迫工業(yè)企業(yè)接受政府指定的環(huán)境治污企業(yè)的委托服務(wù)的案例，其合法性有待商榷。

圖 1 E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)九宮格

簡(jiǎn)單而言，目前與PPP相關(guān)的領(lǐng)域包括上圖1、2、3、4四個(gè)區(qū)域(都是政府為支付對(duì)象或者需要政府賦予壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán))，以及前文所述的交叉地帶的工業(yè)園區(qū)集中廢水處理和工業(yè)危廢處理。此外，供水、管廊等業(yè)務(wù)也與環(huán)境產(chǎn)業(yè)緊密相關(guān)，在E20的行業(yè)研究中都作為環(huán)境產(chǎn)業(yè)來(lái)看待。

由此可以列出當(dāng)前E20所關(guān)注的環(huán)保企業(yè)會(huì)員普遍參與的PPP項(xiàng)目，并按照筆者“頑固堅(jiān)持”的分類法進(jìn)行分類如下：

A) 政府監(jiān)管型特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域

供水PPP(股權(quán)合作為主，燃?xì)?、供熱PPP性質(zhì)很類似)、工業(yè)危廢、地下管廊

B) 政府購(gòu)買服務(wù)型特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域

污水廠BOT、垃圾焚燒廠BOT、垃圾填埋廠BOT、餐廚處理廠BOT、污泥處理廠BOT等(上述項(xiàng)目可能打捆包含前端收集運(yùn)輸)

C)非特許經(jīng)營(yíng)的政府購(gòu)買型PPP(PFI)

管網(wǎng)融資建設(shè)、不含污水廠的黑臭水體治理和海綿城市、土壤修復(fù)、農(nóng)村污水或垃圾治理等

D)不含融資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的非PPP的政府購(gòu)買服務(wù)

垃圾清掃或收運(yùn)(不含收運(yùn)站融資建設(shè))、城市水體維護(hù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的委托運(yùn)營(yíng)服務(wù)

圖2 E20市政環(huán)保PPP分類格局圖

上述分類并不能絕對(duì)化的看待。例如，若地下管廊收費(fèi)基礎(chǔ)很差(地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不匹配)，地方政府有可能給予了極高比例的補(bǔ)貼保障，那么這種項(xiàng)目的性質(zhì)實(shí)際上就會(huì)從A類轉(zhuǎn)換到接近C類。同時(shí)，現(xiàn)實(shí)中有很多不同性質(zhì)的項(xiàng)目也有包括在類型ABCD之間打捆的組合模式。但上述情況并不妨礙通過(guò)對(duì)典型模式的分類來(lái)分析核心邏輯和主要矛盾。

編輯： 趙凡